司法改革上海答卷
2015-04-29 00:00:00张舟逸
财经 2015年12期
司法改革的上海试点进入尾声，“员额制”如何落地？法官职业尊荣感如何加强？法官薪酬福利会有什么变化？法官办案压力增加还是减负？上海改革能给全国带来哪些示范意义？
2015年2月26日，乙未年春节假期后的首个工作日，中国的司法改革大考正式揭开面纱。
是日，最高法院对外发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，提出7个方面65项司法改革举措，涉及法院组织体系、司法管辖制度、法官履职保障、审判权力运行、法院人事管理等各个层面，并设定具体的路线图和时间表。这即是修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，也是中国整个法院系统收到的一份考卷。
2015年4月22日，上海市闵行、宝山两区人大分别表决通过了关于入额法官的人事任免案。至此，上海法院司法改革首批试点的市第二中级人民法院、徐汇区人民法院、闵行区人民法院以及宝山区人民法院的人员分类定岗工作已初步完成。
4月23日，上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议，此举标志着司法体制改革试点工作在上海所有法院、检察院全面推开。上海用10个月的时间，交出了一份改革试点的答卷。
“4+n”的整体进展
上海司法改革的启动、部署开始于2014年7月。根据《上海法院司法改革试点工作实施方案》以及据此制定的《司法体制改革先行试点任务分解表》，上海司法改革的试点方案主要包括五大类改革任务：人员分类管理、审判权力运行机制、职业保障制度、全市法官统一管理体制、全市法院经费市级统一管理机制。
据上海市高级法院政治部主任兼司改办主任郭伟清回忆，在前期调研的基础上，市高院先后召开了30场专题调研座谈会，历经34稿最终形成《上海法院司法改革试点工作实施方案》及20余项配套制度规定。
这10个月来的五大类改革尝试并非一次性铺开。上海首批确定的试点法院有四家：上海市第二中级法院、徐汇区法院、宝山区法院以及闵行区法院，即中级法院与基层法院“1+3”的组合。
这四家法院分别代表中级法院、中心城区法院、郊区法院以及城乡接合地区法院。四家法院需要对上海高院进行工作周报，以便司改办了解和把控改革的整体进展。
对照实施方案，上海这四家先行试点法院在人员分类管理、审判权力运行机制、省以下法官统一管理体制上已取得了阶段性成果。
在刚召开的全面推进司法体制改革试点工作会议上，《财经》记者获悉，对试点法院、检察院进入员额内的法官、检察官收入水平，暂按高于普通公务员43%的比例安排，并向一线办案法官、检察官倾斜。同时，上海将细化明确制度安排，分步实施法官、检察官延迟领取养老金政策。继续试行基层女法官、女检察官延迟5年至60周岁领取养老金。
除此之外，上海法院在司法改革方面业已推进的还包括完善人权司法保障制度、规范减刑假释案件审理、建立“十大司法公开服务平台”等举措。
人员分类管理首试“员额制”
对上海来说，此次改革中难啃的则是“人员分类管理”这根硬骨头。
“改革并不是在一张白纸上描画中国法治未来，而是要打破多年来形成的错综复杂的利益格局，重新调整。”上海高法司改办主任郭伟清对《财经》记者表示，因为涉及到具体个人利益，人员分类管理的改革是此次上海司改试点中最困难的部分，也是上海司法改革的着力点。
人员分类管理，即改变以往法官按照公务员行政管理的模式进行定岗和混岗，将法院人员分为法官、审判辅助人员（包括法官助理、书记员、司法警察等）和司法行政人员三类。
改革推行后，这三类人员在管理模式、薪酬保障制度上将打破分开，有各自的晋升和薪酬机制。
就法官序列而言，今后的薪酬将与专业化的等级相匹配，而与以往的行政级别脱钩。例如四级法官逐渐向上到三级高级法官将采取按期晋升制（年限期满且经考核符合条件的正常晋升），三级高级法官向上一级高级法官将择优选升。法官的薪资水平将在原基础上有相当比例的涨幅，拉开与另两类人员的差距。
与此相配套的动作，即是设置员额比例，通过一定程序将法官“入额”。法官的员额主要向承担办案任务的刑事、民事等部门倾斜，立案、执行等部门的法官员额仅配置与其审判职能相匹配的数量，而综合管理部门则不再配置法官员额。实现“岗额适配”，杜绝过往混岗现象，入额后的法官必须到一线办案，承担办案任务和司法责任。
司改办此次为各法院设定的法官员额指标是33%。2015年1月11日至3月22日，经过申请报名、法官岗位承诺、入额基本条件审查、业绩考核、入额考试、审委会面试以及上海市法官遴选（惩戒）委员会投票表决七个步骤，确认了首批入额法官。
根据上海市高院的统计数据，目前四家先行试点法院首批共产生531名入额法官，其中审判员404人、助审员127人，平均年龄43.9岁，平均从事司法工作18.1年，平均任法官时间14.5年，99.8%具有本科以上学历，其中51.8%具有硕士研究生以上学历。
由于僧多粥少，有差额就会有人落选，因而在全国首试“员额制”的时候，每位法官都面临着选择。
据上海市二中院工作人员介绍，在二中院的法官入额改革中，有一位审判长已经年过五旬，经过思想工作还是参加并通过了考试。
