参政党参政能力建设：国家治理能力现代化的新视角

罗星

摘 要：党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理能力现代化，不仅包括执政党的执政能力，也包括参政党的参政能力。当前，参政党在自身的政党意识、民主监督以及政治协商方面还有着许多不足。提高参政党的参政能力，应从政治参与、党际监督、协商民主等方面加强建设，进而推动实现国家治理能力的现代化。

关键词：参政党；参政能力建设；国家治理

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.012

[中图分类号]D665 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2015）01-0053-06

一、参政党参政能力是国家治理能力的重要组成部分

（一）国家治理能力、政党能力、参政党参政能力

关于国家能力，在1993年王绍光和胡鞍钢教授起草的《中国国家能力报告》中就已经开始运用“基础性国家能力”的提法了。中共十八届三中全会提出的国家治理能力，就是指“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方方面面”[1]。杨光斌特别强调，在研究国家治理能力的时候，首先保证构建的政府具有相应的治理能力，即这个政府是有效的，同时这个政府的权力又是有边界的[2]。塞缪尔·亨廷顿曾在1968年《变动社会中的政治秩序》中指出了世界上有许多国家之间的最重要的分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府统治的有效程度。有些国家的政府具有合法性、组织性和有效性以及稳定性，而有的国家缺乏这些素质[3]。关于国家治理能力的内涵，王绍光指出，关于基础性的国家治理能力，主要包括“强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力”[4]。王绍光还特别强调了基础性国家能力对于国家治理的重要作用。国家治理能力的现代化，就意味着“以制度为基础处理好各种关系，以治理为轴心处理好各种关系，形成让一切劳动、知识竞相迸发以及一切创造财富的源泉涌动”[5]。从上述定义中可以看出，国家治理能力涵盖的范围很广，而政党能力在国家治理能力中就居于重要的地位，因为现代政治的最为普遍的表现形式就是政党政治，在政党政治中整个国家的政治运作都离不开政党作用的发挥。同时，政党又作为现代国家治理的一个重要主体，在推动国家治理中发挥着重大作用。所以，国家能力的提升就特别依赖政党能力的提升。

关于政党能力的提法，国内学术界虽然有所关注，但是从国家治理能力的角度思考政党能力的研究成果还不多。学者杨雪冬认为，所谓政党能力，要从能力结构和能力发挥作用的角度进行理解。在结构上，政党能力包括动员社会资源的能力以及整合的能力，在能力发挥作用方面，政党能力要依靠制度化和人格化来进行保障[6]。同时，也有学者认为，政党能力“标志着政党履行职能的主观条件，是政党素质的外在表现和实践形态”[7]。政党能力对于一个政党的兴衰成败具有重要作用，不加强自身能力建设，任何一个政党都会由盛而衰。从这个意义上讲，以苏共为代表的一大批大党老党的失败，并不是因为党的性质发生了变化，而是这个党没有能力领导国家，没有能力推动和领导经济社会的发展。正是由于意识到了政党能力的重要性，国外一部分执政党把“执政能力”建设放在了非常重要的地位，采取各种举措加强本党的执政能力，如各国政党准确把握历史方位，实现政党现代化①； 提高意识形态的包容性，努力促进意识形态的中间化；加强党内民主建设，提高党内决策科学化、民主化的水平；运用各种新兴媒体，创新党的活动方式，密切党群之间的关系，等等。中国共产党一向注重党的执政能力建设，在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、用好权。”[8] 中国共产党也多次强调，执政能力建设是党执政后的一项根本建设。和西方国家不同，中国的政党，除了中国共产党这个执政党以外，还有八个民主党派，它们是中国特色社会主义参政党。政党能力的提升，不仅仅需要执政党执政能力的提升，也需要参政党参政能力的提升。参政党参政能力，不仅仅是中国政党能力的重要组成部分，作为国家基本政治制度架构内的政党，参政党的参政能力也是国家治理能力的重要组成部分。政党能力的提升，又要依靠参政党参政能力的提升。

与对执政党执政能力的关注相比，国内对于参政党参政能力的关注相对不足。中国共产党对于参政党能力建设的认识，也经历了一个变化的过程。2002年，时任中共中央统战部部长王兆国同志在中央社会主义学院春季开学典礼上，首次系统提出了民主党派人士参政议政能力的问题，提出要不断提高参政党的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力以及合作共事能力，进而全面提高参政党的综合素质。2004年1月17日，在中共中央举行党外人士迎春座谈会上，胡锦涛同志强调了民主党派在未来的三个努力方向，其中有一个方向就是“加强参政党自身建设，不断提高参政议政的水平”。在此基础上，胡锦涛同志又进一步提出了参政党必须要提高的四种能力：政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力[9]。 2005年9月，时任中共中央统战部部长刘延东在中央社会主义学院秋季开学典礼上的讲话进一步系统论述了加强参政党能力建设的总体思路。自从《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》公布以后，各民主党派更加重视参政党能力建设。参政党参政能力，就是民主党派在中国共产党的领导下，不断加强自身建设，通过履行民主监督、参政议政等职能，协助执政的中国共产党推动国家经济、社会发展的能力[10]。参政党参政能力建设，既包括参政党自身建设的能力，也包括参政党推动社会、经济发展的能力。参政党能力建设，还是一个矢量的概念，既要坚持优化结构提高参政党能力本身，也要把握方向提高参政党政治定力。

