治理转型期社会组织内部领导方略探究

李 巍，孙乃纪

(1．吉林大学 商学院，长春 130012；2．中共吉林省委党校 公共管理教研部，长春 130022)

政治学研究

治理转型期社会组织内部领导方略探究

李 巍1，2，孙乃纪1

(1．吉林大学 商学院，长春 130012；2．中共吉林省委党校 公共管理教研部，长春 130022)

治理转型的主题在于形成多元主体合作的治理结构，推进国家治理体系和治理能力的现代化。发展和培育大量的社会组织参与到公共服务和社会治理实务中，是弥补公共服务及社会管理的“政府失败”和“市场失灵”的有效途径。治理转型期社会组织的非政府属性日趋凸显，非营利属性日趋规范。传统组织领导方式对社会组织内部领导至少存在三点不适应：对领导者与追随者角色关系变化的不适应；决策依据不确定的不适应；对组织人员激励的不适应。探究中国社会组织领导方略为：使命优先的领导关系重构；保证筹资渠道为目标的双重组织结构整合；参与型激励为主的各类人员整合。

治理；社会组织；内部领导；领导方略

治理转型，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化的改革发展总目标的实现过程。治理转型意味着社会力量的极大调动，政府、市场、社会三方资源整合、优势互补。治理转型期，发展和培育大量的社会组织参与到公共服务和社会治理实务中，是弥补公共服务及社会管理的“政府失败”和“市场失灵”的有效途径，能够形成多元主体合作的治理结构，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

党的十八届三中全会明确提出：激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。各地社会组织正处于增量提速、存量盘活的关键时期。各级、各地政府简政放权，大力培育社会组织，社会组织的总量在增加的同时，其发展中固有的局限性也逐渐凸显，社会组织的内部领导能力，承接政府职能、发挥“第三部门”作用的能力也不断被考量。治理转型期社会组织的特殊属性使得传统领导方式在其组织的内部领导活动中遭遇尴尬，表现出不适应的状况，探究社会组织内部领导方略，着眼于内部因素激发社会组织活力，有利于真正提高社会组织的自治力，有效发挥“第三部门”的根本作用。

一、 治理转型期社会组织属性明晰

1.社会组织的理论属性

“社会组织”的称谓最早出现于2004年3月的中国政府工作报告。治理转型期的“社会组织”，是一个具有特殊指向和特定内涵的概念，与国外、国内学界所说的“邻里组织”“非商业部门”“免税组织”“公民社会”“社区组织”“公益团体”“独立部门” “慈善组织”“社会经济”“非政府组织”等称谓具有相似性、关联性。社会组织的属性问题，作为“第三部门”理论引进之初，曾是学术界的热点问题，莱斯特·萨拉蒙(Lester Salamon)教授(1992)对于非营利组织属性描述的“五特征法”常被学界引用，这五个特征分别是指志愿性、组织性、自治性、民间性、非营利性[1]。

笔者认为从当前中国的国情出发，社会组织的理论属性应包含两方面内容：一方面，在组织运作上，社会组织要具有一定的组织形式，具备组织性，社会组织区别于企业组织和政府组织的理论属性在于它的非营利性和非政府性，这也是社会组织独立于政府部门与企业组织，以“第三部门”存在的根本意义；另一方面，在组织文化上，社会组织将使命作为组织的第一要务，无论是公益性组织，还是互益性组织都会把使命作为组织存在的基本要素，使命是社会组织存在的内生动力。

