构建重大行政决策终身责任追究制的困境与路径选择

李娜

摘 要：构建重大行政决策终身责任追究制是对党的十八大、十八届三中、四中全会精神的贯彻，也是对我国《宪法》第5条规定的落实。重大行政决策责任在性质上属于行政责任，为强化责任追究宜引入民法上连带责任制度，在追诉期限上实行终身追诉。当前，构建该制度还存在集体负责制背景下责任追诉对象不清、责任追究启动标准模糊和对重大行政决策界定不统一等问题。为此，应找准责任承担主体，固化责任类型;明晰启动标准，设置事前评估机制;做好顶层设计，考虑出台《行政决策责任追究条例》;拓宽问责范围，深化“同体问责”，强化“异体问责”。

关键词：重大行政决策;终身责任;责任追究;行政问责

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.021

[中图分类号]D630.9       [文献标识码]B   [文章编号]1009-0339（2015）02-0106-04

关于重大行政决策责任追究一般包含两方面的内容，一是重大行政决策失误发生以后，立即采取处置措施，既要对破坏性后果予以平复和补偿，消除不良影响，也要对决策责任人进行惩罚，以维护行政管理的公正性和权威性;二是重大行政决策失误发生以后，由于情况所限，严重的损害后果未被及时发现或重大行政决策失误的严重后果显现尚需时日，当时过境迁之后，仍然需要继续追究重大行政决策失误责任的行为[1]。重大行政决策责任终身追究主要是根据第二种情形所作的一些制度安排。党的十八届四中全会指出，建立重大决策终身责任追究制及责任倒查机制。构建重大行政决策终身责任追究制有利于政府决策科学化、民主化和法治化，对构建责任政府、廉洁政府和法治政府具有重大意义。

一、终身责任追究制的形成与发展

行政决策责任追究制即行政问责制是西方代议民主政治发展的产物。20世纪七八十年代，在世界范围内掀起了一场波澜壮阔的行政改革浪潮。在西方，这次行政改革浪潮被称作“新公共管理运动”。这次运动带来了对传统行政问责模式的变革。在新公共管理理论的指导下，建立起了以等级问责、职业问责、法律问责和政治问责为主要内容的西方现代行政问责体系。现代行政问责制成为西方发达资本主义国家政治制度和国家监督体系的重要组成部分，在很大程度上推动着民主政治的发展进程。

我国有关决策责任追究的正式规定最早可以追溯到1993年颁布的《关于实行党风廉政责任制度的规定》和《中国共产党纪律处分条例（暂行）》。这两个党内法规开始了我国决策监督和责任追究的制度建设。但决策“终身”责任追究的制度最早见诸于两个国务院文件。一是1999年2月国务院办公厅颁布的《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》，其中规定“建立工程质量终身负责制。项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人，勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任。如发生重大工程质量事故，不管调到哪里工作，担任什么职务，都要追究相应的行政和法律责任”。二是2002年9月国务院体改办颁布的《水利工程体制改革实施意见》，其中明确规定“要进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量”。这两个文件的颁布意味着我国在建筑领域和水利工程领域建立起了决策责任终身追究制。2013年，党的十八届三中全会审议并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”，这是构建决策终身责任追究制的又一重大举措，标志着“终身问责”机制进一步拓展到生态环境领域。2014年，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》（以下简称“《决定》”），明确提出“建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制”。责任“终身”追究制度正式进入到了行政决策领域，将我国的这一制度构建提到了一个新的高度。

二、构建重大行政决策终身责任追究制的多维困境

（一）构建重大行政决策终身责任追究制的理论依据。构建重大决策终身责任追究制首先需要厘清重大决策的性质，不是所有类型的重大决策都适合责任终身追究。在理论上通常可以将重大决策分为重大立法决策、重大司法决策和重大行政决策。在我国人民代表大会制度背景下，重大立法决策代表民意，是民意的体现。如果对重大立法决策进行责任追究在法理上讲不通。对于重大司法决策，结合刚刚得以平反的内蒙古呼格案可以看出，在责任终身追诉意义上的重大决策并不包含重大司法决策。因此，对重大决策责任终身追究仅应当指重大行政决策。从另一个角度看，重大行政决策责任终身追究也有其法律依据。我国《宪法》第5条规定：一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企事业组织都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。所以，重大行政决策终身责任追究制是被包含在我国政治法律制度之中的，其作为政府管理的具体办法，必须要遵守我国宪法和法律的规定。因此，宪法和法律是构建这一制度的根本依据。

