关于行政裁决权力规范行使及其救济的研究

摘要：行政裁决作为行政权力的一种行使方式，在社会生活中发挥着有效分配社会资源、化解人们之间的矛盾的重要作用。但是在法治不健全的社会环境中，行政裁决权力由于缺乏必要的监督与制约必将会导致权力的滥用。行政裁决的主体相对独立是世界各国行政裁决主体规范行政裁决权力行使的大趋势。在西方法治发达国家，英美的行政裁决制度和独立的管理机构都是符合世界行政裁决主体相对独立的发展趋势的，因而我国也要顺应世界发展的趋势。同时，我们也要认识到司法审查对行政裁决权力运行的制约与监督的重要作用。

关键词：行政裁决；权力限制；司法救济；法治社会

一、行政裁决权力需要规范行使的重要性

20世纪30年代以美国为代表的西方国家发生了经济大危机，为克服危机以美国为代表实行了罗斯福新政。罗斯福新政加强了国家对经济的控制，凯恩斯经济主义开始兴起。国家行政权力开始大量的介入社会经济生活之中，对社会经济生活开始积极的干预。行政机关开始处理某些传统上应该有司法机关进行处理的民事争议。随着社会经济的发展社会中也出现了一些新型的民事争议，例如商标、专利等知识产权争议、环境污染争议、交通事故争议，对于这些新型的民事争议，行政权力通过行政裁决的方式也广泛的进行介入①。通过行政裁决使得这些民事争议得到迅速的解决，对于稳定社会、纠正不法行为，建立和维护良好的社会秩序都是十分重要的。

行政裁决作为行政权力的一种行使方式，在社会生活中发挥着有效分配社会资源、化解人们之间的矛盾的重要作用②。行政裁决权力能否依法规范的行使与人们的社会生活息息相关，任何人都不能简单的置身事外。如果行政裁决权力能够依法规范行使则能够有效的保障争议当事人的合法权益，同时又能够有效的分担人民法院的工作压力，是一种比较有效的纠纷解决方式。行政裁决制度以其专业、简单、快速、价廉的优势成为解决社会纠纷体系中不可或缺的重要组成部分。正所谓迟到的正义非正义，行政裁决的这种速度的优势是不容忽视的。在追求效率的市场经济条件下，时间就是生命，人们维护自己的权利也是追求效率的，行政裁决权力的存在对社会经济的发展和保护纠纷当事人的权利是十分必要的。在法治社会中，行政裁决在社会生活中发挥的重要作用非常显著的。

在我国这种法治社会不是很健全的国家中，法治的精神没有贯穿到行政裁决权力运行的程序中，行政裁决权力更需要去规范行使。在法治不健全的社会中人治高于法治，行政裁决权力很容易就会受到外界尤其是领导人的各种干扰而发挥不出应有的作用。法治社会的一个重要的特点是对权力的监督与制约，行政裁决作为行政权力的一种行事方式也会受到完善的监督与制约，行政裁决权力是在法治中运行的。因而在法治不健全的社会环境中，行政裁决权力由于缺乏必要的监督与制约必将会导致权力的滥用。而行政裁决权力的滥用和违法行使也必将会损害纠纷当事人的利益。

在我国行政裁决权力的行使是存在很多的问题的，行政权力的行使必须获得法律的授权，所谓“法无明文规定即不得为”行政裁决权力作为行政权力的一种行使方式，我国的行政裁决权力的行使缺乏法律的明文授权，很多种行政裁决权利的行使仅仅依靠法规和规章，我国行政裁决权力的行使缺乏一部行政裁决法；另外行政裁决所要解决的纠纷的范围是不明确的，行政权力的膨胀也导致行政裁决似乎可以裁决所有的社会纠纷，社会法治精神的缺乏也使得社会公众宁愿相信行政机关的裁决而不相信司法机关的判决，行政裁决很有可能会弱化司法机关的作用；与行政裁决相关的程序性制度并没有建立起来，行政听证制度、回避制度、职能分离制度、裁决公开制度等一系列的程序性制度在行政裁决制度中的引入还不充分，另外行政裁决程序中的管辖、申请、受理、证据、调解等具体规定也很不完善③。正是由于我国的法制建设不够健全，行政裁决制度还存在着许多的问题，行政裁决权力更需要去依法规范行使。只有行政裁决权力的依法规范行使才能够更好的保护纠纷当事人的合法权利。