2.社会组织的现实属性

截至2014年底，全国社会组织总数达60.6万个，比2013年增长10.8%。其中，社会团体数量达31万个，比2013年增长7.2%，主要包括:工商服务业类34 099个，科技研究类16 923个，教育类11 412个，卫生类10 060个，社会服务类44 630个，文化类30 101个，体育类20 848个，生态环境类6 964个，法律类3 270个，宗教类4 898个，农业及农村发展类60 202个，职业及从业组织类19 867个，国际及其他涉外组织类516个，其他45 946个。基金会4 117个，比2013年增加568个，增长幅度为16.0%，具体包括：公募1 470个，非公募2 610个，涉外9个，境外代表机构28个，其中民政部官方登记的基金会(含涉外基金会)227个。全国共有民办非企业单位29.2万个，比2013年增长14.7%，其中：科技服务类15 110个，生态环境类398个，教育类163 681个，卫生类23 404个，社会服务类42 244个，文化类14 148个，体育类11 901个，商务服务类5 915个，宗教类82个，国际及其他涉外组织类4个，其他15 308个[2]。社会组织在迅猛增加的过程中，其现实属性呈现两个趋势。

(1)由政府扶植、依附政府逐渐去行政化、政社分开，非政府属性凸显

谢菊、马庆钰(2015)将1978—2012年间的中国社会组织发展，概括为“复苏发展期”、“曲折发展期”和“稳定发展期”三个发展阶段，同时，将2013年之后确定为增速发展期[3]。复苏发展期(1978-1989)的社会组织均带有官办背景，“官民二重性”或“二政府性”特征明显。曲折发展期(1990-2001)中，社会组织发展呈明显的“n”型轨迹，有明显增长，也有明显回落。这一阶段，行业协会不断发展，在1993年、1998年两次政府机构改革中，全国从政府机构中转型了40 000万多个行业协会。同时，草根型社会组织开始发展，像“绿家园” “地球村”“自然之友”这些著名民间环保组织都是在这一时期产生的。

稳定发展期(2002—2012)中社会组织的去行政化改革成效显著。这一时期，国家出台公益捐赠财税政策，在财力保证的基础上，各省出台了相应的具体改革措施。突破双重管理旧制，社会组织实行“无主管直接登记”。 2006年，南京市鼓励基层备案组织的政策开始出台。截至2012年，这类无主管直接登记备案的组织陆续在广东、云南、陕西、上海、江西、浙江等地推进，总数超过20万个。广东的行业协会去行政化改革模式成效突出，截至2008年12月，全省行业协会的业务部门全部由“主管”改为“指导”，现职公务人员全部辞去在行业协会兼任的领导职务；新登记的行业协会完全由企业自发组建，初步实现了社会组织内部“无国家机关工作人员兼职、无行政事业编制、无行政级别、无行政业务主管部门”， 行业协会、基金会“自愿发起、自筹经费、自选会长、自主会务”的发展目标。

2013年后，有关社会组织发展改革的顶层设计，依据党的十八大的战略部署在中央一级全面展开。在中央国家机关中，有20多个部委参与制定和设计关于发展和培育社会组织的改革文件。这些文件主要包括：社会组织转移职能目录指引、政府向社会力量购买公共服务的指导意见、行业协会商会与行政机关脱钩方案、社会组织人才队伍建设意见、社会组织税收减免制度。社会组织无论从人力、物力、财力及相关制度约束上正在实现去行政化、政社分开的战略部署，非政府属性日渐凸显。

(2)非营利属性从要义模糊到日趋规范

社会组织的非营利性是其基本属性，所谓非营利性应当包括两层要义：第一层要义是“非分配性”，指社会组织的收入只能用于组织的再发展，不能够进行分配或者变相分配；第二层要义即“非经营性”，社会组织的主要活动是公益性或互益性的，组织的经营性活动及所取得的收入并不被提倡，即便是有也只能占次要地位。

计划经济时期的社团组织整体不具备营利条件。改革开放初期的社会组织官办色彩浓厚，营利性动机不足，社会组织的非营利属性的要义较为模糊。2008年1月开始施行的《中华人民共和国企业所得税法》，在第26条中赋予了社会组织(非营利组织)按规定依法有条件的免税待遇，《实施条例》的第84条对免税条件进行了选择性的细化，其中分别针对营业收入的“非分配性”及经营活动的“非经营性”免税进行了明确。唐雯等学者撰文对《所得税法》及《实施条例》规定的非营利性条件提出完善建议，认为与发达国家的通行做法存在差距。税收的优惠制度应当以社会组织的非营利性为出发点，其中将公益性组织、互益性组织这两类组织进行区别，同时相关经营性收入和无关经营性收入、公益性支出和非公益性支出都要加以区别[4]。随着社会组织整体数量的不断增多，国家发展、培育社会组织的政策不断出台，与之相匹配的政府主管部门、税收监管部门已经将社会组织的非营利性监管作为重要课题。

