法治是青海生态文明建设的根本保障

张凤云

全面推进依法治国，是深刻总结我国社会主义法治建设成功经验和深刻教训作出的重大抉择，是全面建成小康社会和全面深化改革开放的重要保障，是着眼于实现中华民族伟大复兴中国梦、实现党和国家长治久安的长远考虑。党的十八届四中全会指出，用严格的法律制度保护生态环境。省委十二届七次全会通过的《中共青海省委关于贯彻党的十八届四中全会决定全面推进依法治省的实施意见》是新时期指导我省全面推进依法治省、建设法治青海的重要文件，对于不断把法治青海建设全面推向前进具有重要意义。省委十二届七次全会强调，围绕建设国家生态文明先行区，加强生态立法。因此，如何从法治的层面，推动这些问题的依法解决，是青海生态文明建设必须正确处理好的重大问题。

青海是“三江源头”“中华水塔”，在维护国家生态安全中具有不可替代的重要地位。从青海生态保护与建设实践来看，近年来，在党中央、国务院的重视支持下，我省大力实施三江源生态保护等重大生态工程，启动了三江源国家生态保护综合试验区建设，迈出了创建全国生态文明先行区的行动步伐，并对生态文明制度建设进行了一些积极探索，生态保护与建设取得了积极成效。但与生态文明的目标要求相比，我省生态环境局部好转、整体恶化趋势尚未得到根本遏制，生态保护和建设的任务依然繁重而艰巨。搞好生态文明建设，必须加强生态文明制度建设，用制度来支撑、来保障，进一步承担起构筑国家生态安全屏障的重大历史责任，不断深化对生态文明制度体系建设的探索。

一、科学立法，搞好生态文明法治体系设计

生态文明建设中法律保障体系的完善，是实现生态文明这一目标的重要抓手和支撑。习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。2014年中国立法七大看点之一就是修改了《环境保护法》，修改后的《环境保护法》彰显了以最严格的制度向污染宣战的决心和信心，新法增加规定“保护环境是国家的基本国策”，并明确“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则”。新法在第一条立法目的中增加“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”的规定；进一步明确“国家支持环境保护科学技术的研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平”。

立法的科学性有赖于立法程序的完善和立法内容的合理。如：完善公民的环境权相关规定，从环境资源利用权、环境状况知情权、环境事务参与权和环境侵害请求权四个方面作出制度安排，改变“重污染防治、轻生态保护，重国家环境管理、轻政府环境服务，重企业环保义务、轻个人环境权利”的局面，树立风险预防、生态保护与污染防治并重、环境管理与环境服务并举、环境权利优先等理念。

从青海法治建设的经验看，做好生态环境保护的立法工作，需要把握好两个关键。一是立足省情立法。就青海生态文明建设的地方立法实际看，一方面，具有“地方宪法”意义的龙头立法尚未制定出台；另一方面，一些重要的生态保护领域仍存在立法空白。因而，逐步建立完善以《青海省生态文明建设促进条例》为核心的区域生态保护法规体系，是当务之急。例如：要加快建立生态补偿法规制度。要依法明确一些重大问题。比如，对生态补偿的对象、范围、标准、形式以及生态补偿费的征收、管理、使用和監督，重要生态区的财政转移支付、项目支持等。依法建立长期稳定的生态补偿基金。推动国家以一定比例从全国财政收入中提取转移支付资金外，通过征收生态补偿税的方式建立生态补偿基金，作为对青海提供生态服务的补偿。依法改善民生，对生态保护区禁牧搬迁牧民的生产生活、教育医疗和社保需求等优先补偿。二是注重彰显民族特色立法。青海一些世居少数民族在与自然的长期互动中，形成了许多具有很强规范作用和制度生命力的习俗。因此，在不违背国家法治统一原则的基础上，可以在地方立法中借鉴这些优秀的“本土资源”。