（二）提高参政党参政能力是实现国家治理能力现代化的必由之路

参政党能力建设有利于提高执政党建设科学化水平，推进国家治理能力现代化。俞可平认为，推进国家治理能力的现代化，需要“既依靠党组织强大的动员能力，同时要严格遵循科学执政、民主执政、依法执政的基本方略”[11]。这要求执政党深化党的建设制度改革，提高执政党建设的科学化水平。实践和历史表明，参政党参政能力的提高，有利于促进执政党执政能力的提高，从而提高执政党建设的科学化水平。首先，参政党成员众多，具有联系广泛优势。参政党通过最广泛参与国家政治生活，参加国家事务的管理，可以增强执政党进行社会资源整合的能力，使执政党能够更加充分、直接地回应社会上不同利益群体的诉求。其次，执政党在进行重大决策之前和参政党进行协商，有利于促进决策的科学化、民主化水平。作为以中高级知识分子为主体的参政党，能够就国家发展中遇到的各种问题向执政党建言献策，扩宽了执政党收集民意的途径。第三，参政党的民主监督，作为一种在政党层次上开展的监督，具有层次高、范围广的特点，与中国共产党党内监督相辅相成，形成对执政党权力的有效监督，是执政党克服“四大危险”的重要途径。

参政党参政能力建设有利于完善中国特色社会主义政党制度，推进国家治理能力现代化。中共十八届三中全会提出改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这两者相辅相成，缺一不可。完善中国特色社会主义政党制度，对于增强中国特色社会主义制度的生命力有着重大意义。只有实现执政党能力建设和参政党能力建设协调发展，才能真正完善中国特色社会主义政党制度。加强参政党参政能力建设，是实现我国政党关系和谐，实现多党合作制度持续健康发展的要求。对于政党体制的分类，乔万尼·萨托利曾提出可以把政党体制区分为竞争性政党体制和非竞争性的政党体制[12]。竞争性政党制度存在的种种弊病使得合作型政党的理论得到越来越多的重视。中国当代政党制度的一个重要特点，在于“以合作为基本出发点，而不是以竞争乃至斗争为根本出发点的”[13]。但是，这种制度要真正成为优势，需要参政党能力和执政党能力相互匹配，这样多党合作制度才能真正站得住脚。正是有了参政党的能力建设，执政党和参政党才能够以互利共赢、稳定发展为根本价值取向，发挥中国政党制度独有的优势，即协调社会利益关系，促进政治团结和社会稳定；凝聚社会力量，促进社会和经济发展[14]。加强参政党能力建设，是在新形势下保持中国特色政党制度优势的必然选择。中国特色的政党制度，作为世界上新颖而独特的政治制度，其发展过程中面临种种挑战。在国际上，“第三波”民主化的浪潮对我国政党制度带来直接冲击，世界政党政治呈现出多元化、政党出现“中间化”的倾向；在国内，由于经济发展带来的利益分化，我国的社会阶层和社会结构都发生了相应的变化，对于我国政党制度本身提出了更高的要求。保持中国特色社会主义政党制度的优势，不仅需要共产党自身加强建设，参政党也要高度重视自身能力建设。参政党自身建设的水平直接关系到多党合作制度的有效运行和党际民主之间的发展。因此，参政党要在坚持中国共产党领导和发扬社会主义民主的前提下，以思想建设为先导，以组织建设为关键，以制度建设和作风建设为保障，积极参政议政、建言献策，充分发挥民主监督作用，保持中国政党制度的独有优势。