基于以上理论属性与现实属性地分析，治理转型期的中国社会组织，非政府性与非营利性的组织特征正在不断明确，同时伴有志愿性、使命性等相关属性。

二、治理转型期传统组织领导方式对社会组织内部领导的不适应

治理转型期社会组织的相关属性使其明显区分于科层制的政府部门及利润效率型的企业组织，脱胎于科层制及利润动机的传统领导方式至少存在三点不适应。

1.传统领导方式对社会组织中领导者与追随者角色关系变化的不适应

随着“自上而下”的早期社会组织逐渐去行政化，“自下而上”的草根社会组织也在不断发展壮大、日趋成长。社会组织内部的领导者与追随者的关系，同早期传统组织相比，发生了本质性转变。

由组织目标变化引发的领导者与追随者角色关系变化。社会组织的组织目标既不是政府公权力背景下的公共利益最大化，也并非利润效率优先的企业目标。社会组织的组织目标有公益的，也有互益的，组织目标大多来源于追随者的基本认同或者是特殊愿望。领导者在社会组织的领导活动中，更多的是要尊重追随者的价值目标而不是设立其他目标，由追随者来实现。

由组织资源供给变化引发的领导者与追随者角色关系变化。领导者，无论是在政府，还是在企业组织中，对组织资源都有绝对掌控权，他们完全可以通过调动组织资源来调整追随者的工作状态。而在社会组织中，公益基金来自于捐赠者，志愿活动的人来自于志愿者，以捐赠者及志愿者构成的社会组织领导活动中，追随者却由于组织的特殊性拥有了组织资源的掌控权，无偿提供给组织的智力、财力、体力的数量取决于他们对组织的认可程度。由于组织资源的提供方发生变化，使得在社会组织中领导者与追随者的关系，相对于传统组织发生了本质性的逆转。在传统领导活动中，要把追随者称作被领导者，似乎在领导者与追随者相互作用的活动中，追随者就一直被放置于被掌控的位置上，而领导者才是主动强势的一方。在早期领导行为理论研究中，分别存在人员导向和任务导向两个维度，领导者以追随者为关注重点的行为被划定为人员导向行为，而执着于具体工作目标的行为被称作任务导向的行为[5]。追随者的角色定位经常被视为工作物件或组织目标而完全在领导者的掌控之中。而在社会组织中，领导者不再拥有对组织中稀缺和非稀缺组织资源的分配与掌控的角色，更不能够掌控追随者。

2.传统领导方式对社会组织中决策依据不确定的不适应

由组织机构发育不完善引发的决策依据不确定。在政府或企业组织中，领导活动都有严密的组织机构作为保证，各职能部门相互监督，协同完成领导目标。在现有的社会组织中，组织机构较为松散，常设机构中专职人员较少。一般草根型社会组织中，机构多发育不全，而社团组织又缺乏监事会，缺乏相应的权力监督机构。社团组织尽管也会依据常规设立理事会、常务理事会、会员(代表)大会等相应机构，仍有大部分组织的机构设置不完整。这种不完善的组织机构，不仅使领导决策依据不确定，更有碍领导做正确的决策。

由资源供给不足引发的决策依据不确定。由于资源供给不足，社会组织的领导决策首先要考虑出资人和志愿者的偏好，或者以出资人身份出现的企业或政府的诉求。以目前各地正在开展的政府向社会组织购买服务的实际工作为例，政府作为出资人[6]，首先要考察社会组织的服务能力、经营水准。购买项目是否能够获得持续融资，接续性发展取决于政府，而并非社会组织的长期运营。社会组织既要满足资源提供方的众多偏好，又要恪守自己组织的使命，须时刻权衡组织发展的利弊，对于新兴发展的中国社会组织领导者而言举步维艰。