二、行政裁决权力的依法限制（参照美国行政裁决职能分离的经验）

一般认为，行政裁决制度是国家行政管理机关根据法律的授权，以中间裁判者的身份对特定范围内并且裁决机关行政管理职权密切相关的民事纠纷依法做出裁判的具体行政行为④。但是，我国的行政裁决制度起源于建国后的计划经济体制，政府可以无限制的干预社会经济生活，这点与西方国家的行政裁决制度的理论起源是完全不同的。在计划经济体制中，国家对社会的控制十分的严密，社会生活中的大多数事情都要通过行政途径来解决，行政裁决是干预民事纠纷的重要手段。随着我国社会主义市场经济的发展，市场经济对政府的职能要求也发生了变化，政府不能对社会生活无限制的进行干预。

首先，行政机关要明确行政裁决事项的范围。由行政裁决的事项必须要坚持裁决的民事纠纷要和裁决机关的行政管理职权密切相关的原则。行政管理机关对民事纠纷的裁决，不能涉及所有的民事纠纷领域，只能是在特定的情况下，即民事纠纷与行政管理职能的实现密切相关的情况下，行政机关才能对这类民事纠纷予以裁决。所以成为行政裁决对象的民事纠纷只能是与行政管理活动密切相关的民事纠纷。例如，土地、草原、森林等资源的所有权和使用权引起的争议，因医疗事故、环境污染、产品质量等引起的赔偿争议，都是与当事人之间履行合同无关的民事争议，这些民事争议可以成为行政机关裁决的对象。根据行政裁决事项与行政管理职能的实现密切相关的原则，行政裁决事项大体上可以分为一下几大类：对当事人之间财产所有权或使用权的归属产生的争议进行裁决，对当事人的合法权益受到他方侵犯而产生的纠纷进行裁决，对损害赔偿纠纷的裁决（食品安全、药品安全、环境污染、产品质量等具有社会公益性的纠纷裁决）。

其次，行政裁决的主体相对独立是世界各国行政裁决主体发展的大趋势。在西方法治发达国家，如英国和美国的行政裁决制度和独立的管理机构都是符合世界行政裁决主体相对独立的发展趋势的。另外，对行政裁决主体的行政裁决权的授予都是通过国会等立法机关的立法直接赋予的而不是通过行政机关制定的行政法规进行授予的，并且行政裁决的主体并不仅仅限于行政机关，只要是能够满足和实现行政裁决功能的要求任何具有独立性的社会机关都可以成为行政裁决的主体，不受必须是行政机关进行裁决的形式限制，美国的独立管理机构就是这种情形。另外，行政裁决的主体有归为统一的趋势，英国的行政裁判所、美国的独立管理机构、法国的行政法院都是相对集中的行政裁决机构。体系的整齐划一是行政裁决权力的发展趋势，在统一的机构体系中根据行政裁决的争议划分不同的职能部门。尽管我国也存在这相对独立的行政裁决机构例如专利复审委员会对专利权争议的行政裁决、商标评审委员会对商标权争议的行政裁决、房地产管理部门对拆迁补偿纠纷的行政裁决等等，但是众多的行政裁决任然是通过分散的行政机关各自在自己系统内的行政裁决部门进行裁决的。随着市场经济的发展和法治社会的建设人们法治意识的提高，这种分散的行政裁决做法已经不能适应社会现实的需要，大量的重叠机构导致资源的浪费和裁决程序的不同使得不同的民事争议可能会得到不同的行政裁决结果。⑤如果行政裁决机关的独立性和专业性不强，那么公正有效的行政裁决就无法保证，行政裁决结果也容易受到个人偏见的局限和领导人意见的影响。

因此我国也要顺应世界行政裁决制度的趋势，积极的借鉴美国等法治发达国家的经验，整合行政裁决主体。不但要使行政裁决机关相对独立于其它的行政机关和上级行政机关，也要将行政裁决权力相对集中于一个特定的行政裁决部门，使其成为一个专业性的行政裁决管理部门。行政裁决机关相对独立于其它的行政机关和上级行政机关使得行政裁决机关在行使裁决权力时能够最大限度的减轻外力的干扰做到公正的对民事争议进行裁决。行政裁决权力相对集中于一个特定的行政裁决部门使得行政裁决机关更加具备专业性更加有效率的对民事纠纷进行行政裁决。另外，对行政裁决主体的行政裁决权的授予都是通过国会等立法机关的立法直接赋予的而不是通过行政机关制定的行政法规进行授予的这也是世界上许多国家的做法。我国也需要制定一部专门的行政裁决法，使得行政裁决有充分的立法上的依据。在我国这样一个法治不够完善的国家，专门的行政裁决立法不仅使得行政裁决权力行使有法可依，同时也有利于规范行政裁决权力的行使，使其在法律规定的范围内运行更好的保护民事纠纷当事人的合法权利。

