关于加强生态文明法治建设的思考

陈松松

摘 要：运用法治思维和法治方式推进生态文明建设已经成为必然选择。近年来我国政府加大了生态法治建设的力度，也取得了显著成效，然而还存在生态法治建设体系不够优化、生态环境执法司法体制机制尚待完善、问责机制建设滞后等不容忽视的现实问题，下一步就需要在坚持生态法治建设基本原因的前提下，着力通过积极彰显公权力手段的强力“效能”、切实营造全民守法氛围的强大“气场”、真正触动违法行为责任主体的“灵魂”等举措，切实推进生态文明法治建设进程。

关键词：生态文明；生态法治；环境执法；行政问责

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.022

[中图分类号]D922.6 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2015）01-0096-03

生态文明作为人类社会的高级文明形态，是社会主义现代化建设事业五位一体的重要内容，也是人们追求幸福美好生活的应有之义。生态文明体现人与自然的和谐共生，而要保护生态环境，就必须加强生态文明制度建设。法治作为最成熟最定型的制度形式，具有较强的规范性、民主性、稳定性和权威性。所以，必须着力运用法治思维和法治方式推进生态文明建设，努力将生态文明建设法治化推向一个新阶段。

一、生态文明建设走法治化之路是必然选择

生态文明建设走法治化之路，经历了长期的探索过程，有着内在的主客观必然性。

其一，“顶天”——加强顶层设计“一盘棋”的现实要求。全面深化改革需要进行顶层设计，以便搞好相应的战略规划和工作部署，生态文明建设作为新时期改革开放和现代化建设事业的重要组成内容，同样需要顶层设计，也要从战略的高度进行谋划和建设。现今，依法治国作为治国理政的基本方式，已经深入到国家工作的方方面面，生态文明建设的法治化进程也需要跟上，不能滞后，这就要从生态文明建设的立法、执法、司法、守法等层面协调推进。只有如此，才能保障生态文明建设的有序安排，扎实推进。

其二，“立地”——营造守法护环境良好氛围的“疗效”所在。搞好生态文明建设，就要正确处理好各类人与环境的关系，而这种合规有序的格局塑造，必须要仰仗法治的阳光。比如对于党政干部来讲，需要从法治化的层面明确政绩考核的导向，界定干部权力范围，促其能够有效作为；对于企业经营者，既要肯定其正常的盈利行为，同时也要依靠法治化的手段，控制其逐利欲望，不能置生态环境和公众利益于不顾；对于社会公众而言，法治观念的养成也能使其正确行使个人权利与履行义务，从而更为有效地参与生态文明建设事业，维护生态伦理道德。所以，只有推进生态文明法治建设，才能较好地处理各类利益关系，进而实现生态和谐。

其三，“整体发力”——现代化建设“五位一体”不能存在法治“真空”。长久以来，我们虽然能够认识到加强生态文明建设，进行生态保护的重要性，也制定了诸多的环保法律，但是成效一直不大，存在立法“碎片化”和管理“隔离化”的问题。究其原因，在于长期以来生态文明没有像经济、政治、文化、社会等建设一样体现出较强的法治化推行力量，从而致使生态文明建设的整体合力和行为效果都欠佳，这在一定程度上也影响了其他建设事业的发展进程。如果不能把因生态治理产生的社会关系纳入法治范畴，那么我国的依法治国方略将在现代化建设“五位一体”上存在法治“真空”，所以要加快推进生态文明的法治化进程。

二、推进生态文明法治建设必须坚持的基本原则

要更好地推动生态文明法治建设进程，必须切实注重把握好原则导向，有效推动生态保护与法治建设的良性结合和有益互动。

（一）必须坚持可持续发展原则，体现长久性

可持续发展要求人口、经济和社会的发展必须以生态资源的长期可利用和很好的保持为基础，实现整体生态系统内各组成部分的协调发展。作为生态文明的基本要求，可持续发展也是生态法治的基本原则。所以，要确保可持续发展的理论能够成为生态文明建设相关立法工作的指导思想。

（二）必须坚持预防为主，防治结合的原则，体现预判性

由于长期以来受经济利益的左右，“先污染、后治理”的不科学方式，既造成资源环境的浪费和破坏，同时也为后续治理带来极大困难，更给公众生命财产安全造成负面影响。所以，要推进生态文明的法治化建设，就必须切实摒弃这种陈旧的发展模式，积极把“预防为主，防治结合”的理念树立起来，并真正体现在法治建设的方方面面，切实避免由于预判不到位可能造成的各种生态破坏后果。

