宁波市地下管线建设存在的问题与对策

宁波民盟机关支部课题组

一、调研背景

城市地下管线是指在城市规划区范围内，埋设在城市规划道路下的给水、排水、燃气、热力、工业等各种管道、电力、电信电缆以及地下管线综合管沟（廊）等。从管线传输或排放物质的性质来分，城市地下管线可分为给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟（廊）八大类管线。

城市地下管线担负着城市的信息传递、能源输送、排涝减灾、废物排弃的功能，是城市赖以生存和发展的物质基础，是城市基础设施的重要组成部分，是发挥城市功能、确保社会经济和城市建设健康、协调和可持续发展的重要基础和保障。城市地下管线就像人体内的“血管”和“神经”，因此，被人们称为城市的“生命线”。

随着我国城市化进程的加速，城市地下管线建设发展非常迅猛，但随之而来的地下管线管理方面的问题也越来越多。施工破坏地下管线造成的停水、停气、停电以及通信中断事故频发；“马路拉链”现象已经成为城市建设的痼疾；由于排水管道排水不畅引发的道路积水和城市水涝灾害司空见惯。地下管线引发的问题已成为城市百姓心中难以消除的痛。

2010年7月28日，位于南京市栖霞区迈皋桥街道的南京塑料四厂地块拆除工地发生地下丙烯管道泄漏爆燃事故，共造成22人死亡，120人住院治疗，其中14人重伤，直接经济损失4784万元。

2013年11月22日，位于山东省青岛经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。

频频发生的城市地下管线事故让人们认识到，原来我们脚下坚实的大地有时其实很脆弱，地下管线的任何“风吹草动”，都可能将给城市带来巨大影响，地下管线与城市运行以及居民的生活原来是那么息息相关。地下管线的重要性正日益被各级政府部门和城市居民所重视。

二、现状分析

（一）宁波市地下管线基本情况

宁波市（以下简称“我市”）规划局于2005年开始进行第二次地下管线普查，至2007年底全面完成，普查范围覆盖宁波市区，包括三江片（含国家高新园区和东部新城）、镇海区、北仑区，鄞州区，具体为绕城高速以内，同三高速和穿山疏港公路以北陆域，以及慈城镇、澥浦镇和骆驼街道范围，总面积约850平方公里，普查对象包括电力、电信、给水、排水、燃气、热力、工业、人防、综合管沟、不明管线等10大类管线，普查管线总长度共计约12771公里。具体普查情况如图1所示：

普查工作结束6年以来（2008年至2013年），共更新管线5883公里，年均更新980公里。如图2所示：

截至目前，规划六区内的管线总长21385多公里，较2007年普查完成时，增加8990余公里，如表1所示。目前，工程管线综合信息系统中管线已达18700公里。

为强化对危化管线的排查工作，我市规划局今年上半年开始会同市发改委、市安监局开展了全市油气化工管线数据排查工作，已完成900公里的数据核查工作和外业测绘工作，完成了第一批的质量检查工作，下一步将为“宁波市油气管道智能化安全管理体系建设”提供基础数据支撑。市规划局与市城管局联合推进的市区燃气管线排查入库工作也已启动，预计于2015年上半年完成相关工作。

（二）地下管线管理机构情况

宁波的地下管线规划、建设、施工、安全按照职责分工分属不同的部门进行管理。而国内的其他城市如苏州、天津、南京会确定一个牵头部门进行综合管理，如苏州在市容市政管理局（苏州市城管局）设立了苏州市地下管线管理所，负责城市地下管线工程的日常管理和综合协调等。在档案报送和接收方面，按照国家《城市地下管线档案管理办法》和《浙江省城市建设档案管理办法》，城市地下管线工程档案的收集、保管和利用等具体工作，由市城建档案馆负责。而根据测绘管理规定，市测绘行政主管部门负责管线数据库的建设工作，负责竣工测量成果的接收和入库工作。

