交通拥堵的根本原因是什么？

曹晓昂

作为人口密度很高的大城市，日本（东京）地区也曾经出现过严重的交通拥堵问题，而目前，东京地区的汽车保有量依然很高，那么，东京是如何处理汽车发展与交通拥堵问题的？本期我们采访了交通专家、日本爱知大学经济学院李春利教授，他的阐述和分析也许能为我们带来参考和借鉴。

《汽车纵横》：作为人口密度很高的大城市，日本（东京）地区是否也存在交通拥堵的问题？，

李春利：在20世纪六七十年代，尤其是1964年的东京奥运会和1970年的大阪世博会之间，日本大城市的私人汽车快速普及，尾气污染、交通拥堵，以及交通事故等社会问题得到普遍关注。中国也在2008年北京奥运会和2010年上海世博会前后，私人汽车激增，城市交通问题日益严峻，这与日本社会的发展节奏很相似。进入20世纪八九十年代，日本又出现了新的交通拥堵高峰，于是以东京为代表的大城市下决心开始新一轮的城市交通治理。我认为，这期间东京等一些日本大城市的交通拥堵问题的解决方案，对目前中国面临的交通问题尤其具有现实的参考价值。

《汽车纵横》：有人认为，汽车保有量的增加是造成交通拥堵的主要原因，对此您怎么看？

李春利：东京圈的人口规模是北京的1.7倍，人口密度是北京的2倍，而土地面积仅相当于北京的80%；东京圈的汽车保有量近乎北京的3倍、人均汽车保有量是北京的2倍，由此可见，汽车保有量的增加并非造成交通拥堵的主要因素（如表1所示）。

《汽车纵横》：您是否认为东京和北京之间存在可比性？

李春利：东京与北京同属于亚洲的国际性大城市，无论从人口规模、人口密度、汽车保有量、后发汽车大国等方面，都具有很强的可比性。

在交通基础设施方面，如果光看地铁和高速公路里程数，北京分别是东京圈的1.7倍和2倍，北京处于领先地位。然而，东京圈的轨道交通不光在地下，地面和地上的城市铁路和城际铁路等轨道交通总里程数远远超过了北京，是北京的5倍多，四通八达的公共轨道交通系统可以促进出行方式的转换，从而降低了路面车辆数。同时，东京圈道路总里程也是北京的5倍以上，尤其是作为城市道路毛细血管的支线路网更是四通八达，可以对不同目的地的交通流进行有效分流。也就是说，尽管东京圈的汽车保有量将近北京的3倍，但每辆汽车所占的道路长度将近北京2倍。

两者的差距一目了然：相对于过去十年北京汽车保有量井喷式的增长，基础设施的供给远远落后于交通需求；而且，北京的钱大都花在建设成本昂贵的地铁和高速公路上了，作为城市道路毛细血管的支线路网建设严重滞后。

另一组数据更说明问题：私车出行的比例东京仅仅是北京的40%，而轨道交通出行的比例东京却是北京的7倍多。也就是说，尽管东京圈的汽车保有量是北京的3倍，但绝大部分出行者不选择驾车出行，利用轨道交通出行是东京城市交通的一个重要特色。

因此，我认为，“持而不用”是东京不堵车的奥秘所在。市民可以自由买车，政府没有限购限行，但是消费者的日常刚性出行不选择驾车，而是大多利用公共交通，自然具有其在时间成本和货币成本方面选择的合理性。

由此可见，出行方式和交通基础设施的差异是东京拥堵状况大大低于北京的关键。从数据对比结果可以发现，治理拥堵的关键并非单纯地控制汽车保有量，而是在控制私车的使用需求和增加交通设施供给两方面双管齐下。但这必须以满足日益增大的市民出行的刚性需求为前提，确保出行的可达性。东京圈在城市规模空间小于北京、汽车总保有量和人均保有量均大于北京的前提下，能够制定行之有效的交通政策，很大程度上缓解了交通拥堵，其经验方法值得我们认真地研究借鉴。

《汽车纵横》：在治理交通拥堵方面，东京是否有具体的、值得借鉴的措施？

李春利：在治理交通拥堵问题的模式上，目前具有代表性的是以征收交通拥堵费等硬性经济手段为特征的“伦敦模式”，和以“限购/限行”等硬性行政手段为特征的“北京模式”。但无论“伦敦模式”还是“北京模式”，都属于相对激进的“急转弯、急刹车”型交通政策，虽然在治堵方面可以在短期内快速见效，但是在达成社会共识等方面则会付出较高的执行成本，同时将面对巨大的社会压力。与前两者相比，东京采用了一种渐进式或改良式的交通治理方法，更偏重于利用市场调节的经济杠杆实现其政策目标，我将这种治理经验总结为“东京模式”。这一模式有以下三大特征。

