国会危机及其善后

民初宪政困境凸显有很多原因，宋教仁之死最为关键。宋教仁生命最后时刻似乎预感到了这一点，所以他在被刺后“痛苦中之不忘国事”，犹授意黄兴代拟致袁世凯电：

北京袁大总统鉴：……伏冀大总统开诚心，布公道，竭力保障民权，俾国会得确定不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年。临死哀言，尚祈鉴纳。

宋的预感准确，担心并非多余。只是袁世凯没有“开诚心，布公道，竭力保障民权”；国会也没有为中国制定一部“确定不拔之宪法”。民初政治纷争，因宋教仁之死陷入一团乱麻。

天坛宪草问题

天坛制宪最终失败，原因复杂，既有袁世凯肆意干预，也有国会议员、尤其是国民党议员刻意为难。

为国家制定一部好宪法，是那时中国人的普遍愿望。但中国毕竟刚从帝制走出来，没有经验，没有范本。随着《临时约法》在实践中问题越来越多，人们迫切期待就宪政问题提供一些可行思路。1912年底，江苏都督程德全通电建议各省先行设会起草宪法，以为即将开幕的国会制宪依据。对于程德全的呼吁，直隶总督冯国璋、河南都督张镇芳等予以响应，并建议各省派员筹组宪法起草委员会，像美利坚建国之初那样从容讨论，制定一个可以传之久远的宪法。中国政府不惜代价，聘请美国哥伦比亚大学宪法学教授古德诺等为宪法顾问。

中国需要好宪法，人人都有权利贡献智慧，袁世凯当然更有理由热衷于此，他不仅推动政府聘请古德诺、有贺长雄，而且组织宪法研究会，拟定宪法草案大纲，以期引导制宪进程。

问题在于，国会开幕，宪法委员会1913年7月12日成立，8月19日，袁世凯派人将宪法研究会拟定的宪法草案大纲提交国会宪法起草委员会。争执焦点在于，袁世凯是否有权这样做，这样做是否属于肆意干预制宪？

从客观立场看，包括袁世凯在内的所有中国人都有权这样做。至于宪法委员会是否采纳，采纳多少，权在宪草委。至于说袁世凯试图通过这种方式，以及通过古德诺、有贺长雄等权威发言影响制宪，也并不都是负面意义，没有古德诺等人影响，也一定会有其他方式、其他人的影响，在一个理想社会形态，影响是客观存在，是各方博弈，关键在制宪主体怎样看，是否采纳。事实上，尽管袁世凯、古德诺等试图影响制宪会议，但制宪会议拿出的宪法草案，与袁世凯、古德诺等期待毫无关系，由此反证影响并不是问题。

国民党在宪草委占绝对优势，他们不仅坦然、坚决拒绝了宪法研究会提供的草案，拒绝袁世凯以正式大总统名义提交的“增修约法案”，拒绝袁世凯指定的政府委员出席旁听，甚至请警卫将那些强行旁听的人“挥之去场”，总统府与国会，尤其与宪草委不再是合作关系，而是视若仇雠，不共戴天。在这种气氛下，宪草委三读通过的宪法，其旨趣不问可知。

《天坛宪草》坚守了南京《临时约法》的内阁制，大总统权力的行使必须获得国务员之“赞襄”，国务员不是对总统负责，而是向议会负责。很显然，《天坛宪草》并不合乎当时中国需要建构一个“强有力”中央政府的需求。

国会危机

宪草委不畏强暴坚守己见的精神值得敬佩，但其对袁世凯增修建议、派员说明一律拒绝，不能不迫使袁世凯另寻出路。

袁世凯主要对“天坛宪草”第11条、43条、87条、108条、109条诸条不满。他认为这些条款违背了以分权为原则的立宪精神，第11条“国务总理之任命，须经众议院同意”。第43条“众议院对于国务员为不信任之决议时，须免其职”。袁认为，这样的规定，较《临时约法》，“弊害尤甚”。

袁的抱怨主要是“天坛宪草”在用人方面过度束缚，掣政府之肘，“综其流弊，将使行政一部，仅为国会附属品，直是消灭行政独立之权。”由此，袁呼吁各省都督、民政长考虑：“近来各省议会掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法将尽天下文武官吏，皆附属于百十议员之下，是无政府也。值此建设时代，内乱外患，险象环生，各行政官力负责任，急起直追，犹虞不及，若反消灭行政一部独立之权，是非亡国灭种不可。”

应该承认，“天坛宪草”确实存在问题，袁的意见即便并不完全可取，但议会对于大总统应具有起码尊重，应接纳进行讨论。议会对于袁的建议完全不管不顾，这就迫使大总统没有办法通过与议会的博弈为中国制定一个好宪法。鉴于此种困境，袁世凯“逸出常轨”向各省文武长官呼吁，希望他们以“国民一分子”就国家根本大法逐条研究，共抒谠论。

袁世凯对“天坛宪草”的看法可以讨论，但其诉诸各省都督、民政长，其实为后来政争开了一个很不好的头，地方行政长官如直隶都督冯国璋、民政长刘若曾，江苏都督张勋、民政长韩国钧，及副总统黎元洪等，纷纷通电附和袁世凯，指责“天坛宪草”“直同亡国之符券”，谴责国会议员“直为造乱之妖孽”，呼吁袁世凯“力维大局，俯顺民情，立将国会宣布解散，另行组织，并将曾隶国民党素有暴烈行为”的国会议员，予以开除（李纯电）。有人建议宣布国民党为“乱党”，“将国民党本支各部一律解散” （张勋电）。