二、严格执法，保障生态文明法治体系运行

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。政府是法律实施的重要主体。有统计显示，我国80%的法律、90%的地方性法规、100%的行政法规和部门规章，都是通过行政机关加以贯彻实施的。从引起行政复议、行政诉讼的行政案件来看，几乎所有的行政纠纷都是因为行政执法活动而产生的。改革我省现行生态和环境监管体制，进一步明确生态和环境监管的统一监督和协调机关，使监督权、管理权相对集中；科学划定不同生态和环保执法部门的权力和责任边界，注重相互之间的配合与协作，强调生态文明决策、执行、监督等程序的环环相扣和有效运转。进一步明确生态文明建设和环境保护的政府责任，坚持地方政府对其管辖范围内的生态文明建设负总责，防止政府的总体责任沦为某个部门的局部责任；将单位责任与相关人员个人责任联系起来，将生态文明建设纳入地方政府及其主要负责人考核指标体系，完善和落实生态和环境问责制。不断完善生态和环境功能区划，并以此为基础划定生态和环境执法区划，保持与行政区划的适度分离，妥善处理执法区划与行政区划之间的关系。严格生态文明建设的执法工作，统合行政执法力量，适时开展集中专项打击行动，对污染环境、破坏生态行为做到“零容忍”。

三、公正司法，维护生态文明法治体系权威

公正是法治的生命线，公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。习近平同志在对十八届四中全会《决定》所作的说明中引用了英国哲学家培根的一段话，对此进行了形象的阐释：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”如果司法这道防线缺乏公信力，社会就没有一个最终说理辨别是非的地方了，公民基本权利和社会和谐稳定也就不保。所以，《决定》强调指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”

深化司法体制改革，保证司法公正，提高司法公信，维护司法权威，是全面推进依法治国的重要保障，也是我省切实加强生态文明建设的坚强后盾。当前，要按照党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会确立的“司法公信力不断提高”的目标，重点解决影响我省司法公正和制约司法能力的深层次矛盾和问题，针对污染环境和破坏生态的行为，要切实解决立案难的问题，真正让污染受害者、生态受损人到法院打官司的诉权得到保障；要切实解决司法公信问题，通过严格规范司法行为，大力推进公正司法和司法公开，积极回应广大人民群众对司法公开、司法公正日益高涨的关注，促进传统生态和环境民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼以及新型生态环境公益诉讼的有机衔接，形成民事责任、行政责任、刑事责任三者互补的惩戒防线，加大对环境违法行为的惩罚力度，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

四、全民守法，维护生态文明法治体系的基础

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。全民守法，是建设有中国特色的社会主义法治国家和法治社会的必然要求，也是我省切实加强生态文明建设的基础。十八届四中全会提出“人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护”。法律权威要靠人民维护就是要全民守法，全会对全民守法的强调就是要形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，杜绝选择性守法。有位法哲学家曾说“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。全民守法的基础不牢，法治必将是空中楼阁。对于我省来说，当前工作重心是要重心下移、力量下沉、保障下倾，抓好加强“三基”建设，打牢全民守法基础。要通过在全社会深入开展法治宣传教育，使社会主义法治精神和生态文明理念真正进社区、进农村、进机关、进企业、进学校，并逐步深入人心；同时坚持依法治国和以德治国相结合，高度重视生态文明道德对社会公众的规范和约束作用，精心培育尊重生态文明光荣、破坏生态文明可耻的道德风尚，在全省尽快形成依法维护环境权利，自觉履行环境保护义务的现代公民意识；深化法律“七进”活动，引导全省公民学法尊法守法用法，合理表达诉求。

生态是青海最宝贵的资源、最明显的优势、最亮丽的名片，也是后发赶超的最大潜力。必须要始终秉持国家顶层设计和地方积极探索的思路，着重处理好统筹谋划与重点突破相互结合，生态保护建设工程与体制机制创新协调推进，生态制度建设改革与综合试点有机结合等的关系。突出重点，先行取得突破，并以此为牵引，整体带动相关生态文明制度建设。全省上下要强化问题导向，坚持与时俱进，用新的理念指导当前与未来发展，用新的视野把握生态文明新时代的历史机遇，用新的体制保障生态文明建设持续深入，把思想和行动统一到中央精神和省委决策上来，努力在生态文明建设上迈出更大、更坚实的步伐，取得更加丰硕的成果。

总之，只要我们坚持法治规律与青海省情的创造性相结合，全面落实依法治国基本方略的新十六字方针——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，就一定能开创全面推进依法治省、建设法治青海新局面。保护好生态，对青海来说不是包袱而是机遇，既是服务全国大局的需要，也是青海自身可持续发展的需要。