府院动向

此次出台的管理办法可以看作是推进PPP模式的重要制度设计，从某种程度来讲，办法是一个促进PPP模式发展的配套制度

国务院：能源交通等领域可开展特许经营

4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》），明确可在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

会议指出，开展基础设施和公用事业特许经营，是重要的改革和制度创新，可以扩大民间投资领域，激发社会活力，增加公共产品和服务供给，与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

从特许经营的具体领域来看，会议指出，将在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

其实，特许经营在各地有着诸多实践，但在《办法》出台之前，有关特许经营最高级别的规范，仍然是2004年由住建部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》，各地实践多以此为依据，特许经营需经招投标程序选择投资者或经营者，在特许经营协议中约定好产品和服务标准等。

但2004年版的市政公用事业特许经营领域只包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，这次通过的《办法》将范围扩大到包括能源、交通、水利、环保、市政等多个领域。

随后在今年1月，由国家发改委起草的《管理办法》（征求意见稿）向社会大众公开征求意见。起草组还就《管理办法》征求专家意见。

据悉，当时专家们给出的意见是希望《管理办法》尽量与实际操作的情况对接。与此前的征求意见稿相比，《管理办法》在完善特许经营价格或收费机制、信贷融资支持方面给出了新举措。基础设施和公用事业领域投资规模大，回报周期长，这些新举措对于想要进入特许经营领域的社会资本来说，有利于缓解融资难题。

参与该办法意见征询的大岳咨询公司总经理金永祥表示，《管理办法》出台的背景是，国家重视并大力推进政府和社会资本合作（PPP）模式，而这就涉及到特许经营立法。由于立法涉及到的各方分歧较大，所以，先在国家发改委层面出台了《管理办法》，目的就是理清政府和企业的边界，促进社会资本参与到垄断行业的投资、建设、运营、管理中来。

《管理办法》虽然回避了一些内容，比如特许经营范围等，但强调了PPP模式的特许经营，对社会资本进入特许经营领域给出了导向性意见。比如，社会资本进入特许经营领域必须签订书面特许经营协议，并明确特许经营者和政府的权利义务。特许经营者取得的特许经营权受法律保护。任何单位或者个人不得违反法律法规和本办法规定收回和限制特许经营者的特许经营权，不得干涉特许经营者根据法律法规规定和特许经营协议开展的经营活动。

实际上，去年以来，在PPP模式已被确立为地方政府化解资金压力重要抓手的情况下，由于缺少明确的法律规范支撑，社会资本进入市政、交通、水利、环保等基础设施和公用事业领域的进程仍然面临着众多规范性难题。

“此次出台的管理办法可以看作是推进PPP模式的重要制度设计，从某种程度来讲，办法是一个促进PPP模式发展的配套制度。”财政部财科所副所长白景明表示。

君合律师事务所合伙人刘世坚表示，明确特许经营范围，在市场准入上界限更清晰，能消除一些不确定性和法律风险;由于特许经营有一定的独占性，投资运营相对有保障;特许经营对应一定的收益权，在银行融资上有增信功能。

对于参与特许经营的市场主体，《办法》指出，境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。

刘世坚表示，上述办法未对市场主体做出差别化的规定，但境外法人参与国内项目，需符合外商投资产业指导目录，这个目录里对外商投资领域有一些限制性规定。

从特许经营的价格或收费机制来看，会议指出，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

从项目资金运行来看，会议指出，将允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。