为地方政府性债务戴上“紧箍咒”

王克修

《西游记》大闹天宫的孙悟空让众神头痛不已，曾几何时，在我国的经济生活中也出现了一只“孙猴子”，那就是地方债务。 地方政府债务是指在某个时点上，地方政府作为债务人，由于以往支出大于收入所形成的赤字总和。截至2013 年6 月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05 亿元，比2010 年底增加38679.54 亿元，年均增长19.97%。其中，省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。面对这种状况， 各界人士发出警语：快给这只“猴子”戴上一个“紧箍咒”吧！

那么，作为不产生直接经济效益的地方政府，这么高的负债，拿什么来还呢？以往的经验有四：一是新官不理旧账，不管不问让它烂；二是拆东墙补西墙，借钱还债；三是加强政府收费项目的征收力度，用收费来还账等；四是卖土地还账，这也是地方政府最有底气的方式。

地方政府负债过高，固然有其本身的需要，但是更多地体现了地方政府领导风险意识差，急于出政绩为自己捞取政治资本，甚至与政府主政官员的关联利益有关。

当然，适当的地方政府债务也具有正面、积极的作用。2015年人大闭幕会后，国务院总理李克强在会见中外记者时指出，中国的经济还处于合理区间，而且我们的储蓄率比较高，地方政府性债务70%以上是投资性的，是有收益的，而且我们也正在规范债务平台，堵后门、开正门。因此，在现实状况下，关键是合理控制债务规模，加强债务风险管理，给地方政府戴上“紧箍咒”。

戴上法治的“紧箍咒”

虽然我国地方政府不大可能出现美国“底特律政府破产”结局，但仍需细化对债务的监管举措，如人大应怎样监督举债行为、债务到期还不上该如何处置、谁应承担责任等，都需要在预算法中明确权利和义务。中国原有预算法规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”此前的预算法修正案草案一审和二审稿，都保留了现行条款。但在中国城镇化进程提速背景下，面对地方建设投资热潮，现行规定虽卡住了地方政府发债的闸门，却没有挡住地方政府变相举债的脚步，不断激增的隐性地方政府债务成为中国经济风险之一。预算法修订汇总了各方意见，明确规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”对地方发债规定了诸多限制，如“不得用于经常性支出”，债务还应有“稳定的偿还资金来源”，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债，以及为他人债务提供担保等。这意味着对地方政府举债的开闸，但一条条“紧箍咒”表明了放开地方自主发债后严控债务风险的决心。

加强政府性债务管理，不仅要摸清债务家底，而且要把政府融资举债纳入法制轨道，对政府举债比例、数额进行科学界定。提高法律制度的执行力，治理地方政府过度负债。防止地方政府旧债未还又添新债。更重要的是，要前移监管关口，给地方政府盲目举债套上法律“紧箍咒”。比如，把政府过度负债纳入政绩考核范畴，多从民生角度审视官员政绩，完善包括政府负债在内的政绩考核评价体系，强化人大监督职能等。只有这样，才能堵上政府负债黑洞，维护政府形象与公众权益。

戴上审计的“紧箍咒”

政府性债务审计，摸脉更要开方子，否则势必陷入“年年审计、年年加重”的恶性循环。追根溯源，地方政府大肆借钱、债台高筑的原因有三：其一，财权事权不匹配。分税制的财政体制改革后，大量的财权上收中央，较多的事权下放地方，教育、医疗、民生工程、社会福利处处都要地方政府增加投入，许多配套资金只能通过举债筹措。其二，干部考核不完善。传统政绩评价指标中，以GDP、城市建设、形象工程为导向的问题普遍存在，加之考核问责不涉及政府债务，在一定程度上刺激了一些地方干部举债发展。等到债务压力和风险凸显，借债的前任官员早已升迁提拔，还债包袱则像“击鼓传花”一样甩给后任。其三，债务监管不规范。举债决策缺乏科学规划和有效论证，导致举债规模不受限制，更多地体现为长官意志；一些地方政府对债务管理工作重视不够，数据统计不准确、不全面，加大了防范和控制债务风险的难度。

全国性审计工作要对中央、省、市、县、乡5级政府性债务进行彻底“摸脉”和测评。全国审计机关对政府性债务进行审计，跳出“审而不计”的窠臼，推动相关规范约束措施的落实，给盲目举债发展戴上“紧箍咒”。认真落实经中央批准，中组部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，强调对政府债务状况等情况的考核。这相当于给盲目举债的干部上了“紧箍咒”。不顾有无偿债能力盲目举债，根源在于不承担责任，要强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向，把政府债务作为一个硬指标纳入政绩考核。离任要审计，终身要追责。

戴上评级的“紧箍咒”

发布地方政府信用评级十分必要。评级方法的核心正是揭示债务主体安全负债的规模上限，告诉我们什么是其不可逾越的债务红线，从而起到最为直观的预警效果。

评级涉及用于债务管理和风险控制的一系列具体指标体系，如地方债务的总规模、当年发债规模、发债的具体条件、债务发行方式、风险预警、偿债基金、债务违约，等等。所有这些具体的操作问题，在国债管理层面已经相对成熟，转用于地方债只是一个技术和时间问题。但与发达国家信息公开不同，我国地方政府信息一般不公开，评级机构很难主动做信息评级，需要通过授权委托方式展开，所以取决于政府部门的需求，目前还停留在方法论证阶段。

总之，为了加快经济增速，地方政府千方百计扩大招商引资的力度、鼓励负债经营、举债投资建设，且国家对地方政府缺乏必要的制度规范和有效监管，这就形成了地方政府多头、无序的融资局面。其结果是，显性和隐性债务膨胀，偿债风险随之抬高。需指出的是，地方债务和地方政府性债务不是一个概念。地方债务 = 地方政府性债务 + 地方企业债务 + 地方家庭债务。可见，地方政府性债务是衡量债务存量的最小口径，真正的麻烦在于三者叠加。问题的根本解决之道在于深化财税体制改革，加强债务风险管理，给地方政府戴上“紧箍咒”。其中，法治和透明要成为牢不可破的原则：该确立法律框架的搭建框架，该申明财政纪律的颁布典章，该转化管理方式的协调推进。

（作者系中共湖南省委党校决策咨询中心副主任、教授）

责任编辑：康伟