公众评价政府环保工作的影响因素模型探索

卢春天　洪大用

〔摘要〕公众参与政府环保工作评价对提高政府环境治理效率、促进生态文明建设有着重要意义。本文基于中国综合社会调查数据，从个体的人口社会经济特征、社会心理特征及其所在地区的宏观经济发展和环境污染水平三个层面来探索一种公众评价政府环保工作的影响因素模型。多层次分析发现公众对政府环保工作的评价是一个主观感知和客观状况、个体因素和宏观因素共同作用的过程。

〔关键词〕公众评价；环境保护；信任水平；工业污染

〔中图分类号〕C919〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2015）02-0108-08

一、引言

从社会学学科诞生之日起，社会学家就对现代性的社会后果有着浓厚的兴趣，主要体现在：社会学家关注从传统向现代社会转变过程中，经济、社会、技术变迁的深度及其广度，同时也反思这一转变过程对人类社会所依存的生物物理环境产生何种影响。

社会学家马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》一书中指出，资本主义的铁笼会一直持续到人类烧光最后一吨煤的时刻。〔1〕虽然韦伯只是想用比喻的方式说明资本主义的经济秩序会持续相当长的时间，但是也指出了社会的发展对自然资源的依赖程度。石油资源成为当今人类社会所依赖的主要能源，但是根据世界上现有的石油储量，只能维持40年。对资源存量的计算已经表明环境问题的严重性和相关环境政策实施的重要性、紧迫性。社会学家们在对现代化的发展模式及其实现路径进行反思的基础上，已经提出了生态现代化、反思现代化和后物质主义社会等理论来分析和指导生态环境危机的应对。尽管这些理论的侧重点各有不同，但是都强调环境保护是现代国家的一项基本职能。〔2〕

中国三十多年的改革开放加速推动了从传统农业社会向现代工业社会的转变，社会经济的快速发展而引发的环境问题涉及到了日常生产和生活的各个方面，不仅带来经济损失，而且导致社会冲突和公众健康的损失。面对严峻挑战，中国政府的环境治理方式正在发生从单一依靠行政命令自上而下的管理到加强环境立法、寻求公众参与和监督的转型。公众对政府环境保护工作的评价成为政府绩效评估的重要方式之一，在此，政府及其组成部门是绩效评估的客体，公众则是绩效评估的主体。从公众参与政府绩效评估的形式来看，一是社会团体或第三部门自发启动、自主实施，开展对政府绩效的独立评价；二是公众参与到由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动中去。〔3〕中国人民大学组织的中国综合社会调查（CGSS）分别在2003年和2010年调查了公众对中央和地方政府环保工作的主观评估，这也是公众评估政府工作的一种形式。本文旨在探索公众对中央政府（以下简称“政府”）环保工作评估的影响因素模型，试图揭示公众评估的内在规律，并为政府改进环保工作提供参考。

二、文献与假设

当前一些文献更多地是从不同学科视角强调个体的人口社会经济特征对其态度的影响。例如，经济学关注的是个体收入、就业状况、家庭财富的积累对政府工作评价的影响〔4〕，社会学关注教育水平、社会地位、政治倾向、性别对政府相关政策评价的影响〔5〕，社会心理学则从公众的信任水平、对风险的认知来考察对政府工作评价的影响。〔6〕本文试图结合个体层次与社会层次，采取多维、综合的视角来考察影响公众评价政府环保工作的因素。

在个体层次，最常见的分析是关注个体的人口社会经济特征。国内外研究表明，个体的人口社会经济特征对政府的公共政策评价有着一定的影响。例如，有学者就指出，年龄、性别、政治倾向与对政府的环境政策态度有着显著的相关关系。〔7〕国内已有的研究也有相似的发现。〔8〕但是，用人口社会经济特征能解释总的方差所占比例都比较少。尽管如此，在下文的分析模型中还是要考察个体的人口社会经济特征的影响。

除了个体的人口社会经济特征之外，本文还试图分析个体层次其他维度的影响因素。理论上讲，个体的心理状况应该是对公众评价有着直接影响的变量，而对政府的信任水平可以看作个体心理状态的一个重要指标。信任是良好社会秩序的基础，是一个社会复杂系统的简化机制。〔9〕政府信任是一种公众与政府的互动关系，指公众对于政府权威机构和组织行为的一种评估，其标准是公众的期望是否得到很好的实现。〔10〕当公众对政府信任水平高，说明公众对政府的各项期待得到了很好的实现，反之，说明公众对政府工作不满意或者不认可。国外研究表明，公众对政府绩效的评价或者政策的支持与他们对政府信任水平有着密切的关系。〔11〕据此，本研究假设（1）：公众对政府信任水平越高，他们对政府的环保工作评价就有可能越高。