（1）第一特征：重视“交通需求管理”理念，自主限制驾车出行。

面对新一轮的交通拥堵高峰的出现，东京都政府于2000年出台了《交通需求管理东京行动计划》，提出了9项与东京市民合作推行的重点措施。9项措施均是从交通需求管理的角度出发，旨在运用经济杠杆来引导市民的出行方式（参照图1）。其核心思想有4大支柱：（I）恢复现有道路的承载能力、（II）自主限制驾车出行、（III）促使出行方式向公共交通转换、（IV）减少汽车的使用频率。该计划颁布的核心目的是将驾车出行控制在道路容量的合理范围之内，控制路面车辆数的自增长量和潜在增长量，而不是直接采取限制汽车购买和出行时间的行政手段。

如图1所示，东京恢复道路承载能力的首要措施是加强停车管理，通过提高停车成本来抑制驾车出行，同时严格取缔非法路边停车，以恢复现有道路容量。《交通需求管理东京行动计划》中指出加强停车管理是恢复道路承载力的关键。

早在1962年，日本颁布就了《车库法》，该法规定车主购车时需要出具车位证明并接受调查核实，目的是通过对汽车到达目的地的控制，确立正常合理的停车秩序，以恢复现有道路的容量和交通承载能力。通过在购车和停车两个环节对停车位管理的联动，以法律的形式从制度上保证了公共道路资源不被无偿占用，目的是不让停车这个重要的汽车使用环节游离于市场机制之外。

值得注意的是，50年多前制订该法时，日本全国的汽车保有量仅400多万辆，仅为现在的二十分之一，还没有今天北京一个城市的保有量多。直到现在，东京恢复道路容量的主要措施之一，仍是重点取缔“违法性路边临时停车”，认为这是导致交通拥堵的重要原因，尤其是十字路口附近的路边停车影响最大，会使交通容量降低20%～40%的效率。除了加强取缔外，东京还提出以多种方式加快停车场和停车场导航系统建设，后者包括通过电子显示屏、互联网或汽车导航系统及时提供停车场位置、车位情况、到达空位路径等信息。

另一方面，东京都政府于1958年颁布的《东京都停车场条例》中明确规定了公共建筑设置停车设施的义务，其中包括总面积超过1万平米的大型建筑、以及使用面积超过2千平米的公寓式住宅，必须在同一场地内设置停车设施。这些设施包括地面停车场、停车楼和地下停车场。东京大多数的企事业部门不设置面向内部职员的停车位，而商用停车位的费用很高，东京一般月租金大约在300～600美元之间。通过高昂的停车费用对出行停车进行限制，促使一般出行者自主避免驾车出行，转而选择出行效用更高的公共轨道交通。

（2）第二特征：重视发展复合式立体轨道交通系统，鼓励使用公共交通。

发展复合式的立体轨道交通系统，是东京治理道路拥堵的重要措施。目前，东京是世界上轨道交通最发达的城市之一，由JR （Japan Railways）、私铁、地铁，以及其他轨道交通组成了庞大的复合式立体交通网络覆盖整个东京圈。（如表2所示），38家运营组织现在共运营了130余条轨道线路，这个数字还将在2020年东京奥运会前被不断更新。

东京轨道交通运营能力强大的另一原因是规划合理，包括积极建设分散枢纽，提高换乘便利性，增加车站出口分散客流等。东京有将近90%的轨道线路换乘均可在3～5分钟内完成，而且绝大部分不用出到室外，通过合理的站内布局，全面设置电动扶梯、传送带等设施，基本上实现了换乘的“无缝连接”。东京的中心地区内将近80%的区域可以在步行10分钟之内（800米）到达电车或地铁站，步行在5 分钟内（400米）到达的也将近40%。东京轨道交通的出入口分布广且数量多，部分主要车站的出口多达几十个，许多地铁的出口直接通向当地的大型设施、企业或政府部门，在疏导客流的同时，提升了轨道交通的魅力度和出行吸引力。

（3）第三特征：重视城市副中心建设，分散核心功能区。

副中心建设既是城市空间布局的理念层面的问题，也是从根源上治理城市交通拥堵的重要措施。所谓城市副中心建设，是指将城市轨道交通枢纽与核心功能区相重叠的建设理念，通过将商业、办公、娱乐、住宅等设施的建设安排在距离车站徒步可达的范围内，减少日常活动对驾车出行的依赖。