（二）行政决策责任的性质问题。行政决策责任的性质问题是构建重大行政决策责任终身追究制的基本前提。传统意义上，可按照各部门法将法律责任分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任和违宪责任。所谓民事法律责任是指由于违法、违约或者基于民法直接规定所应承担的一种法律责任。行政责任是指行政法主体侵犯行政法权利或者违反行政法义务而引起的，由国家行政机关或者人民法院认定并归结于行政法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务[2]。民事法律责任的特征在于其发生在平等主体之间，而行政责任则属于行政权的范畴。在政府决策过程中，其行使的是国家赋予的公权力，其行为属于职务行为，具有强制性和不平等性。因此重大行政决策不当或者失误造成损害应承担的责任在性质上属于行政法律责任，需要与民事法律责任等区分开来。

（三）重大行政决策责任追究的时间维度。党的十八届四中全会《决定》提出构建重大行政决策终身责任追究制是我国行政问责制发展的一次重大突破。责任终身追究的关键是终身追诉。对决策者的终身追诉在时间上可分为在职期间和离、退休之后。决策者在任期间追究责任自然不是难事，但是当决策者离职之后，进行责任追究却存在诸多阻碍。例如，责任追究的主体、客体如何？在程序上是否仍然按照在职时的程序进行追究？追究的方式是否包括减少或者取消公务员福利待遇？此外，由于重大行政决策具有宏观性和长期性，不利后果的显现常常需要一段时间，如若行政决策主体已然离职，责任追究时的法律依据是否充分？还有没有恰当的理论支撑等都是构建这一制度有待细化或者明晰的问题。

（四）集体负责制下的责任承担。我国在行政领域虽实行首长负责制，中央行政决策由国务院总理负责，地方行政决策由相应行政首长负责。但根据我国国情，政府决策被要求体现民主性，并在此要求下催生出民主集中制。与民主集中制相匹配的责任形式便是集体负责制。所谓集体负责制就是指一项政府决策在经历了提案、审议、提交人大及其常委会表决通过等程序之后，出现问题由行政主体集体负责，直接责任人可豁免于责任承担。实践中集体负责制常常被调侃为“集体不负责”，沦为一些政府官员推卸、逃避责任的手段。因此，在我国目前的国情和体制下，要构建起行政决策终身责任追究制就需要厘定责任主体，即便是集体负责制也要找到相应的责任承担主体。

（五）责任追究的启动标准。对于行政责任追究，从我国目前的立法实践来看，存在既有的制度规范操作性不强，原则性、模糊性的规定较多的问题。如2012年颁布的《南京市重大行政决策程序规则》第5章第39条中规定：“政府领导因重大行政决策失误造成严重政治影响或者重大经济损失的，按照有关规定依法追究责任。”2007年颁布的《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》第27条规定：“决策机关、决策提出与承办单位违反本规则，导致重大决策失误的，按照有关法律、法规，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”从中可以看出，“严重政治影响”、“重大经济损失”、“恶劣社会影响”等词语被广泛使用，这在很大程度上造成了启动责任追究程序的人为性和任意性。

（六）重大行政决策的界定。对于何为“重大”行政决策，各地标准不一。目前国内没有统一的法律界定，各地方性法规或者规章对重大行政决策的规定呈现出范围大小不同和侧重点各异的特点。将青海省西宁市人民政府于2012年9月颁布施行的《西宁市人民政府重大行政决策程序规定》和河北省廊坊市政府于2011年8月颁布的《廊坊市重大行政决策程序规定》相对比可以看出：在对重大行政决策含义的界定方式上，西宁市采用的是概括式+例举式+兜底的方式，而廊坊市采用的是直接例举式+兜底的方式。在内容方面，前者比较宏观、全面，后者更加细致、具体。此外，廊坊市还将对外签署重大合作协议也纳入重大行政决策的范畴，而西宁市则没有。如果没有全国的统一标准，各地自行其是，必然带来实践的混乱，有损司法公允。

三、重大行政决策终身责任追究制的路径选择

（一）责任终身追究，引入连带责任。重大决策责任在性质上属于行政法律责任。由于行政法律责任产生的原因是行政主体不当行使公权力，所以应当建立起不同于民事法律责任的更加严厉的防范和惩戒机制。可以考虑引入民法上的保证制度或者连带责任制度，让决策主体承担起相应的强制保证责任以及连带责任。将重大行政决策下的责任承担打上强制保证和连带责任的烙印。所谓行政连带责任，参照民事连带责任的定义可将其定义为：“在行政权行使中和在行政职权的履行中，行政法律关系主体因共同违反法律的规定或者共同约定，给公共利益或者私人的合法权益带来损害而应当接受的承担或实现法律确认的全部法律后果的具有国家强制力的约束。”[3]只有将决策者的决策权加以控制，带上权力的“紧箍咒”才能防止决策的主观化和任意化，达到决策科学、民主的目的。