由提供的服务型产品评测引发的决策依据不确定。社会组织提供的产品多为服务类的无形产品，产品质量的评测理论上要由专业机构完成。由于此类第三方服务评测机构在国内还属于发展雏形，因而对于社会组织整体服务质量的评测也只能完成较为粗浅的鉴定，很难满足组织精准发展的需求[7]。同时社会组织的服务型产品多为第三方受益，出资人和志愿服务提供者本人的意愿与直接受益人的感受和意愿往往存在偏差，这其中的偏差往往对于社会组织的服务决策造成干扰[8]。决策依据的诸多不确定性，使得传统组织领导中的决策手段与方法难以进行，必然要求社会组织领导通过更加适合的方式、方法以完成组织的运营。

3.传统领导方式对组织人员激励的不适应

社会组织的人员身份存在多样化的特征，大致可分为三大类：志愿者；聘用制带薪员工(目前国内的部分组织中的固定员工，仍保留类似公务员待遇的全民事业编制，如各地的消费者协会)；出资人(捐赠者)一般可以不参与项目运行，但同时也可以是志愿者，或者是带薪员工。三类人员的不同诉求让传统领导方式难以全面顾及。

社会组织的非政府及非营利属性，明显让传统部门的激励方式倍感乏力。政府部门的人员激励多以人员资历晋升为基本方式，掌握公权力的荣誉感与稳定的工作环境目前来讲是吸引各领域人才的有利条件。而企业部门的人员激励多以物质激励为主，让企业人员参股或增加效益工资，使得企业人员的个人利益与企业利润同步增长[9]。而社会组织中这两种激励方式均很难开展施行。社会组织独立于党政体系之外，与政府机构相比，社会组织不可以借助公权力，也不能占用公共资源，组织人员所向往的社会地位不能被满足，同时组织人员多为临时兼职，几乎没有可资提供的晋升通道；与企业机构相比是不以营利为目的、主要开展公益性或互益性活动，不完全追求组织的利润增长，同时国家相关政策又明确限定利润不得用于分配，所谓的物质激励很难做到[10]。在这种现实条件下，社会组织内部已经出现了“人才洼地”，人们进入社会组织部门的动机不足，基本生存需求难以保障，职业荣誉感难以建立。

传统组织领导方式对于社会组织存在的不适应，不仅限于以上三点。社会组织作为一类既具备非政府属性又具备非营利属性的新型组织，对于政府机构和企业组织中盛行的传统领导实践提出了新的要求。要满足中国治理转型中社会组织的发展，就必须审思社会组织内部领导方略。

三、治理转型期社会组织内部领导方略

针对传统组织领导方式对社会组织内部领导的不适应，探讨中国社会组织领导方略为以下三点：使命优先的领导角色关系重构；双重组织机构与筹资渠道的资源整合；参与型激励为主的各类人员整合。

2014年，重庆水利将深入贯彻落实党的十八大及十八届三中全会精神，以水利部和重庆市委、市政府系列重要会议精神为引领，认真践行科学发展观，紧扣“科学发展、富民兴渝”总任务，围绕五大功能区建设对水的需求，进一步贴近民生，深化改革创新，科学合理布局水利设施，强化工程建设和运行管理，充分发挥水利基础性、先导性作用，为重庆经济社会发展提供更加有力的水利支撑和保障。