第三，行政裁决作为行政机关的一项具体的行政行为，构建一套系统明确的权力行使程序是非常重要的。行政裁决虽然是行政机关的具体行政行为，但是行政裁决权力具有十分明显的司法权性质，因此对行政裁决权力行使程序的构建是非常重要的。如果没有程序上的正义，就没有司法上的正义，行政裁决权力行使没有程序上的正义行政裁决也就没有了正义。行政裁决权力作为带有明显司法权力的性质也应当具有司法权力行使所具有的一些必备程序，也应当包含申请、受理、开庭、裁决、上诉或复议等一些基本程序。但是在我国的相关的法律中对行政裁决权力的行使却没有相应的程序立法。目前行政裁决制度中仅有2003年建设部通过的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》对城市房屋拆迁程序，2007年12月全国人大常委会通过的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对劳动仲裁程序做出了较为详细的规定，我国的行政裁决权力行使在程序构建上远远不足。

促使行政裁决程序符合最低正当程序的要求，这是完善我国行政裁决制度的重点。依法行政、依法行政裁决理应包含程序合法，应当通过立法规定行政裁决权力行使的程序。行政实体法更多的是赋予行政主体以公权力而限制私权利，而行政程序法却恰恰相反——行政程序法的主要目的是对行政主体的活动设置一些约束性规范，以限制公权力而保障行政相对人的私权利，通过程序法使公权力和私权利达到平衡。⑥我国并没有专门的法律来规定行政裁决权力的行使，我们必须要考虑制定专门的行政裁决程序法来统一、系统的规定行政裁决权力行使的一般程序。行政裁决权力的行使应当遵循申请、受理、审理、裁决和执行等一系列的程序。在这一系列的程序中最关键的是审理程序中的听证程序，正当程序中除了“自己不能当自己的法官”外的第二项重要的内容就是要给与受裁决决定影响的人以充分的申辩机会。没有申辩权利的制约，行政裁决权力将会变成没有限制的权力。在我国现行的法律规定中除了劳动仲裁规定开庭审理、听证外，其它的行政裁决权力的行使大都没有规定审理的听证程序。在我国行政权力的行使由于缺乏足够的监督与制约，行政权力的行使包括行政裁决权力的行使存在着大量的滥用、违法行使的现象。通过立法规定详细、系统的行政裁决权力行使程序对规范行政裁决权力的行使、依法行使行政裁决权力具有重要的作用和意义。同时，通过立法规定详细、系统的行政裁决权力行使程序对保护行政裁决当事人合法的民事权利也具有重要的作用。

三、行政裁决案件司法救济的重要性

在权力制约与监督的理论中，行政裁决权力作为行政权力运行的一种形式，行政裁决权力也应当和其它的行政权力一样接受司法权力的审查。将行政裁决权力纳入司法权力的审查范围也是维护法制统一、健全法律监督机制的需要。人民法院拥有对平等主体之间的民事经济纠纷的最终司法裁判权。在西方法治社会国家司法机关对民事经济纠纷的最终司法裁判权是肯定的、毋庸置疑的，即民事经济纠纷的当事人对行政机关的行政裁决不服仍可以向司法机关提起诉讼。这种做法的目的是为了维护一个国家法制的统一性，健全法律监督保障机制。否则就相当于实际上赋予行政机关终局裁决权，或者将会使行政裁决权力处于法律监督体系之外。从行政裁决权力的性质上来看行政裁决在本质上仍然是一种具体行政行为，只是行政机关获得裁决权的方式及做出这种行为的方式与其他具体行政行为有所差异而已。处理平等主体之间一部分民事经济纠纷的职能一经法律规定从司法机关转到行政机关，就成为行政机关的法定职能。根据这一法定职能而做出的行政裁决理应归入具体行政行为之列，若不将这种行为纳入行政诉讼的轨道就会游离于法律监督的体制之外而造成滥用⑦。所以，为了使司法裁判权保持统一和有利于法律监督行政权力的运行（当然包括行政裁决权力的行使），必须将行政裁决权力的行使纳入司法审查的范围。从人民法院解决民事经济纠纷的程序看，也必须将行政裁决行政裁决权力纳入司法审查的范围。平等民事主体之间的民事经济纠纷经行政机关行政裁决后，平等当事人之间的权利义务和纠纷的内容已由行政机关的行政裁决所确定。而行政裁决行为又是以国家的名义而为具有法律效力的行为，非经过法定的程序不能进行更改。因此若要对行政裁决所确定的权利和义务关系和内容进行变更或者从新进行确定，就必须行政裁决行为本身是否合法有效进行确认，否则就无法对行政裁决行为进行调整。

