对大气法修订机动车部分的一些思考和建议（上）

对于新版《大气法》的修订，北京市环保局机动车排放管理处处长李昆生认为在管理层面，应从加强环保部的地位入手，赋予环保部门更多的职责和权限；在具体的管理条款上，也需进一步完善。

从与机动车排放污染控制相关的油品控制权的归属问题，机动车检测项目次序，到增设处罚条款以及处罚权的实施等等问题，李昆生进行了全面深入的解读，并给出了具有针对性的建议。

2014年11月26日国务院常务会议通过了《中华人民共和国大气污染防治法（修证草案）》，这一轮修证经过各方博弈和妥协，比2000年版的大气法有了重大调整和改进，但仍存在完善和改进的空间，全国人大还会征求各方面意见。我仅就机动车排放污染控制部分提出一些思考和建议。

车用油品的制定权

应该由环保部门掌控

在过去的10多年时间里和未来的8至10年中，车用油品标准升级的动力主要来自环境保护，或者更准确的说是来自机动车排放标准升级的需求。目前的国家油标委共有67名委员，来自石油化工43人（64.2%）、来自环保6人 （9.0%）、来自汽车制造7人 （10.4%）、来自质监系统5人（7.5%）、来自大学2人（3.0%）、来自军事部门2人（3.0%）、来自电力和期货2人（3.0%），从油标委的构成来看，标准的制定权却不在环保部门手中。当然有人会说当前的油标委中有环保人员，但是环保人员既使加上汽车企业人员的比例才区区不到20%，并且没有一票否决权，起不了任何主导作用，因此可以说中国的车用油品的制定权实际上是掌握在石化企业手中，而且油标委的秘书处设在中石化，主要工作人员也是中石化和中石油的管理层人员兼职构成，这已经很能说明一定问题。目前大气法修订的条款中规定由国务院标准化主管部门会同国务院环境保护主管部门制定机动车船燃料标准，实际上是中国的石化企业会同环保部制定相关标准。

一个国家的油品标准的制定权通常由政府相关部门掌握，石化企业参与，这是国际惯例。比如，美国是环保署、欧洲是欧盟委员会、日本是产经省负责主导油品标准的制定。中国十几年来油品升级的历程比较坎坷，应当认真的反思。在全国范围内，油品标准升级的步伐多次落后于机动车排放标准。在柴油方面，从2004年实施国2机动车标准以来，到2014年国4重型柴油车（机）排放标准的实施，车用柴油标准已经三次落后于机动车排放标准的实施，国2、国3是在国1柴油条件下实施的，国4标准是在国3柴油标准条件下实施的。在汽油方面，国4机动车标准是在国3汽油情况下实施的，国5汽油车排放标准要到2018年才能实施，与国4汽油车排放标准相差7年时间，主要是在等待国5油品标准的实施。

业内人士都知道，油品标准的升级对机动车排放削减的重要意义，一来可以保证达到新标准机动车在规定的耐久性里程中排放达标，二来使全部在用机动车排放净化系统效率进一步得到提升，三来在成品油储运过程中的各个环节减少VOC等有害气体的排放。国家车用油品标准的滞后和落后，使得有的机动车排放标准被迫多次推迟实施，有的在油品没有供应到位的情况下勉强实施，不但新车的排放净化系统的耐久性受到损伤，在用车排放没有得到应有的削减，使得实施机动车排放标准的效果大大地打了折扣。一个标准由企业主导制定，主导者一定会优先考虑企业利益，然后才会考虑社会需求。

目前国内油品升级的格局是以北京市地方标准为先导，国家标准是在北京市地方标准的基础上进行部分放松和调整后，若干年后再出台，北京市是以环保局为主导会同相关部门与中石化中石油会商后制定，但是以北京市环保局的能量和资源，在某种程度是在制定国家油品标准，这有点勉为其难，实际上石化企业也乐得于此，这也是经过十几年升级后许多关键环保指标仍然落后于发达国家的原因之一。环保部实际上也在努力，每个阶段也出台车用油品有害物控制标准，仅以国家污染物控制标准名义发布GWKB系列标准，试图引导国家油品标准，但根本没有任何约束力和效果，GWKB标准在目前中国的标准体系中既不算强制性国家标准，也不算行业标准，甚至地方标准引用的可能性都没有，比如，在北京市制定第五阶段车用油品标准时，曾经想引用GWKB标准的柴油清净剂相关条款，但是质监部门的回答是不可以，如果是环境标准，即HJ标准可以引用，也即GWKB标准基本上是没有任何技术法规的效力，甚至连被其它标准引用的可能性都是不存在。

那么我们的车用油品标准经过10几年的多次升级，差距倒底在哪里呢？还有必要制定更为严格的车用油品标准吗？答案是肯定的。虽然汽柴油的硫含量已经与发达国家水平正在或者将要接轨，但是在汽油的烯烃、芳烃、馏程、蒸汽压、密度，在柴油的多环芳烃、馏程、密度16烷指数等关键技术指标方面均存在较大差距，这些指标均与排放的降低密切相关。石化企业的专家声称，我们的油可以保障车辆在机动车排放标准要求的耐久性里程达标使用，但是他们并没有告诉大家，比如国4标准（相当于欧4）要求是16万公里之内保证达标，用我们的油，车跑到16万公里时，排放指标已经接近标准限值，而发达国家对国4车辆的要求也是16万公里之内稳定达标，但人家的油实际上可以保障25万甚至于30万公里仍然可以达标，这就是差距，只要上述指标存在差距，这种差距其实会存在于每个阶段，积累起来就是很大的差距与问题。我们在精细化管理方面与发达国家的差距是多方面的，这只是其中之一，在各个方面、各个层次做不到锱铢必较，只是羡慕人家的空气质量好，也只能望洋兴叹了。

谁掌控标准的制定，谁就可以拿到标准的起草权，也就是谁可以主导标准的制定。从目前标准的制定进程看，机动车排放标准还会有第六、第七阶段标准，也即在2018年至2028年前后，至少还有两次提升油品质量的机会，如果环保部门会同其它部门和单位组织制定标准，油品升级的幅度一定会加大，而大气法这次修订后，10年之内再次修订的机会不会再有，所以大气法应支持环保部门抓住这次机会，相关部门也应给予支持。

因此建议大气法修订草案第47条修改为“国务院环境保护行政主管部门会同相关部门和单位制定车用燃油标准，禁止生产、进口、销售不符合标准的机动车、非道路移动机械和船舶用燃料；禁止向汽车和摩托车销售普通柴油以及其他非机动车用燃料；禁止向非道路移动机械和内河船舶销售渣油和重油”。