进一步而言，个体的环境关心也可以看作一种基于对环境认知的心理状态，并且可能对其评价政府环保工作具有影响。当公众的环境关心水平提升后，除了更乐意从事环境友好行为，他们对优良的环境这一公共物品会更加期待，并因此对政府行为有着更高的期待和更严格的要求。我们有理由推论，即使在客观环境没有继续恶化的情况下，由于公众环境关心水平的提高，其对政府行为的不满也有可能上升，并影响到对政府环保工作的评价。据此，本文提出假设（2）：公众环境关心水平越高，其对政府环保工作的评价就有可能越低。

此外，我们也把个体对客观环境问题的认知情况看作其心理状态的一个指标，这在理论上应该是其评价政府环保工作的一个重要影响因素。如果公众没有认知到环境问题的存在及其严重性，他们应该是对政府环保工作做出倾向于肯定的评价。相反，如果公众从不同的渠道认识到客观环境问题及其危害的存在，他们就会对政府干预有所期待，并因此影响到其对政府环保工作的评价。据此，本文提出假设（3）：公众对环境问题严重性感知得分越高，其对政府环保工作评价就越低。

在社会层次，我们关注经济发展水平与客观环境状况的影响。已有研究表明，宏观经济增长和环境污染之间有着复杂关系，最为著名的莫过于环境库兹涅茨曲线（ Environment Kuznets Curve，简称EKC ） 假说。该假说最早由美国学者格罗斯曼与克鲁格（Grossman and Krueger）提出，他们通过对42个国家的相关数据进行分析，发现部分环境污染物（烟尘、二氧化硫等）排放量与经济增长之间的关系类似于反映收入分配和经济增长的库兹涅茨曲线一样，也呈现倒“U”型曲线关系。〔12〕即在经济发展初期，经济的增长会加剧环境污染，但是一旦经济增长突破某一特定“转折点”，继续增长反而有利于环境质量的改善。虽然这一假说是否完全成立还存有争议〔13〕，但是，一般而言，随着经济发展和居民收入提高，公众对良好环境的需求就越大，政府由此采取干预措施，并且也有物质上的保障，从而促进环境状况的改善，公众因之会对政府行为做出肯定性评价。如果政府行为滞后于公众的期待，公众可能就会给予消极性评价。考虑到我国实际情况，假定后面的情况存在，那么提出假设（4）就是合理的：公众所在地区的富裕程度越高，其对政府环保工作的评价就越低。

此外，个体所在地区的客观环境状况应该也是影响其对政府环保工作评价的重要因素。英格尔哈特（Inglerhart）的研究表明，公众对环境保护的支持既受客观环境状况的影响，也受主观的后物质主义价值观影响。〔14〕据此，客观环境状况越坏，公众可能会对政府环保工作的评价越差。考虑到我们可以搜集到各地区的环境污染统计数据，我们提出假设（5）：公众所在地区的环境污染程度越高，其对政府环保工作的评价就越低。

三、数据和方法

本文采用的个体层次数据主要来自中国综合社会调查（CGSS2010），该调查采用多阶分层概率抽样设计，调查点覆盖了中国内地31个省级行政单位。除了核心模块外， CGSS2010同时包含了国际社会调查合作组织（ISSP）环境模块、国际社会调查合作组织（ISSP）宗教模块、东亚社会调查（EASS）健康模块。对于这三个模块，调查者通过随机数来决定回答哪一个模块。这样，被调查者回答每一个模块的概率是相等的，这三个模块形成的三个子样本具有同样良好的全国代表性和同样水平的抽样精度。其中环境模块的样本量是3716个。对于样本中的缺失值，我们采用两种处理方法：对于一些重要的连续变量，占比例较大的缺失值，例如，收入和教育、环境关心水平，采取均值替代的方法；对于一些分类变量，由于他们缺失值占样本比例很少，不到1%，直接把这些缺失值删除后再进行分析，最后得到的有效分析样本数是3663个。

本文还采用的省级层次的数据来自于2010年《中国城市统计年鉴》，包括内地30个省级行政单位的宏观经济发展和环境污染指标（由于来自西藏的样本数只有2人，西藏没有纳入总的分析）。从CGSS抽样过程来看，分层整群抽样有可能产生集群效应，这就有可能违反普通最小二乘回归方法所假定的每个个体是相互独立的假设。同时考虑到嵌入式的数据结构和中国各地区的经济发展水平和污染量排放不一，所以我们在本文中采用多层次分析模型检验个体层次和省级层次因素对公众评价政府环保工作的影响。