行政裁决作为众多民事纠纷解决方法中的一种，应当始终坚持司法最终的原则。但是我国的行政裁决在坚持司法最终的原则方面存在着许多的缺陷。在表面上法律没有特别的规定对行政裁决行为不服只能向做出裁决的机关申诉或其上级机关申诉，相反法律规定对行政裁决不服的，纠纷当事人可以提起行政诉讼或者民事诉讼的方法来维护自己的合法权益。然而受行政诉讼受案范围的影响和行政诉讼只审查行政行为的合理性，导致众多的经过行政裁决的民事经济纠纷无法最终通过诉讼的方法进行解决。而对民事纠纷当事人来说其合法权益应当得到充分的保护，司法机关应当应有民事纠纷的最终裁判权。行政裁决只能是处于便捷、效率等因素的考虑实现民事纠纷解决的一种辅助方式。行政裁决还应当尊重当事人对纠纷解决方式的自主选择权，行政裁决对民事纠纷的解决不应当具有排他行，民事经济纠纷当事人应当有权选择由人民法院来解决民事经济纠纷。因此，我认为在一些民事经济纠纷中规定行政裁决前置是一种不正确的做法，这种做法没有尊重民事经济纠纷当事人自主选择纠纷解决方式的权力。

法治社会的一个重要的特点是对权力的监督与制约，行政裁决作为行政权力的一种行事方式也会受到完善的监督与制约，行政裁决权力是在法治中运行的。在西方法治社会国家司法机关对民事经济纠纷的最终司法裁判权是肯定的、毋庸置疑的，即民事经济纠纷的当事人对行政机关的行政裁决不服仍可以向司法机关提起诉讼。在我国这种法治社会不是很健全的国家中，法治的精神没有贯穿到行政裁决权力运行的程序中，行政权力更需要司法监督去规范行使。在法治不健全的社会环境中，行政裁决权力由于缺乏必要的监督与制约必将会导致权力的滥用和违法行使，而行政裁决权力的滥用和违法行使也必将会损害纠纷当事人的利益。正是由于我国的法制建设不够健全，行政裁决制度还存在着许多的问题，行政裁决权力更需要去依法规范行使。只有行政裁决权力的依法规范行使才能够更好的保护纠纷当事人的合法权利。因此行政裁决权力作为行政权力运行的一种方式当然需要司法权力的审查来规范其权力的行使。

【注释】

①姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，2015：254.

②周梅.法治原则下行政裁决制度的研究[D].安徽大学出版社，2011.

③周佑勇.我国行政裁决制度的改革与完善[J].法治论丛.上海政法学院学报，2002（05）：32-39.

④应松年.当代中国行政法[M].北京：中国方正出版社，2005：1105.

⑤周佑勇.我国行政裁决制度的改革与完善[J].法治论丛.上海政法学院学报，2002（05）：32-39.

⑥周小明.论民事权利的行政裁决救济——以我国的征地及城市房屋拆迁行政裁决为例[J].广西社会科学，2010（01）：70-74.

⑦谢卫华.论赋予法院对行政裁决司法变更权的重要性[J].行政法学研究，2003（03）：18.

【参考文献】

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[4]周佑勇.我国行政裁决制度的改革与完善[J].法治论丛.上海政法学院学报，2002（05）：32-39.

[5]周小明.论民事权利的行政裁决救济——以我国的征地及城市房屋拆迁行政裁决为例[J].广西社会科学，2010（01）：70-74.

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作者简介：朱先振（1991.3-）山东滕州人，中南财经政法大学，法律硕士专业研究生。