（三）必须坚持经济发展与资源开发相协调的原则，体现全面性

在制定和实施生态文明建设的相关法律时，必须要转变思想观念，树立先进的环境立法指导思想，不能为了单纯追求经济发展的速度和数量而以牺牲资源环境为代价，要把生态保护摆在与经济发展同等甚至更为重要的位置。只有摆正态度，坚持先进的立法指导思想，才能从根本上提高生态法律的正当性和有效性，才能更加完善我国的环保法律体系。

（四）必须坚持责任处置具体化的原则，体现实效性

加强生态文明建设，实现美丽中国的目标，既是党和国家的政治理念，也是广大民众的美好期盼。破坏生态环境的行为应受到惩罚也已成为社会共识，但是谁来惩罚，如何惩罚，这就需要有良好的法律监督机制进行保障。所以要通过生态法律的形式，积极明确“谁开发谁治理，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的原则，建立生态补偿制度，把责任具体到明确的主体，实现可操作，不留下生态法律执行上的“白条”。

三、探索推进生态文明建设法治化的重要举措

生态文明建设必须在法治的轨道上运行，并以法治引领、规范、促进和保障。生态文明建设中的重大问题应当运用法治思维来认识，运用法治方式来解决。

（一）积极彰显公权力手段的强力“效能”

一要加快完善生态法律体系，提升立法品质。尽快出台生态基本法，确立生态文明法制建设的指导方针和基本原则，提高立法的质量和效果。二要提高执法工作人员的生态法治素养。通过激发执法人员对生态法律保护的责任感和使命感，从而增强开展生态保护工作的自觉性和主动性。切实将群众反映强烈、影响社会稳定、损害群众利益的重大环境污染问题作为重点查处事项，落实责任，跟踪督查，做到查处到位、整改到位、责任追究到位；还要督促环境违法企业切实履行环境行政处罚决定，及时纠正环境违法行为。总之，就是通过做到严格执法，真正提高执法公信力。三要推动生态保护审判机构发挥更大作用。鉴于生态文明建设工作的特殊性、复杂性和专业性，近年来，贵阳、江苏、浙江等地参照法院设立知识产权法庭的做法，组建了生态保护法庭，专门受理生态环保案件，虽然取得了一定成效，但也存在体制不顺、机制不活、效果不优的问题。所以要进一步完善环境诉讼的各项制度，增强其办案的独立性和公信力，使其发挥出更为积极的作用。

（二）切实营造全民守法氛围的强大“气场”

要强化生态文明法治建设，就必须形成全民自觉遵守生态法律法规的良好局面，而通过加强环境法治宣传教育就是重要手段。一要开展全民生态教育。生态教育作为提升公众生态价值观念的重要途径，必须着力加强。要借助各类平台，进行专门的生态法治宣传，强化对公众生态知识的教育、生态科技的教育以及生态环境法律的教育，切实达到培养公民生态伦理道德观念、增强生态法治意识的目的。二要真正保障公民的环境权。环境权是指公民有在良好、适宜的环境中生活的权力。作为生态法治的重要内容，要真正保障公民的环境权，就要切实提高环境影响评价的公众参与度，规范和完善环境污染听证制度，使公众意识到守法不仅是一种义务，也是保护自己权利的有效方式，切实减少近年来频发的环境群体性事件。三要加强对党政领导干部和企业负责人的专项培训。通过把专门的生态法治知识作为培训内容，借助理论讲授、参观考察、案例分析、专题研讨等多种方式，达到既让领导干部增强环境法治意识和综合决策能力，又能不断提高企业经营者自觉自愿守法经营的目的。

（三）真正触动违法行为责任主体的“灵魂”

一要建立生态诚信档案。对广大的企业经营者，要通过建立生态诚信档案的模式进行跟踪管理，将其在涉及生态环保的项目审批、项目建设、项目投产和后续管理环节的经营情况，纳入专门信息库备案。同时，也要根据生态记录信息的优、良、中、差来决定企业在未来争取生产经营项目及政策资金等方面的话语权。只有让生态表现影响其切身利益，企业才会保持对生态的真正敬畏。二要建立生态补偿机制。要加大对破坏生态环保的行政处罚力度，罚款数额要和企业经营违法所得挂钩，使其能够和违法主体造成的危害后果匹配，还要将污染造成的生态修复、生态服务期间损失以及损害评估的费用纳入其中，切实解决长期以来存在的“违法成本低，守法成本高”的怪现象，增强法律的权威性。三要建立责任追究机制。对环境造成重大污染，致使公私财产造成重大损失和人员伤亡的，要以污染环境罪论处，要严肃追究当事人的环境刑事责任。同时，也要建立对各级政府部门领导干部的决策问责机制，实行政绩考核生态保护一票否决制，对因其个人决策导致的重大生态问题，要实行责任终身追究。

责任编辑：金 荣