（一）个体层次变量

本文因变量是公众对中央政府环保工作的评价，在问卷中设置问题如下：“在解决中国国内环境问题方面，您认为近五年来，中央政府做得怎么样？”对这个问题的回答分别为：1.片面注重经济发展，忽视了环境保护工作；2.重视不够，环境投入不足；3.虽尽了努力，但效果不佳；4.尽了很大的努力，有一定成效；5.取得了很大成绩；8.无法选择；-1.拒绝回答；-2.不知道；-3.不适用。由于回答-1、-2、-3的比例很低，不到1.5%，为了比较的方便，我们将-1、-2、-3的应答合并到“无法选择”中。对回答为1、2、3、4、5的分别赋值为1、2、3、4、5，分数越高表明他们对政府环保工作的评价越高。其中为了能把“无法选择”回答项目纳入分析，假定他们持比较中性态度，赋值为3。需要指出的是，这里的因变量是有着5个类别的定序变量，我们只是为了解释的方便，在模型中操作为连续变量。

在自变量方面，个体层次的人口、社会、经济特征包括年龄、性别、教育程度、居住地类型、收入水平、政治面貌和宗教信仰。年龄是连续变量；性别，编码男性为1，女性为0；教育水平编码为：没有受任何教育为0，小学和私塾赋值为6，初中赋值为9，高中、中专赋值为12，大专赋值为14，本科赋值为16，研究生以上赋值为19；居住地类型：城市为1，农村为0。收入水平是个人上一年总收入，为连续变量；政治面貌为二分变量，中共党员为1，非中共党员为0；宗教信仰为二分变量，有宗教信仰的为1，无宗教信仰为0。

个体层次的社会心理变量包括对政府的信任水平、环境关心水平和对环境问题严重性的感知。其中，对政府的信任水平，设计问题的回答分别是：1.完全不可信；2.比较不可信；3.居于可信与不可信之间；4.比较可信； 5.完全可信。对这五个回答选项，分别赋值为1、2、3、4、5。分值越高表明应答者对政府的信任度越高。

关于环境关心水平，国内学者认为包括10个项目的中国版本NEP量表（CNEP）的测量效果更好。〔15〕本文采用CNEP量表测量公众的环境关心水平。〔16〕量表中对每项问题的回答分别为：1.完全不同意；2.比较不同意；3.无所谓同意不同意；4.比较同意；5.完全同意；8.无法选择。其中，我们将“无法选择”并入到“无所谓同意不同意”。项目1、3、5、7、9、11、13、15，属于正向问题，8、10属于反向问题。对正向问题，从“完全不同意”到“完全同意”分别赋值为1、2、3、4、5。对负向问题，从“完全不同意”到“完全同意”分别赋值为5、4、3、2、1。通过对CNEP量表做信度分析，得到克朗巴哈系数为077，可以认为该量表有着较高的信度。我们将10个项目的得分加总，得到环境关心水平的总分，分值范围从10分到50分。

从心理学的“刺激-反应”视角出发，对政府环保工作评价的“反应”和公众对环保状况的感知这一“刺激”因素是紧密联系在一起的。在CGSS2010的问卷中，我们询问了受访者对整个环境状况的判断：“根据您自己的判断，整体上看，您觉得中国面临的环境问题是否严重？”对该问题的回答分别有6项：1.非常严重；2.比较严重；3.既严重也不严重；4.不太严重；5.根本不严重；8.无法选择。为了分析的一致，我们把“无法选择”归到选项3。在问卷中有18人做出“拒绝回答，不知道和不适用”的应答，我们视之为缺失值，没有纳入数据分析。为了研究的方便，我们对这一变量进行了反向编码，得到的结果为：5.非常严重；4.比较严重；3.既严重也不严重；2.不太严重；1.根本不严重。

（二）省级层次变量

本文中省级层次变量包括两个方面4个指标：对于经济发展，我们采用两个指标：第一个为各省的人均GDP（万元）；第二个为各省的GDP增长速度。对于工业污染，我们借鉴了格罗斯曼与克鲁格1991年论文中采用的空气污染指标：第一个为二氧化硫排放量，包括工业二氧化硫和生活二氧化硫排放量的总和；第二个是烟尘排放量，包括工业烟尘和生活烟尘排放量的总和。关于以上各类变量的描述见表1。