二、当前参政党参政能力建设中存在的问题和不足

（一）参政党意识还比较薄弱

所谓政党意识，就是政党在政治上的某种追求，是政党对自身在政治生活中的定位，是对于政党本身政治立场、政治信仰和价值观的反映。与此同时，政党意识还包括政党广大党员对于本党的性质、纲领以及历史使命的认识。由于政党意识具有“辩护功能和批判功能，激励功能和动员功能，引导功能和建设功能”[15] ，所以政党意识对一个政党的生存和发展具有重要作用。参政党的政党意识，不同于一般意义上的政党意识，不是以追求执掌国家政权为根本目标的意识，而是在“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的框架下，对自身参政党角色以及参政活动规律的把握，是民主党派对于自身地位、功能、使命的认识，以及参政党党员对于自身角色的认同感，对于历史使命的责任感以及对于政党组织的归属感”[16]。就内容而言，参政党意识主要包括接受中国共产党领导的意识、多党合作的意识、履行参政议政的意识以及自觉进行民主监督的意识。当前，在政党意识方面参政党还存在一些问题，如缺乏角色意识、不重视本党的活动、履行职能不到位等。关于民主党派政党意识缺乏的问题，有学者认为其主要原因在于一方面民主党派不以执掌政权为目标，而在中共领导下进行参政；另一方面在于民主党派与其代表的社会群体之间的联系并不密切[17]。参政党在参政议政方面意识不足、能力不强、渠道有限，同时参政党理论研究也不足，主要表现为参政党理论建设缺乏主动意识，理论不成体系；参政党理论建设缺乏自身特色，不能够真正面向“中国问题”；参政党理论研究滞后，不能满足时代发展对于参政党理论创新的需求等。

（二）民主监督的功能发挥还不够充分

政党监督体现的是社会上一部分权力对于国家权力的制约。党际监督主要指的是非执政党对于执政党的监督，所以党际监督是民主监督的重要组成部分。国外政治生活中的党际监督，在制度安排上主要通过竞争性的政党制度，反对党的合法存在，在议会内部可以通过信任动议、质询和辩论以及议会内部的调查进行。西方政党的监督在对权力进行有效制约、规避执政党滥用权力的同时，也带来种种弊病。“在西方国家，由政党竞争对立而带来的此消彼长、你死我活的斗争，成了政党关系的定律，为反对而反对的现象普遍存在”[18]。正是由于西方政党监督中的弊端，在2013年美国政府出现了“政府关门”这种独特的现象。我国的民主监督，和西方政党间的监督有着根本上的不同。从性质上看，参政党的民主监督是建立在对于现有体制认同的基础上；从监督的特点看，主要是政党之间的异体监督、高层次监督、决策前监督、非权力性质的监督；从民主监督的功能看，民主监督能够反映社会上的意见和建议，提供中国共产党自身监督以外更多方面的监督，有利于执政党决策的科学化、民主化，加强和改进执政党的工作。但在当前，参政党的民主监督有时还停留在表面，没有真正落在实处。从监督的主体看，民主党派存在参政意识不强、自身能力不足的问题，一些民主党派成员对于监督缺乏正确认识，不想监督、不敢监督的情况还存在；从监督客体看，民主氛围不足，执政党的一些干部对于民主党派的监督有排斥感，不愿接受民主监督；从监督程序看，民主党派知情渠道有限，而且沟通和反馈的渠道也不是十分通畅，无法进行有效监督。

（三）政治协商的制度安排还不够完善

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中指出，政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实现科学民主决策的重要环节，要把政治协商纳入决策程序。在中国，政治协商的存在，有利于弥补选举民主产生的种种不足，有利于整合社会多元利益，创造出了中国特色的“协商政治”，正如林尚立所说，“中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本的政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏向”[19] 。但是，如果这种程度上的政治协商缺乏一种制度化的渠道，缺乏相应的制约性，而成为想什么时候协商就什么时候协商，想和谁协商就和谁协商，那么这样的政治协商也就失去了应有的价值。当前，各参政党在政治协商上，还存在一些问题和不足，如协商制度不健全、协商意识不够强、缺乏提出协商议题的积极性、开展协商主动性不够等。

三、加强参政党参政能力建设，推进国家治理能力现代化

加强参政党参政能力可以从三个维度即政治参与的维度、协商民主的维度及党际监督的维度审视，以推进国家治理能力的现代化。

（一）政治参与：加强参政党参政议政能力建设

从国家——政党——社会的维度分析参政党参政议政的能力，把参政党履行职能的过程视为参与政治决策，影响国家与社会的能力。参政党通过“一个参加，三个参与”，能够凭借自身的影响力，介入到国家和政治生活中去，直接影响公共决策的过程。从政治过程的角度审视参政议政能力，可以说参政党在政治过程中主要扮演了辅助性的功能角色，即民主党派本身并不是政策的制定者和实施者，只是在政治过程中利用自身的能力对于政策施加影响，因此可以说“民主党派的参政权是一种从属性、辅助性的权力”[20]。从这个角度进行分析，提高参政党参政议政能力，首先应提高参政党成员本身的主动性和创造性，提高参政党成员的政治素质，以确保参政党在利益输入、政治决策的环节能够提出高质量的建议，提高决策的科学化水平；其次是完善参政议政机制，如完善参政会议制度，制定相关的规章制度完善参政的程序，完善执政党和政府直接与民主党派联系的制度，完善民主党派提案及反馈制度等，通过完善制度机制，使参政党的参政议政常态化；再次是创新参政党参政议政的工作方法。创新对于推动社会变革、改变人们的思维方式有着重要的作用，“政府的创新制度，更是关系到社会各个领域中创新活动的数量”[21]。目前，在重庆垫江县出现的“两代表一委员”联系群众工作制度中，广大参政党的成员作为政协委员，和人大代表、党代表一道在一定的工作日接待群众，及时对于群众反映的问题给予回应，拓宽了参政党参与政治活动的渠道，同时也强化了参政党成员的政党意识[22]。