从20世纪60年代开始，针对日益严重的城市交通拥堵状况，东京都政府提出了建设副中心的城市规划。经过30多年的建设，目前东京已形成了新宿、涩谷、池袋、上野/浅草等7个副中心的多心型城市结构。与其他国际大城市不同，包围东京高密度核心功能区的城市环路不是大容量的快速汽车道路，而是被称为“山手线”的环形地面铁路。7个副中心基本上位于“山手线”铁路与其他放射状铁路的交汇处，充分发挥了交通枢纽的集聚效应。进入21世纪，东京又建成了环城地铁“大江户线”，实现了地面地下相连接的复合式立体轨道环线，而且路径互有交叉，相辅相成。

以新宿站为例，该站是东京最重要的副中心和主要交通枢纽之一，16个站台汇集了9条不同方向的轨道线路，2011年的日均客流量达到326万人次，一个枢纽站相当于2013年北京地铁日均总客运量（约880万人次）的37%。车站周边汇集了以东京都厅为首的政府机关、大公司总部、各大百货商店，以及商业娱乐设施，出入口与周边大型建筑直接相通。

这种从城市空间布局上引导城市从单中心结构向多中心结构转变的规划，分散了城市原有核心功能区，不仅分散了交通流的流向，并且还减少了不必要的交通流的产生，对治理城市交通拥堵具有标本兼治的双重效果。

副中心建设和多心型城市结构的形成对中国大城市治理具有现实的参考意义。而卫星城仍是单中心、“摊大饼”式的城市扩张模式，北京多年来采取的基本就是这种模式，主要商务区、金融区和行政区都集中在三环以内，导致城市功能过度集聚，形成典型的潮汐式交通出行；二环路内更是以仅占市区6%的面积集中了全市机动车交通量的30%，交通流量在道路空间分布上存在明显的不均衡。我认为，在中国从深层次城市空间布局的层面研究城市规划和交通问题的根源，可以说已经到了刻不容缓的时候。

依本人之管见，北京实际上已经形成了两个副中心：一个是中关村，一个是国贸，东西两大商圈已初具规模。只是这两个事实上的副中心还停留在城市商业区位层面上，还没有与交通枢纽职能结合起来进行综合性开发，尚有待于城市规划理念的进一步升华。具体地说，即需要在城市空间布局的视角下重新进行战略定位和顶层设计，将商业集聚职能与交通枢纽职能相互重叠，统筹规划，综合开发，从北京城区的左右两端拉动并疏导三环内外的高密度交通流，分散城市的核心功能区。本着同样的思路，其他初步具备副中心条件的商业集中区位也大有潜力可挖。

《汽车纵横》：除了“东京经验”之外，您是否还了解其他国家（美国、法国、英国等）解决交通问题的措施，能否与我们分享相关的经验？

李春利：国际大城市的发展历程表明，由于城市中心区人口分布密集，道路资源紧缺，交通基础设施潜力有限，合理的汽车保有量分布应该与人口密度分布成反比关系。如图2所示，纽约、东京等国际大城市的机动车保有量普遍遵循“中心城区低、外围高”的分布态势，即人口密度越高，人均机动车保有量越低。

在纽约曼哈顿区，人口密度为3.65万人/km?，人均机动车保有量0.15辆/人；东京中野区的人口密度2.01万人/km?，人均机动车保有量为0.16辆/人。由此可见，这两个城市的人均汽车保有量基本处于同一水平。

而北京的东城区和西城区人口密度分别超过2万人/km?，与东京相似，但人均机动车保有量却高出许多，分别达到0.34和0.29辆/人，是纽约和东京的2倍左右。而且北京市汽车保有量的70%集中在六环以内，呈现“中心高而外围低”的分布态势，大量的汽车争夺城市中心人口稠密地区有限的道路资源和交通基础设施，是北京等国内大城市出现交通拥堵的重要原因。

由此通过与美日的比较，我们可以得出一个结论：与纽约、东京等国际大城市相比，北京的汽车多在城里！

在核心商业区、中心区，比如北京市内的主要4个区（东城、西城、朝阳和海淀区），汽车出行比例高达47%，而东京核心区域是6%，北京是东京的8倍。不难发现，两个城市的差距就在这里。

中国城市发展的特殊性在于小汽车进入家庭的时期与工业化、城市化进程交织重叠，在几年间就走过了发达国家几十年的历程，结果是人均资源越紧张的地区，人均汽车保有量越高，使用频率也高，这种“双高”现象导致了交通供需矛盾的进一步激化。

