全面推进依法治国的路径选择

刘鑫

党的十八届四中全会提出：全面推进依法治国，总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”具体来说，就是“在中国共产党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”

一、深化对全面推进依法治国的认识

（一）全面推进依法治国是深化市场经济体制改革的前提条件

市场经济就是法治经济。市场经济的有效运行，离不开法治这个前提条件。当前我们国家正处于国家发展和社会经济结构转型的双向战略期，各种利益关系交错复杂，使得国家经济发展面临着诸多深层次的问题和矛盾。比如有些行业产能存在严重过剩、地方政府的债务风险、私营经济发展受到排挤等问题，都同一些地方政府的行政干预和腐败行为息息相关。这些现象，表面上看是由于一些领导干部缺乏法治理念和法治思维，干预市场行为造成的，但归根结底，还是由于一些地方政府没能理清自身同市场之间的关系，使得市场经济缺乏法治基础造成的。因此，社会主义法治建设的滞后，已经成为阻碍市场经济进一步发展的重要阻碍。在这种情况下，我们要不断深化市场经济体制改革，发挥好市场在资源配置中的决定作用，就必须坚持全面推进依法治国，以法治手段来维护市场经济的规范运行。

（二）全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”所谓国家治理体系和治理能力，简单来说，就是“一个国家的制度体系和制度执行能力”。两者“是一个有机整体”，“是同一政治过程中相辅相成的两个方面。”同传统的国家管理和统治方式不同，国家治理体系和治理能力现代化更多强调的是社会上下协同、多元主体共同治理。这种多元协同的治理国家的方式，同依法治国所体现的公开、公平、公正的特性具有内在一致性。因此，实现国家治理体系和治理能力的现代化，就要求我们把全面推进依法治国纳入到国家治理体系和治理能力现代化建设的整体规划之中，完善国家法治制度体系建设，实现国家治理方式由“有法可依”到“有法必依”的转化，做到国家治理的法治化，从而在客观上促进依法治国的全面推进。

（三）全面推进依法治国是落实改革成果的重要手段

党的十八大以来，随着改革进程的不断推进，改革所面临的阻力也越来越大，各种既得利益集团频频加以阻挠，在这种情况下，如何突破利益固化的藩篱，落实既有的改革成果，防止过渡性的制度出现固化，就成为现阶段我们深化改革所面临的重要难题。全面推进依法治国，实质是以法治来规范权力的运行，用法治来保护权利的实现。一方面它可以将改革的成果通过立法机关上升为法律，以法律的形式巩固经济发展和改革的成果，同时使全社会将依法治国、依法办事上升为共识和行动，防止改革出现倒退：另一方面，全面推进依法治国还能通过确立宪法和法律的最高权威来规范改革前进的轨迹，消除各种阻碍改革成果落实的因素，防止市场经济沦为权贵资本和裙带资本的附庸，从而能在根本上把改革的成果落到实处。

二、全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系

（一）形成完备的法律规范体系

完备的法律规范体系是全面推进依法治国的前提和基础。我们在新时期建设中国特色社会主义法治体系，首先要构建完备的法律规范体系，真正做到有良法可依。一是要实现法律门类的完备，要以宪法这个根本大法为核心，以三大实体法和三大程序法为主干，以其他法律法规和相关司法解释为补充，构成一套完善的法律体系：二是要保证这套法律体系的规范性，形成良法之治，要认识到法律体系的完善是一个动态的过程，只有不断提高立法的程序性和科学性，才能为依法治国、依法执政、依法行政提供有效的法律依据。

（二）形成高效的法治实施体系

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，形成高效的法治实施体系，一方面，要以深化司法体制改革和行政执法体制改革为突破口，健全法治实施的体制机制，以建设法治政府为方向，加快推进依法行政，以依法履行机构职能为目的，提高执法和司法效率，保证把法律落到实处；另一方面，“政治路线确定之后，干部就是决定因素”要推荐和选拔一批在政治上坚定，同时又具有法治思维和法治意识的人到各级司法、执法机关中担任领导职务，要把能否贯彻法治的实施作为选拔和考核干部的重要依据，从组织上对法治的实施做出保证。

（三）形成严密的法治监督体系

权力的运行离不开法律的监督和制约。严密的法治监督体系是中国特色社会主义法治体系的重要内容，同时也是实现依法治國的有效保证。现阶段我们国家的监督体系包括以立法监督、行政监督、司法监督为主的国家权力机关内部监督和以民主党派监督、群众监督、舆论监督为主的外部监督，其优势在于两者构成了一整套完善的监督网络，监督主体覆盖面广，监督方式多样化程度高。不足之处在于一是各种监督方式之间不协调，没有形成监督合力；二是缺乏监督标准，监督过程弹性因素大，监督的法治化程度不高。这些因素都严重制约着监督的有效性。

因此，要改革监督制度，形成严密的法治监督体系，必须将监督纳入法治化轨道，建立宪法框架下的法治监督体系，实现监督的规范化和科学化。一方面要以法律的形式为监督权的行使提供标准和依据，以法律的手段强化对行政权力和司法权力的监督和制约，加强对权力机关特别是国家权力机关的监督，对决策的制定和执行、司法和执法等各个环节进行有效监督；另一方面，要从建设社会主义法治国家的高度出发，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序。同时要设立专门的宪法监督机构，协调好专门监督机关、参政党、媒体、群众等各个监督主体职能的发挥，维护宪法功能的实现，不断增强宪法实施的有效性。