1.使命优先的领导角色关系的重构

社会组织中追随成员包括：出资人、志愿者、会员、带薪员工[11]。出资人为组织提供财力；志愿者通常为组织提供无偿的智力与体力；会员在遵循组织规则的基础上享受组织的顾客级服务；带薪员工保证组织的日常运行。社会组织的领导与追随成员的关系远远复杂于政府部门或企业组织，但从组织构成而言，社会组织的追随者是由于自发性的使命感而凝聚到一起的，理论上讲，在使命的感召下这些社会组织中的追随者将更具自发的内生动力，在奉献的前提下，他们会基于使命将自身的财力、智力、体力积极的贡献到组织中来。组织的使命可以理解为信仰或者不同思想意识形态表达的通道，这些使命包涵世俗的一般兴趣爱好，也包含宗教信仰、政治信仰，或者不同的艺术观、教育观；有公益的使命，如环保、节能、救助；也有互益的使命，如各类行业协会、健身协会、兴趣社团等。尤其对于“自下而上”新兴的社会组织，使命优先一定是社会组织中领导角色关系重构的重要保障。

社会组织中使命优先的领导关系重构应体现在领导者对于追随者自身追求的厘清，将追随者混沌的理想目标转化为理性实践活动。厘清的过程包括思想意识的厘清即理想目标转化为实践活动具体步骤，包括项目财力支持、技术支持、项目运营的程序支持及风险规避，也包含对志愿者的工作技能的培训。简单讲就是指社会组织内部在顶层设计中要有满足追随者个性理想追求中的细节执行部分。社会组织的整体项目规划一定是与组织成员的个体信仰使命相一致的，同时要求领导者对组织使命的理性认识与使命执行的推动。

社会组织中使命优先的领导角色关系重构体现在领导者对追随者由命令到服务的领导方式转变上。在社会组织中，领导者的存在意义，就是可以通过组织架构设计，帮助追随者践行自身的精神追求。在这样的定位下，领导者的每一个领导活动都应该是在追随者完全理解的前提下进行。之前在传统组织(政府机构与企业组织)中，为了组织目标而进行的简单的发号施令在社会组织中是完全杜绝的。因而，社会组织领导要培养的沟通力，对组织成员的感染力明显要高于其他组织，当然这种沟通力与感染力也要来自其对于组织使命的充分理解与不断的追求中。

社会组织中使命优先的领导角色关系重构体现在领导与追随者的共同成长。领导者与追随者基于使命凝聚到一起，领导者在帮助追随者在追寻使命的道路上不断成长，同时也要完成自我的不断成长，进而带动整个组织的成长。领导与追随者共同成长机制是建立在民主的组织氛围中，要有相应的组织机构议事程序、组织领导行为的修正程序作为保障。

2.以确保筹资目标的双重组织机构的整合

当今中国社会组织的资金来源主要为三个渠道：政府购买公共服务、服务性收费、社会捐赠。对于政府购买公共服务，社会组织要以服务的专业性、组织的公益性作为在竞争中取胜的法宝，让服务对象满意、让政府放心；对于服务性收费，社会组织不能以营利为目的，要采取自愿性缴费，这样就使得组织在自身专业性与公信力上都要达到较高的要求；对于社会捐赠，公信力是社会组织的名片，公信力的取得来源于组织的高效率运转与专业化的运营手段。

社会组织的双重组织机构有利于保证筹资渠道的贯通。所谓的双重组织机构，即社会组织的组织机构由两类系统组成：一类系统负责融资、筹资，维护组织的基本财力与社会声誉；另一类系统负责组织的项目服务。而在传统组织中(政府机构或企业组织)，则是由一套系统来负责这两项任务，专门化程度不够。双重组织机构减少了社会组织内部领导抉择的不确定性。在两类组织系统中，社会组织领导者必须清醒地认识到，两类系统职能目标大相径庭，要给予他们不同的薪酬、不同的运营方式以及作息时间。两类系统还要以组织的整体使命为根本行动准则。具体关系如图1所示。领导者必须把握组织双重系统的关联性，让其相辅相成。

3.参与型激励为主的各类人员的整合

参与型激励是建立在社会组织的公益性、互益性和非营利性特征之上，针对社会组织中对于三类成员应用传统领导方式的激励不能奏效所提出来的。所谓参与型激励，是指社会组织成员在参与组织活动中所获得的满足感(把时间和精力投入到有意义的事件中所获得的成就感)、自主性(工作中自我价值的提升，工作创新空间大)、权威性(个人意见被采纳，思想被充分尊重)、归属感(动议及观点被普遍赞同)等。在社会组织中，使追随者因为参与项目活动而获得的成就感，进而得到激励，是将各类人员整合到一起的重要手段。 社会组织的领导者在组织活动中，在强调奉献爱心的同时，一定要理解参与型激励给予组织成员最根本的幸福，这往往是组织成员继续前行的内生动力。