据司改办透露，在这次人员分类定岗的改革工作中，通过一对一谈心累计谈话1000余人次。
如何解决案多人少的矛盾？
33%的法官员额比例如何确定？在案多人少的基层，很多基层法院都面临法官缺少的问题。员额制会否进一步削减法官数量，从而使得矛盾更为激化，成为法律界热议的焦点。
“法官员额33%的背后是有一个大数据的测算”，据高院司改办主任郭伟清介绍，这个员额比例是以2013年12月底的人员、案件为基数，根据案件的权重、比例及今后案件的增长等数据，依托“大数据”进行分析，测算得出的。
“我们希望能让法官从审判的事务性工作中解脱出来，专司审判核心事务。”上海市高院研究室副主任兼司改办副主任张新表示，现在许多法官忙不过来的真实原因是承担了许多非审判核心事务，现实中许多基层法官除了要庭审、撰写文书，甚至还要送达传票、从事庭前证据交换等，兼做了许多本应是辅助人员要做的工作。
根据上海高院数据，2013年底上海法院内法官身份人员占49%（其中在审判岗位和在司法行政岗位的分别为43.2%和5.8%），审判辅助人员占40%，司法行政人员占11%。
去年改革后，目前四家试点法院法官、审判辅助人员、司法行政人员的比例分别为33%、52%和15%。
宝山区法院的做法是，在试点过渡期间，法院着重安排参加过初任法官培训的人员，主要从事诉前调解和草拟文书等工作。“减负增效”带来的数据是，2014年一线办案法官的人均结案数达219.57件，较2013年增加21.03件。
徐汇区法院，2014年全年，在法官助理辅助下，办案法官人均结案245.52件，增幅45.22%;审限内结案率99.83%。
作为法官遴选制度的补充，上海开始向社会放开法官选任的渠道。
4月15日，上海市高级法院和市检察院联合发布公告，向社会公开选任高级法官和高级检察官。根据公告，此次公开向社会选任的高级法官职位包括上海市二中院刑事类三级高级法官1名，以及徐汇区法院民事类四级高级法官1名。选任对象为上海市有执业经历的律师和机关、企事业单位中从事法学法律工作的人员，且具备取得A类法律职业资格证书或律师资格证书，年龄不超过45周岁，具有全日制大学本科以上学历，具有扎实的法学理论功底、较高的专业水平和丰富的法律实践经验等多项条件。
“将来法官主要有两个比较大的产生途径，一个是从法官助理中遴选，将来基层法院的法官，是从全市法院的法官助理里选任，上级法院法官从下级法院法官当中遴选。还有一个渠道是从外部去选任，主要是律师、高等院校研究院的专家，还有机关企事业法务的从业人员。”郭伟清表示。
入额法官也并非一劳永逸，每个入额法官都会实行日常考核，考核机制与遴选晋升机制、惩戒退出机制衔接，考核不合格的将退出法官员额。
审判权力运行机制调整
建立完善审判权力运行机制，落实“让审理者裁判，由裁判者负责”是这次上海司改的另一个重点。
从四家试点法院的做法来看，每家法院都建立了“办案人员权力清单制度”。
例如宝山区法院制定的《关于法官权力清单的规定（试行）》，对院庭长、审判委员会委员、主审法官等行使的权力作出明确规定，明确主审法官的审判权以及院庭领导审判管理权的边界。
上海二中院的“权力责任清单”，也是对院庭长的审判管理监督职责采取“清单管理”模式，规定院长9项、庭长14项审判管理职权，同时规定了院庭长不得强令合议庭改变评议意见、不得对未参加合议庭审理的案件的裁判文书进行签发等四条禁令。
上海市高院研究室副主任张新表示，就全国法院系统来说，法院审判权力运行原来存在着行政化的因素：在一些法院，一个案件判完后要层层上报，根据案件复杂疑难程度，越重大、越复杂、越疑难，报的层级就越高。
根据这次试点的具体要求，法院的案件如果是简易程序，独任制的就由独任法官自己来审理，审理完案件后法官自己签发、自己担责。在宝山、徐汇等基层法院，85%以上都是这种简单案件，均遵照此执行。
而在合议庭办案中，则强调合议庭办案责任制，如果案件被认定为差错，结合合议庭成员的工作职责、过错程度、对差错所起作用的大小等因素，确定各自承担责任比例。
可以观察到的是，在上海各区法院的目前试点中，院庭领导正在从审批案件向审判案件转变。
宝山区法院工作人员介绍，此次改革试点中，副院长、审判委员会委员、庭长被编入34个合议庭担任审判长，主持审理重大、疑难、复杂案件。2014年1月至12月，宝山区院、庭长以主审法官身份主持合议庭或独任审理案件2506 件。在主审法官联席会议、专业法官会议上，院庭领导发表的意见建议记入会议记录并归卷或留存。
根据上海二中院提供的数据，2014年4月至2015年3月，院庭领导共参与审理案件3353件，占此间收案总数的16.79%，同比增加了15.03%。
上海所有法院推行的一条基本原则是，院庭长不得对未经他审判的案件进行签发，这是一条硬办法，也是一条不能突破的底线。
2015年4月21日，上海召开全市法院全面推进审判权力运行机制改革动员大会，这一条基本原则被市高院再次重申。
根据上海高院的统计数据，四家试点法院由合议庭评议后裁判的案件比例均达到99.9%，提交审委会讨论案件比例下降至0.1%。
“要纠正审者不判、判者不审，最后责任无法追究、没人承担。制度设计要让法官慎重地作出裁决。”郭伟清说。