（四）形成有力的法治保障体系

“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性”。巴公民的各项基本权利写进宪法，并以法治化的手段保证其落实，有利于实现公民权利保障的长效性。一方面，要从保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设入手，完善收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、社会救助等方面的法律法规，构建法治保障体系的基础；另一方面，要从社会法治建设的实际出发，加强对人权的司法保障，落实诉讼过程中的知情权、陈述权、辩护辩论权、申诉权等各项权利，完善对限制人身自由的法律监督，规范处理涉案财物的司法程序，防止冤假错案的产生。

（五）形成完善的党内法规体系

“办好中国的事情，关键在党”。中国共产党是依法治国的根本政治保证，全面推进依法治国，首先要求我们要依法治党。具体来说，就是要依照宪法、法律和党内的各项法规来治理党。中国共产党作为中国人民和中华民族的先锋队，其先进性的重要体现就在于能够严于律己、从严治党。“党规党纪严于国家法律”，党员和各级领导干部不仅要遵守宪法和法律，还必须遵守严格的党规党纪，这是实现全面推进依法治国的重要前提。

目前，我们党在党内法规的建设方面还存在着一些问题，一是党内各项法规分散，不同党内法规之间相对孤立，没有构成完整的法规体系：二是党内法规的设立实时性强，但是缺乏长效性因素，一些党内法规在实施一段时间后往往会弃之不用；三是现有的党内法规主要是以规定党员所要履行的义务为主，关于党员所享有权利的规定略显不足。因此，必须不断加强和改进党内法规建设，形成完善的党内法规制度体系。要根据党内活动和党务工作的特性，统一规划。构建以党章为核心，党员权利和义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规为主干的党内法规体系，引导广大党员参与到党内法规的制定中，激发党员活力，增强党内法规实施的有效性。

三、全面推进依法治国，基本路径是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法

（一）科学立法

公平高效的法律体系是实现严格执法、公正司法、全民守法的前提。实现科学立法，本质上是要通过不断加强立法过程的制度化、民主化和规范化来提升法律制定的科学性、有效性，为实现亚里士多德的“良法之治”创造条件。制定优良的法律，要符合四个基本条件：一是要符合人类社会发展规律、社会主义法治建设规律：二是要符合中国的具体国情实际，不能盲目照搬外国模式；三是要符合最广大人民群众的根本利益，体现人民的意志：四是要符合公开、公平、公正、高效的原则，有利于最大限度地发挥法治的作用。

目前我们国家在立法方面，还存在着一些问题。一方面，我们国家的立法体制还存在一定程度的缺陷，国家立法机关和地方立法机关的立法分配权限还不明确，地方立法机关在行使立法权的过程中容易受到地方党委、政府政策的影响：另一方面，地方立法机关在立法过程中盲目制定新的法律文件，忽视了对先前法律文件的修改、废止，使得我国现行的一些法律文件杂乱无章，有的甚至互相冲突。这些情况不仅造成了法治资源的严重浪费，同时也严重损害了立法的科学性。因此，坚持科学立法，要从立法前调研、立法中论证、立法后评估三个环节出发，将公开立法、科学论证贯穿到立法的全过程中，规范国家、地方立法机关权限，做好对法律文件的立、改、废工作。

（二）严格执法

“法令行则国治，法令弛则国乱”。国家是“治”还是“乱”，关键在于法令能否得到贯彻执行。现如今，我们国家法治建设的薄弱主要表现在执法上的欠缺。一些地方的执法机关在执法过程中存在着诸如人情执法、关系执法、钓鱼执法、罚款执法等一系列问题，执法不严、不公现象尤为突出，使得法律形同虚设，不仅损害了民众的合法权益，同时也严重损害了法律的权威和公信力。

面对这些情况，我们必须以建立权威高效、公平公正、权责统一的执法体制为目标推进执法体制改革。既要整合执法主体、减少执法层级、加强基层执法力量、推进综合執法：同时又要完善执法程序，加强对执法过程的监督，从制度上保证把法律落到实处。

（三）公正司法

全面推进依法治国，就是以法治巩固人民主体地位、维护人民合法权利，促进社会的公平正义。提到社会公正，人们首先想到的就是司法的公正。司法是维护社会正义的最后一道防线。英国哲学家培根在《论司法》中曾经说过：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却弄脏了水源。”由此可见，司法公正的缺失所带来的危害远比普通的腐败带来的危害要大得多。

因此，维护社会的公平正义，要求我们首先做到公正司法。一方面要以深化司法体制改革为突破口，健全司法权力运行机制，处理好党委、政府同司法机关的关系，推动地方法院、检察院人、财、物统一管理体制，使司法审判做到去“地方化”和“行政化”；另一方面，要优化司法职权配置，探索设立巡回法庭、立案登记机制、领导干部插手案件记录、处理、通报、追责等制度，落实审判公开原则，真正做到“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。

（四）全民守法

全民守法是实现国家长治久安的基础。全民守法的“民”指的是法律条文下的“公民”概念。实现全民守法，实质是要构建良好的法治社会环境，构建一个文明和谐的社会。作为实现依法治国的重要环节，全民守法强调动员全社会的力量来推动依法治国基本方略的实现，是实现法治精神渗透到社会每一个层面的有效保证。

实现全民守法，首先要求我们要做好普法工作，要“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。”领导干部要带头敬法守法，为民众守法树立良好的榜样，同时要大力宣传公民守法的模范，使民众意识到守法的重要性。其次，实现全民守法还要求政府以法治化的手段来化解社会矛盾，鼓励民众以法治化的途径表达利益诉求。要坚决改变过去“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的现象。在全社会弘扬法治文化，以法律的形式服务于民众。“对各类社会矛盾，要引导群众通过法律程序、运用法律手段解决，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。”