因此可以说，中国城市化进程的这种趋势是与国际大城市机动化和汽车社会的发展方向背道而驰的。

另外，上述《交通需求管理东京行动计划》第7条提到了导入交通拥堵费制度，实际上，这是一个世界性的前沿课题。从理论上讲，交通拥堵费可以直接提高城市中心区域的汽车出行成本，可以最直接地抑制驾车出行的需求。然而，交通拥堵费制度在社会共识、执行成本、监管体制、税费用途等方面的负面因素也不可忽视，在实施层面需要谨慎行事。东京都政府虽然在《交通需求管理东京行动计划》中列入了征收交通拥堵费计划，但迫于社会认同等方面的压力，时隔十几年至今未能实施。

世界上成功导入交通拥堵费制度的城市仅有新加坡、斯德哥尔摩和伦敦等少数城市。斯德哥尔摩人口不到90万，而新加坡岛总面积只有700平方公里，城市缓冲空间有限，不得不采取这种激进的方式控制汽车的使用频率，所以，从规模上来讲，这两个城市的经验对北京的借鉴意义都不大。

而成功导入了交通拥堵费制度的“伦敦模式”也具有其特殊性，是在达成了普遍社会共识的前提下，顺利付诸实施的。具体地说，在2000年大伦敦市长选举时，候选人里宾斯通在选举公约中正式写入将导入交通拥堵费制度，由伦敦市民投票决定，最后里宾斯通获胜当选市长。按照选举公约的约定，伦敦于2003年正式导入交通拥堵费制度。反之在2005年，英国的另一大城市——苏格兰首府爱丁堡，市政府却在市民的强烈反对下不得不放弃征收交通拥堵费的计划，这一点爱丁堡与东京相同。

总之，征收交通拥堵费是治理城市交通拥堵的一剂猛药，同时也是一把双刃剑，决策时我们需要有一个比较清醒的认识。

图3显示了主要国际大城市出行方式的比较结果，可以看出，可以看出，伦敦、纽约、巴黎、东京4大城市轨道交通出行率均超过50%，而伦敦超过60%，东京则高达86%；相比之下，北京仅仅是12%，东京是北京的7倍。而驾车出行比例为，伦敦23%，巴黎25%，纽约26%，东京是13%，东京才是纽约的一半。由此可见东京在控制驾车出行方面卓有成效，在全球亦处于遥遥领先的地位。而北京高达34%，北京是东京的2.5倍，反差强烈。

东京圈的轨道交通系统在2010年每天运送旅客4 074 万人次，在早高峰时轨道交通更是承担了91%的客运量。可以发现东京的轨道交通建设及其利用率在世界上独具特色，对同属人口密度高的北京等亚洲大城市具有显著的借鉴意义。

《汽车纵横》：您认为交通拥堵的根本原因是什么？

李春利：在汽车社会里，每个汽车的使用者既是汽车的受益者，又可能成为受害者，同时还可能成为加害者，我称之为汽车使用的“三重属性”。交通拥堵的根本原因是交通供需关系的失衡，当交通流量超过了道路承载力的均衡点后，每个驾车出行者都会加重拥堵程度，渐次成为压倒骆驼的一根稻草。而汽车社会所产生的这种拥堵成本将由道路使用者共同负担，即均摊到汽车使用者以及第三方每个人的头上，这也是经济学中所说的汽车社会产生“负外部性”的本质所在。

汽车工业发展了，但汽车社会严重滞后了，中国在准备不足的情况下匆忙跨入汽车社会，如何把汽车社会的外部成本内在化，是解决交通拥堵问题的关键所在。

在面对汽车社会成本问题时，决策机构在制度设计时必须具有长远的思维导向。汽车普及带来的交通拥堵、大气污染等社会问题并非中国特有，发达国家在几十年前便已经出现，其治理策略也为中国提供了宝贵的经验教训。在这种意义上，中国具有“后发优势”。然而，中国的汽车社会问题也具有其特殊性，发达国家的昨天并不等于中国的明天。

中国亟待确立的是一种新的“交通需求管理”思维方式，即从交通需求产生的源头着手，通过合理的前期规划有效抑制交通需求的增长。仅仅从交通的供给方面采取对策，提高道路供给能力是不够的，一般情况下，道路交通需求的增加速度快于道路建设的速度，实际上单靠修路难以有效地解决交通拥堵问题，同时也会诱发新的潜在交通需求。交通需求管理策略的出现，改变了这种被动的供需调节关系。

实际上，这种“交通需求管理”的思路与中国古代大禹治水的策略一脉相通，“治堵如治水”。城市管理者不能光在下游建坝堵水，光靠行政权力限制是不可持续的。重要的是从交通需求的源头找出原因，分流泄洪，因势利导，完善激励机制，才能真正达到标本兼治，实现城市的可持续发展