（二）协商民主：加强参政党政治协商能力建设

基于对传统选举民主的反思，协商民主在20世纪80年代在西方发展起来。在西方，协商民主立足于对西方自由民主的反思，基于人民主权和多数原则，强调理性交往和平等参与，具体体现为各个政治主体就公共事务进行平等的协商以求取得共识的过程。中国的政治协商，无论是在理念还是在实践方面，都和西方的协商民主有着本质的区别。从历史基础上，中国的政治协商源自于自抗日战争时期形成的统一战线；发展路径上，中国的政治协商立足于中国基本的国家制度，努力挖掘体制内的协商资源；在协商的性质上，中国的政治协商具有理论的实践性、主体的广泛性、渠道的多样性、目的的公共性的特点[23]。在当前，开发参政党本身的党际协商功能，推动政党之间的政治协商，对于拓展公民有序参与政治渠道，促进协商广泛多层次制度化的发展有着重大的意义。首先，要增强主动协商。深化协商民主理论研究，加强协商民主理论宣传，增强主动协商意识。提高协商自觉性，不仅仅党委和政府需要提高协商自觉，人民政协以及协商主体都要提高协商的自觉性和主动性。其次，大力推动协商民主。推动协商主体的平等性，无论是参加协商的中国共产党党员，还是民主党派成员，在协商过程中都一律平等，没有高低之分。决策者、 立法者作为协商对话的参与者，其平等地位有助于打破长期存在的政策僵局，并有助于促进相关政策的变革[24]； 推动协商过程的公开性，从协商议题提出到协商活动的展开以及协商结果的反馈，都要实现全方位公开，借助新兴媒体、网络、电视等载体，扩展公开方式。第三，加强政治协商的制度化建设水平，拓展协商的方式和路径。完善协商实体制度，充分发挥统一战线和人民政协在协商民主中的作用，完善人民政协制度体系。中央和各级党委政府可以制定和组织关于协商的年度计划，就协商的内容和方式提前进行规定。完善协商程序，完善议题的提出和通报制度，完善协商主体的知情制度，“完善民主党派向中共中央直接提出建议制度”[25]。

（三）党际监督：加强参政党民主监督能力建设

世界政党政治发展的规律告诉我们，执政党的权力需要相应的监督，缺乏监督的权力必然走向腐败。邓小平同志在1957年就指出：“党要受监督，党员也要受监督。监督来自于民主党派和无党派人士的监督，有了他们的监督，我们就会谨慎一些。”[26] 中国特色社会主义政党制度本身就包括了丰富的党际监督的思想。由于中国共产党是执政党，所以民主监督主要是民主党派对于中国共产党的监督。从民主监督的政治空间看，民主党派可以对中国共产党各级领导干部的廉政状况进行监督，可以对政府运作中的发展计划和预算进行监督；从民主监督的制度空间看，我们已经建立了人民代表大会制度和人民政协的制度，但是具体的体制机制相对匮乏；从社会空间上看，一方面参政党自身的发展范围坚持“三个为主”以及民主监督与社会监督的不衔接，社会空间相对较小[27]。为了加强参政党民主监督，可从以下几个方面着手。一是扩展民主空间，营造民主监督的氛围。参政党民主监督的有效性不仅仅取决于民主党派自身能力提高，而且取决于执政党推动民主政治的决心。营造良好的政治和社会氛围，能为提高参政党参政能力提供有效保障。二是加强机制建设，增强民主监督的动力。完善参政党的知情和沟通机制，构建科学合理的评价机制，增强民主监督的科学性和有效性。三是提高主体素质，强化民主监督的能力。无论是政治氛围，还是制度机制，都是外部因素，最重要的还是参政党自身的素质。提高参政党成员素质，可以通过参政党自身的理论建设，为民主监督提供理论支撑；加强参政党组织建设，为强化参政党民主监督能力提供组织保证；加强人才建设，为参政党民主监督提供人才支撑。

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责任编辑：杨绪强