国际经验之镜鉴

曹晓昂

如何治理机动车污染排放，在国际上许多国家有着比较成功的实践经验，在雾霾现象日趋严重的今天，这些国际经验也许可以作为镜鉴。

据了解，概况而言，世界各国治理机动车污染排放主要通过四个路径：一是严格新增机动车的排放标准，同时控制机动车保有量增长；二是提高燃油的环保标准；三是实行“公交优先”战略，减少一般机动车上路行驶；四是淘汰高排放老旧机动车，同时鼓励小排量车。

其中严格新增机动车的排放标准，同时控制机动车保有量增长是比较常见的管控模式，也是较为行之有效的办法。此外，其他三个途径也均取得了不错的效果。例如，在提高燃油的环保标准方面。美国已在所有地区均要求将汽油和柴油中的硫含量降到很低的水平。早在2000年左右，美国环保署就作出判断，随着轻型乘用车排放标准的持续加严，小汽车变得越来越清洁，重型卡车和公共汽车将成为重要的移动污染源。据估算，重型卡车和公共汽车排放的氮氧化物和颗粒物已分别占移动污染源排放总量1/3 和1/4。在美国的某些人口密度大的都市地区，重型卡车和公共汽车的贡献率更高。美国环保署为此制定了综合性的全国控制制度，将重型汽车及其燃油纳入一个统一的系统。作为该制度的一个组成部分，新排放标准适用于所有的重型公路引擎和车辆。而且这些标准是建立在使用高效颗粒物过滤装置或者效果相当的先进技术的基础上。由于机动车燃料中的硫会对这些高效颗粒物过滤装置造成损坏，因此美国环保署要求将大多数在公路上使用的柴油的含硫量在2006 年中期降低95%，以确保在该制度实施之初就很够获得低硫柴油，为发动机生产商提供了所需要的过渡时间，以有效地逐步引进尾气排放控制技术，实现新标准的排放益处。

在鼓励机动车减少上路方面，国外的相关政策主要是通过收费（税）手段，包括采用拥堵费、停车费、污染税等。例如，英国伦敦、瑞典斯德哥尔摩和新加坡等城市就通过征收拥堵费来减少特定区域内的车辆出行，除公交车辆之外，其他每辆车每天进入收费区需交纳8英镑、10～20瑞典克朗不等的进城费。韩国首尔市将汽油税提高了一倍，并征收道路使用费。日本的东京则在市区规定了较高的停车费用，每小时停车收费约合人民币40～100元。而德国的一些城市采取了根据车辆排放等级不同，确定不同颜色“环保标识”管理的方法，根据需要对不同颜色“环保标识”的车辆进行区域限行，违规者将被罚款40欧元。意大利罗马和米兰、澳大利亚墨尔本、加拿大多伦多等城市同时采取了限制高污染车辆进入中心城区和对机动车收取拥堵费的政策措施。

在鼓励老旧车淘汰方面，主要的经济政策包括两大类：一是政府补助，这是发达国家所普遍采取的措施。例如美国早在1993年就颁布了加速老旧机动车淘汰实施指南，对淘汰老旧汽车补助500-600美元/辆。2009年，美国推出轿车以旧换新优惠券计划，购车者以节能轿车取代高能耗轿车，可获得3500-4500美元优惠券。法国对使用7年以上的汽车以旧换新，每车补助400-1000欧元。二是税费引导，日本东京、瑞典斯德哥尔摩和德国柏林等城市都制定实施了相关政策措施，对淘汰老旧机动车并更换新车的车主，减征车辆购置税；对使用超年限的老旧机动车的车主，每年征收额外的附加税；对于提前淘汰报废老旧机动车的车主，予以退税奖励。

美国历程

在机动车排放污染防治方面，相对来说，美国尤其是加洲所采取的措施比较严格，通过了解美国对机动车污染进行监管的发展历程，也许我们能够更加清晰地了解机动车排放污染防治政策今后的发展趋势。