有各省军民长官舆论铺垫，11月4日，袁世凯对国民党大打出手：

此次内乱，该国民党本部与该国民党国会议员潜相煽。李烈钧、黄兴等乃敢于据地称兵，蹂躏及于东南各省，我国民身命财产横遭屠掠，种种残酷情形，事后追思，犹觉心悸。

袁世凯宣布：

本大总统受国民付托之重，既据发现该国民党本部与该党议员勾结为乱各重情，为挽救国家危亡，减轻国民之痛苦计，应饬北京警备地域司令官，迅将该国民党京师本部立予解散。仍通行各戒严地域司令官、各都督、民政长转饬各该地方警察厅及该管地方官，凡国民党所设机关，不拘为支部、分部、交通部及其他名称，凡现未解散者，限令到三日内，一律勒令解散。

至国民党籍国会议员，袁世凯决定：

自江西湖口地方倡乱之日起，凡国会议员之隶籍该国民党者，一律追缴议员证书、徽章。

共和应该如何做

袁世凯追缴国民党籍议员证书徽章的依据是有的，据警备司令提供的情报，反袁主要领导人李烈钧与国民党籍议员徐秀钧等，确有数十封秘密往来函电，通过这些函电，“始悉此次内乱之蔓延，纯出于该国民党党员与国民党议员所计划，种种隐谋，言之令人不寒而栗”。

细读警备司令部查获的这些资料，确实让人觉得既然民国建立了，不论议会选举结果如何，也不论宋教仁案背后怎样，也不管第一任大总统花落谁家，但暴力选项应基本被排除，政治家的工作应约束在议院里。从这个意义上说，袁世凯依据李烈钧等人武装暴动的事实宣布国民党非法，依据国民党议员与李烈钧往来密谋事实，追缴国民党议员证书，也符合政治逻辑。

据与闻其事的张国淦回忆，尽管发生了那么多不愉快，尽管一些国民党背景议员不断刻意与政府为难，袁世凯并不想与议会为敌，更不想没有国会，他对国会“素来尊重”，“不愿开罪民党”，以为没有国会的共和不可思议。所以，在赣宁战争将起，江西都督李烈钧因他事致电政府，袁世凯一再叮嘱下属回复“措辞务要斟酌，万勿激变”。至于后来收缴国民党议员证书徽章，并不明言解散国会，而只是取消国民党议员资格，是就事论事化解危机。假如袁世凯一直坚守这样的立场，民初形成的政治架构不发生根本性颠覆，共和依然可以在已有轨道上运转。

11月4日，收缴国民党议员证书徽章令下，被追缴者中，当然有扩大化，或被误解的人。比如被软禁的吴景濂，属于国民党中有地位的人，并没有明显的犯罪事项。如果不顾及事实，只因为他是国民党人就软禁，必使国民党人人自危，肯定不利于政府。张国淦为吴景濂事向袁世凯当面解释，以为吴为国民党党员，忠于党务，为其本分，他既然没有参与李烈钧南方之事，就应放其回家。对此建议，袁世凯迅即接受。

与吴景濂情形相似的还有张耀曾。张耀曾平时确实站在法律方面与政府、与袁世凯为难，处此混乱之际，军事执法处也将张耀曾列入乱党名单。张国淦当面向袁世凯求情：“总统素来赞许张（耀曾）是议会中第一等人才，果其确实附乱，自不便乞情。如不确实，还是为爱惜人才起见，网开一面。”张国淦苦苦哀求，并愿以身家作保，几至泪下。袁世凯终于放了张耀曾一条生路。

从当时情形看，袁世凯并不想彻底废除议会，实际上如果不是发生了赣宁战争这样的大事变，他也没有权力收缴国民党议员证书徽章。然而，牵涉至这一事件的议员太多了，400多人停止议员权力，终于导致参众两院不欢而散。

追缴国民党议员证书徽章第二天（11月5日），适值国务总理熊希龄因“省制改革”电各省行政长官派员组织行政会议，袁世凯乘此便利，下令除各省所派代表，再由国务总理举派两人，各部总长各举派一人，法官两人，蒙藏事务局酌派数人，大总统特派李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、马良、杨度、赵惟熙，合组“政治会议”，以为立法施政之枢纽，借以暂代参众两院的功能，以免内外隔阂，俾得共济时艰，以慰全国喁喁待治之心。

以政治会议作为过渡形态协助政府处理政务，并按照《国会组织法》尽快补选参众两院议员，重回宪政轨道，是最正当的举措。

然而毕竟袁世凯来自传统政治的训练，究其本质而言不知共和为何物、如何办，再加上其身边一些谋士弄权，如杨士琦就不认为补选议员优先，而是认为应该解散国会，以政治会议为立法机关，另定宪法。

杨士琦这样荒唐的建议迎合了袁世凯的心理，但从效果看，不仅没有将中国带出“国会危机”，反而给民初宪政困境带来更大的麻烦。

作者为社科院近代史所研究员