（三）地下管线信息化建设情况

在系统建设方面，目前工程管线综合信息系统由市规划局统一维护、管理和提供服务。能够实现管线数据库的入库、管理和查询统计等功能，同时为了强化对管线的精细化和立体化管理，我局目前进行管线三维信息系统建设的前期研究工作，准备2015年启动建设。所有管线数据集中在市规划局管理、存储。鄞州、镇海分局维护各自辖区内的数据；老三区和东部新城由市局维护；北仑和园区分局委托市局进行维护。

（四）地下管线数据查询利用情况

地下管线的查询利用主要通过规划局各窗口或市局（大批量管线）进行数据提供。主要使用“综合出图系统”对外提供地下管线数据，管线数据为涉密数据，因此在提供过程中需要与使用方签订保密协议。对外提供的管线主要用于重大项目的建设，例如，宁波市轨道交通工程建设指挥部使用提供的地下管线图用于轨道交通3号线设计、建设的工作。宁波市城市管理局使用提供的地下管线图用于下立交排水系统、城区主干道管网提标工程的建设等等。历年对外提供管线数据情况如表2所示：

（五）地下管线的政策法规与执行情况

我市向来高度重视管线的规划管理工作，一是强化管线规划编制工作，在总体规划、专项规划、控制性详细规划和修建性详细规划中均严格按照有关规定进行编制，目前已相继编制完成了供水、排水、供热、通信、燃气、电力等专项规划；二是理顺了管线规划管理体制。我市2002年就着手探索建立工程管线竣工测量验收制度，市政府印发了《转发市规划局关于开展城市地下管线工程竣工测量验收工作实施意见的通知》（甬政发【2002】275号）。为了规范地下管线规划管理体制，2004年市规划局印发了《关于规范建设项目配套市政管理工程规划管理的通知》（甬规字【2004】8号）。为了更好地推动管线信息系统的应用，2007年市政府印发了《转发市规划局关于宁波市工程管线信息管理办法的通知》（甬政办发【2008】157号），初步理顺了我市工程管线信息储备、更新、提供、利用的体制机制。

我市依托优越的港口条件，在北仑区、镇海区、大榭开发区等布置有大量的石化企业、码头、油库和大型电厂，产业和大型设施的布局决定了我市需要布置大量的区域性油气输送管道。按照我市《中心城管廊布局专项规划》，输油输气管道、化工物料管道及高压电力线、输水管道等占地大且安全间距要求高的管线均统一纳入管廊带布置，规划实施以来，中心城区基本形成了布局合理的管廊通道体系，对我市社会经济发展起到了重要的支撑作用。但在发展过程中，暴露出了一些与城市用地空间拓展、管道空间预留、管道保护等问题，因此，我市规划局于去年启动了管廊专项规划的实施评估及修编工作，旨在贯彻落实全面、协调、可持续的理念，综合考虑各类廊道与城市发展的关系，合理布置管廊通道，建立规划统筹、布局合理、预留有度、管理有序的管廊体系。针对现状我市北仑、镇海等区域存在的现有管廊带逐渐被城市建成区所包围，安全隐患显现等问题，同时结合北仑镇海原炼化管廊带隐患排除、大榭—镇海炼化原油管道、中金化工物料管道建设需要，我局在充分调研基础上，目前正着手启动相关管廊带整改、外迁等规划研究工作。

近年来，我市不断加强地下管线信息服务能力的建设：一是全面服务于规划审批，为工程建设项目审批提供管线信息服务；二是深化服务于政务应用，为智慧城管建设等提供信息支撑，实现了城市管理的地上地下一体化；三是切实保障重点工程建设，管线数据成果在轨道交通建设、省天然气春晓油田管道工程等重大工程中得到了充分应用，有效避免了建设、改造施工过程中破坏管线事故的发生；四是积极推动管线应用共享，为宁波市燃气管网信息系统建设提供了准确权威的基础数据库，节约了大量建设资金。