对于组织中的带薪职员而言，社会组织领导必须认识到，社会组织结构中升迁通道狭小，薪资待遇有限等弱势条件，务必要保证带薪职员的职业安全感。社会组织领导者要切实关注组织成员，固定带薪职员的职业上升通道，要为其设定一个明确通达的成长路径。因为带薪员工是组织的血脉，既要与出资人有工作往来，又是组织志愿者团队的核心力量，同时还要与项目受益人取得联系。可以将带薪员工作为社会组织的核心竞争力加以保护和激励[12]。

图1

对于志愿者而言，更多的还是在风险规避的前提下，给予其更多地参与型激励。由于志愿者的智力、体力无偿付出在社会组织中已成惯例，对于志愿者的激励更多地依靠参与认同感所建立起来的自觉主动，在建立志愿者组织归属感的同时，还要为其营造成就感。同时志愿者的专业素质培训，经历累计也是专业化的社会组织中要建立长效机制的重要内容。

对于出资人或捐赠者而言，社会组织领导者要始终将组织的专业性及公信力的一面展现给他们，必须让他们始终了解组织的发展方向、社会效益以及发展战略和难以跨越的艰险。组织的信息公开，组织公信力的维护，对于此类人员而言是其参与型激励的一部分。

[1] Salamon L M， Anheier H K.Defining the Non Profit Sector [M].London：St.Martin，1997：68-69.

[2] 民政部.2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部门户网站，2015-06-10.

[3] 谢菊,马庆钰.中国社会组织发展历程回顾[J]. 云南行政学院学报,2015,(1)：35-39.

[4] 唐雯.论非营利组织的非营利性及所得税优惠[J]. 税收经济研究，2011，(10)：46-50.

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[6] Pearce C L，Barkus B . The Future of Leadership： Combining Vertical and Shared Leadership to Transform Knowledge Work [J].The Academy of ManagementExecutive，2004，18，(1)：79-106.

[7] Uhl-Bien M, Marion R. Complexity Leadership in Bureaucratic Forms of Oganizing A Meso Model[J].Leadership Quarterly，2009，(20)：63-89.

[8] Uhl-Bien M, Marion R, McKelvey B. Complexity Leadership Theory： Shifting Leadership from the Industrial Age to the Knowledge Age[J] .Leadership Quarterly，2007，(18)：63-89.

[9] Lichtenstein,Bien M,Marion R，eta1.Complexity Leadership Theory Explaining The Interactive Process Of Leading In Complex Adaptive Systems[J].Emergence Complexity and Organization，2007，(4)：44-45.

[10] The Mehra A,etal. Distributed Leadership in Teams The Network of Leadership Perceptions and Team Performance [J].Leadership Quarterly，2006，17(6)：32-56.

[11] [美]彼得·德鲁克.非营利机构的经营之道 [M].余佩珊，译.台北：远流出版公司，1994：3-7、56-57.

[12] 李巍.基于复杂性思维范式的中国非营利组织领导问题研究[M].长春：吉林大学出版社，2012：116-117.

〔责任编辑：刘 阳〕

2015-06-28

国家社会科学基金项目“依法治国视域下社会治理科学化模式与路径研究”(15BFX007)；吉林省社会科学基金项目“社会组织在社会治理体系建设中的作用机制研究” (2014B314)

李巍(1971-)，女，河北宁河人，博士后流动站研究人员，中共吉林省委党校副教授，博士，从事社会组织、领导科学研究；孙乃纪(1947-)，男，吉林伊通人，教授，博士研究生导师，从事组织行为研究。

D638

A

1000-8284(2015)10-0093-06