在20世纪50 年代，与机动车有关的大气污染在美国开始成为一个严重的社会问题。从1950年代到1960年代，美国的环保人士主要是在进行发现问题并就重要问题进行初步研究的工作，如明确问题、确定机动车的角色、开发测试程序和排放监测技术、评估环境损害等。与此同时，美国政府也开始对机动车采取一些最初的、温和的控制行动。到1960 年代末期，已经有越来越多的证据表明机动车明显成为造成美国严重大气污染和健康问题的主要排放源，如果不采取有力措施，该问题将持续恶化。在1960 年，美国加利福尼亚州通过立法规定一旦有三种可用的污染控制装置问世，机动车就应该安装和使用污染控制装置。1964年，该州签署文件宣布已经有三家独立生产商成功地开发了该种装置。此后不久，美国国内生产商宣布他们也可以并且将在其汽车上安装自己生产的污染控制装置。加州开始试点之后，考虑到汽车污染问题具有全国性，美国国会于1964 年开始研究制定联邦机动车污染控制立法，并于1965 年通过了《清洁大气法》修正案，因此加州1966 年制订的汽车排放标准自1968 年开始在美国全国范围内适用。

1970 年12 月，美国国会修订了《清洁大气法》，“以保护和改善本国大气资源的质量”，很多人认为，该法对机动车污染的控制措施是真正严格有效的。该法规定了严格的“强迫采用高技术”的要求，并规定环保署在实施这些要求的时候仅仅有非常有限的灵活度，这迫使汽车企业努力生产达到环保标准的机动车，国会只有在非常有需要时才能给予补贴和救济。此外，该法律还规定环保署拥有实施这些要求的广泛的权力，包括当“实质数量的适当保养和使用的”汽车在使用寿命内不能达到适用的标准时，要求生产厂家召回的权力，以及在必要时要求油品供应商改变燃油质量（包括汽油的含铅水平）的权力。后一个权力非常关键，因为在当时出现的帮助实现排放达标的主要技术是催化转换器，而采用该技术之后，汽车就不能使用含铅添加剂的汽油。由于加州与汽车有关的大气污染在美国是最为严重的，1970年，该州还最终保留了允许该州制定自己的标准并对机动车排放进行监管的机动车污染控制制度。在以后的三十年中，加州一直在推动着汽车减排技术的发展，即使到现在仍然如此。在1977年，在汽车产业的压力下，国会对《清洁大气法》进行了“微调”，推迟并稍微放松了汽车排放的标准，但美国国会同时也授权其他的州可以采纳加州的要求。此外，该法律的适用范围也被扩大，环保署被授权对重型卡车实施类似的严格排放要求。也就是说，美国国会于1990年通过的《清洁大气法》修正案进一步扩大了环保署的权力。

不过，1990年9月，当美国国会正在对1990年《清洁大气法》修正案的草案进行后期辩论时，加州又进一步通过了低排放车（Low Emissions Vehicle， LEV）制度，该制度被认为在控制机动车排放方面具有里程碑的意义，其主要特点是：

1、该制度允许汽车制造商存在批量销售的汽车的平均情况符合非甲烷有机气体总体标准（该标准在20世纪90年代逐年降低）的情况，确认汽车可以符合多种不同类别的排放标准或者多套排放标准，从而给予了汽车生产商一定的灵活度。

2、该制度新增了一个车辆类型，即零排放车辆（Zero Emitting Vehicles， ZEVS），以迫使汽车产业投入大量资源开发并向市场投放几乎不依赖内燃机引擎的车辆，可以认为该措施导致电动车、混合电动车的先后出现，并且可能最终导致商业上可供应的燃料电池汽车。

3、该制度明确地将车辆和燃油联系起来，迫使油品供应商引进“新配方”汽油，该种汽油具有低含硫量、低挥发性的特点，并且其他成分也发生了改变。

此外还有一个需要我们关注的细节是，几乎是在加州制定“低排放车（LEV）制度”的同一时间，纽约州成为第一个根据1977年《清洁大气法》修正案第177条采纳加州机动车排放标准的州。随后，另有几个州也采纳了加州的标准。有评论认为，1970年美国通过的《清洁大气法》修正案是一部里程碑式的法律，其直接结果是使得美国现在拥有全世界最有力和最完备的机动车污染控制制度。该法的综合性措施对于成功地清洁车辆和燃油至关重要，其中有三个方面被认为是最关键的：

1. 定期更新的基于健康的环境大气质量标准，不断要求着环保署控制机动车排放。

2. 该法具有促使技术进步的特性，这一点在1975年引进所谓的“穆思凯标准”时首次得到体现，环保署一直遵守这个先例，使美国的制度总是可以利用最先进的控制技术降低汽车的排放。

3. 不管是当环保署沾沾自喜的时候，还是当政治压力使机动车排放控制的优先性降低的时候，来自公民诉讼的可能性以及实际提起的公民诉讼都将迫使环保署保持警觉并继续努力实现各类车辆的零排放，或者至少是最低的可得排放水平——而这已经被证明是至关重要的。