三、我市地下管线管理工作中存在的问题

（一）地下管线法律法规和标准体系不健全

国家层面尚未出台地下管线方面的法律法规，地方性法规与管理规定缺失，领域内综合性标准体系不完善，由于各方利益牵扯，现有的相关政策规定，在地下管线规划、立项、建设、维护整个过程中难以形成有效的约束。法律法规的不健全，一方面使城市政府相关部门对地下管线管理方面的职责不明，另一方面在地下管线的规划方案论证、报审、报建等方面难以引起足够的重视。

（二）地下管线管理体制不完善，监管不到位

地下管线缺乏统一管理单位，有关职能部门、管线产权单位、建设单位、勘测单位的权利、责任、义务不够明确，缺乏信息沟通和协调反馈机制。地下管线建设各自为政、多头敷设管理，难以形成联合监管的优势，管线工程无证施工或者完工后不申报规划竣工核实等违法现象时有发生。长期以来地下管线存在“重建设、轻管理”，“重使用、轻维护”的问题，早期建设的地下管线老化、腐蚀、失修等现象较为严重。

（三）地下管线档案不完备且缺乏统一管理

地下管线档案没有实现集中管理，实物档案管理与管线档案信息查询利用分属不同部门，地下管线工程竣工档案验收制度和档案移交机制尚未建立或者执行不到位，无法对管线工程的档案工作进行跟踪指导管理，直接导致地下管线资料更新不及时，竣工图与地下管线实际建设情况不符、管线资料不完整等问题，不利于对城市管线建成后的运行、维护和管理，也不利于新建管线的规划、设计与施工。

（四）地下管线信息缺乏互联共享

地下管线的信息分散存储在城市规划、建设、市政、城建档案、管线权属单位以及各企事业单位，由于单位利益和管线数据涉密等原因，彼此间缺少必要的信息共享和协调联系，而且现有资料的技术标准和质量标准不统一，数据格式也不一致，地下管网信息管理平台尚未建立，影响了地下管线信息单位之间的信息共享，难以为地下开挖施工提供有效的智能服务。

四、进一步完善我市地下管线管理工作的建议

（一）健全地下管线法律法规体系

一是出台我市地下管线管理办法，将行政管理权和执法权用法规的形式固定下来，建立一套科学、系统的城市管线管理体系，确保城市地下管线安全运行；二是评估修改我市地下管线信息管理办法，建立多部门联合的共建共享机制；三是修改完善规划实施管理规定和批后管理规定，强化管线的规划审批和竣工验收制度，未经规划核实与验收的建设项目不得投入运营。

（二）加强地下管线建设的统筹管理

借鉴国内苏州、北京、天津等城市做法，建议成立管线综合管理协调机构，实现对管线建设维护的综合协调和统一监管。一是要建立规划、建设、城管、安监等多部门联动的管理协调机制，加强管线审批、建设、监管等信息的沟通和反馈，探索相关部门联合执法、监管的机制；二是要统筹协调城市道路建设、街景整治与地下管线建设，研究探索市政管线代建、共建、共享等新方法和新模式，促进地下空间的统一管理分配和合理利用。

（三）加强地下管线档案资料的统筹管理

加强对城市地下管线档案管理的工作力度，建立健全管线工程竣工验收备案和工程竣工资料归档管理制度，明确地下管线档案应当统一由城建档案馆接收和保管，并做到及时更新；建立地下管线档案查询服务体系，细化地下管线查询管理办法，建设单位或管线权属单位进行地下管线敷设时，须在施工前到市城建档案馆查询地下管线图及相关数据，详细掌握施工地段地下管线的分布情况。

（四）进一步完善地下管线信息系统的建设

一是理清既有地下管线数据，提高数据质量，建立管线数据库的动态核查机制，完善管线数据库信息；二是进一步完善地下管线竣工测量和更新机制，实现宁波市区范围的管线数据全覆盖；三是完善地下管线信息系统建设，实现地下管线信息系统三维立体化，促进全面应用。

（责任编辑：程勇）