（二）准确界定对象，固化责任类型。有研究认为，我国实行的是集体负责制，导致责任主体不好确定，实际上集体负责就等于没有人负责。为破除这一制度难题，构建起新的制度，就应该准确界定责任承担主体。将决策责任明确到决策者特别是“一把手”身上。清晰界定决策者应当承担责任的边界，不要再区分是直接责任、主要领导责任还是重要领导责任。此外，摒弃目前立法上关于决策主体应当承担的政治责任、法律责任、道义责任等空洞却无实际意义的规定。可以按照违法行为所违反的法律性质，将重大行政决策责任划分为民事责任、刑事责任、行政责任、国家赔偿责任等，实行归口管理。对于刑事责任，实践中个案可能相对较少，但可以起到很强的威慑作用。对于因行使国家公权力造成的损害，应承担行政责任或者承担民事责任。对于国家赔偿责任，可具体参照《国家赔偿法》进行。

（三）明晰启动标准，设置事前评估。所谓行政责任追诉程序的启动标准即“有权责任追究主体在评价行政决策活动中应用于决策过程和决策结果的价值尺度和根本界限”，“从理论上行政责任追诉程序的启动标准有多种划分，最基本判断标准为行政决策依据标准和社会评价标准”[4]。行政决策的依据标准就是严格对照行政决策的内涵得出对行政决策实施情况的评判，即行政决策是否达到公共利益实现的基本要求，成本是否大于收益，决策主体在决策过程中是否有失当的表现等。如若公共利益没有得以实现，或者行政决策成本大于收益，决策主体在决策过程中有不当表现便可启动追诉程序。从实施效果上看，应更加注重利益尺度的衡量。具体做法可以是在责任追诉程序的启动上设置一项事前评估机制，将直接经济损失作为评估的依据，对造成的经济损失进行评判之后再视情况启动追诉程序，以防止程序启动的随意性。

（四）做好顶层设计，统一界定标准。从制度渊源上看，目前我国关于重大行政决策责任追究的法律依据比较分散，包括一些党内法规和文件、地方性法规、地方政府规章以及各类规范性文件，呈现出党政交叉、多头立法的特点。因此，要想该制度真正得以建立，就必须努力构建框架体系统一、责任追究界限明确、党内外规范协同、可操作性强的完整制度。为此，可考虑出台一部《行政决策失误责任追究条例》，以统一、规范和明确行政决策失误的责任追究。在法律位阶上属于行政法规，各地在不违背该上位法的前提下，具体规定各自辖区内的决策失误处理办法。在内容上可以区分一般行政决策失误和重大行政决策失误，根据具体情况分别追究责任。此种做法的优点在于，当实践中出现重大行政决策失误事件时，拥有全国范围内统一的标准能有效地规避混乱无序或者畸轻畸重的弊端。

（五）强化责任追究，拓宽主体范围。“责任追究制度的建立，重要的是要有明确的责任追究主体”[5]。追究主体的明确化直接关系到追究结果的公正性和权威性。但现实是我国关于责任追究主体的法律规范层级各异，缺乏顶层设计。从已有规定来看也存在责任追究主体范围不全面、单一化的问题。根据责任主体的不同，有学者将责任追究分为“同体追究”和“异体追究” ①。毫无疑问，行政系统内的“同体追究”效率高、执行力强，并且具有较强的专业性，但囿于上下级之间的“牵连”关系，很多责任追究难以保证客观公正或容易导致问责不实。“异体追究”则相对客观公正，有利于及时发现问题。因此，在现行法律框架下就应当做到深化“同体追究”，强化“异体追究”，将二者有机结合。因为缺乏“异体追究”的行政问责是苍白无力的。

总之，建立重大行政决策终身责任追究制，需要考虑和应对各方面的实际问题。为此，还应当推进配套制度改革。例如可以考虑建立重大决策档案制度或者官员诚信制度、决策过程记录制度、通报批评制度等，使重大行政决策终身追究落到实处。

[参考文献]

[1]王仰文.重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困境突破[J].云南行政学院学报，2014（5）.

[2]张文显.法学基本范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，1993：187.

[3]肖泽晟，黄丽华.论行政法上的连带责任[J].行政法学研究，2012（1）.

[4]王仰文.行政决策责任追究程序启动标准问题研究[J].辽宁师范大学学报，2014（3）.

[5]陈党.论构建有效的行政问责法律制度[J].河北法学，2007（2）.

责任编辑：张淑瑛