论城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

冯兵旺，张保文

（1.河北日报报业集团 行政处，河北 石家庄050013；2.河北日报报业集团 办公室，河北 石家庄050013）

一、公平、公正是生产要素交换和公共资源配置的客观要求

习近平同志指出，如果不能给老百姓带来实实在在的利益，如果不能创造更加公平的社会环境，甚至导致更多不公平，改革就失去意义，也不可能持续。这就从国家战略的层面为科学统筹要素资源指明了道路。

（一）城乡要素市场状况

随着我国经济的快速发展，产业结构不合理，农业基础仍然十分薄弱，城乡区域发展不协调，城乡要素市场的不公平交换的矛盾更加突出。

1.按劳分配为主多种分配方式并存的体制机制，客观上要求生产要素必须平等交换。在计划经济时代，我们片面强调劳动在财富生产上的作用，一直只强调劳动参与收入分配，并实行单一的“按劳分配”制度。从我国经济建设的实践看，这种机制有着十分突出的局限性，它不能充分发挥其他生产要素的积极效用。在市场经济条件下，各种要素参与合理分配，使我国的经济社会迸发出了巨大的活力。按生产要素分配，就是强调劳动参加社会财富分配的同时，使资本和管理等生产要素也合理合法地得到回报。

首先，人力资本的作用越来越大。随着经济社会的高速发展，人力资本对经济发展越来越重要，教育对创新发展和国民收入增长率的贡献越来越大，人的素质、知识和才能等对经济发展越来越具有决定性作用。其次，物质资本参与财富分配被长期忽视。由于我国经济体制转型等原因，在很多情况下是被免费或低价使用。在我国，土地和自然资源属于国家或集体所有，免费或低价使用，意味着其收益被少数人或社会组织所侵占，并扩大了收入分配差距。

2.城乡发展不平衡，使稀缺的物质资源得不到有效利用。目前，在我国的城市中人力、资本大量聚集，农村劳动力向城市转移，而宝贵的农村土地资源大量闲置，形成了“空心村”“留守村”，造成了城乡发展的不协调、不平衡。

1978年改革开放以来，我国实行联产承包责任制，使有限的土地资源发挥出了巨大的效益，同时农民的经济地位，由于其农业技能、知识水平及体力状况等生产要素上的差距而日渐拉大。一些生产技能好、生活相对宽裕的农民，已不满足于农活而走向城市，从农业生产中逐渐地分离和独立出来，在城市从事建筑、清洁及经营服务等生产性服务业，成为“农民工”。目前，这部分人还有约1亿之众。城市优质的教育、医疗、就业等资源也激发农民工的“城市梦”。尽管中央出台了许多关于农民工就业的政策规定，但落实起来现实困难较多。如，“就学难”“择业难”“讨薪难”等仍十分突出。同时，应看到，这种生产要素的单向流动，也使得宝贵的土地资源被大量荒芜。

3.多种农业经营模式并存，很可能造成区域经济发展不平衡。随着农村劳动力向城市转移以及我国特殊的地理结构，农业的发展必须实行多元化的经营方式，充分发挥各种生产要素的积极作用。那些经济实力雄厚的龙头企业参与农业经营，农业合作社和一家一户的小农经营，在不同地区并存发展，成为适合我国国情的发展之路。从单一的农业经营体制到现在逐渐放开农地流转，归结起来主要有三种模式。

一是农业生产合作社。以农民入股和统一经营为特点。这种形式便于对土地进行规模化集中经营，使得土地利用效益有了极大提高，客观上变革了我国历史上形成的土地所有权私人占有的性质。二是家庭农场。我国山区（包括丘陵和高原）面积663.6万平方公里，占全国国土总面积的69.1%，山区人口6.74亿，真正适宜规模种植的土地面积约30%，却容纳了占全国55.7%的人口。由于我国的人口和土地并不均衡集中，决定了我国农业经营不能采取单一的大农场、大规模的机械化种养，只能实行多元化的农业经营体制。三是农业企业。随着农村经济的发展，我国农业生产不仅在经营上实行一业为主，多种经营，而且在管理上实行联产承包、统分结合、双层经营的机制。它有利于土地经营资源的聚约化，降低农业生产成本，提高资源利用效益。三种农业经营模式，存在于不同区域，由于各自具有不同的经营特征，其规模化、商品化程度也大不相同。

（二）公共资源配置状况

在我国城市中一方面下岗失业问题较突出，另一方面，现代企业制度要求在经济增长上主要靠技术和资金投入，强调减员增效。这对矛盾将长期存在。

1.资源禀赋造成区域经济的不均衡发展。社会化的生产实际上就是生产要素和自然资源的有效配置和最佳组合，它直接决定着投入产出的效益。我国资源分布落差大，经济发展呈东中西差级结构，需要通过生产要素和自然资源的合理流动，才能实现经济协调健康发展。区域经济不均衡受两个因素制约。自然资源的不均衡性。自然资源是经济发展所需要的重要的生产要素。不同的区域初始的自然要素禀赋是不均衡的，所以区域经济发展具有不平衡性。例如，自然资源丰富的太行山区，由于交通闭塞、信息不畅，许多农村土地等生产要素资源并没有得到有效利用和开发，因此并非所有区域都可以依靠其自身的自然资源优势得到优先的发展。主要原因在于自然资源并非直接主动地影响经济行为。

市场经济条件下，农村劳动力向资本集中的城市流动，在城市远郊形成大面积的贫困带。城市又受到不堪重负的环境污染、交通拥堵的困扰。而城乡之间缺乏统一规划，彼此没有经济联系无序竞争，城市的低端污染企业向周围农村转移，不仅占用大量耕地，还形成“污染包围城市”，使“城市病”也越来越重，从一定程度上影响着城市及其区域经济的协调发展。

城乡劳动力资源的不均衡性。比较成本优势主要通过劳动力资源流动发挥作用。在城市吸纳的农民工主要集中在劳动密集型产业和商品服务业领域。大量农民工不断涌入城市，也是构成城市比较优势的重要因素，但这种比较优势是以牺牲农村的发展为代价的。如果一味单纯地以自身所具备的资源比较优势来确定产业格局，将会陷入比较利益陷阱。在经济发展中，城市中低端加工服务业与高端创新型产业集中于一体的产业布局，不便于产业规模效益的发挥，也不能满足城市经济转型和自主创新发展的要求。

2.产权界定不清使生产资料与资本不能正确发挥效能。土地是生产要素的重要内容，包括所有权、使用权、收益权及处置权等。目前，土地产权界定其矛盾主要集中在土地产权所有者如国家、集体等，与从事功利性投资的土地产权使用者之间。对土地产权进行功利性投资，如房地产业是以直接获取经济效益或社会效益为目的，突出的问题是拆迁过程中，由于产权界定问题而导致的各主体经济利益纠纷。如，国家与集体、个人在土地的划拨、征用等方面；城市规划及房地产开发与农民宅基地的利益补偿等方面，错综复杂的利益纠纷十分突出。在我国，土地产权的任何主体均不能拥有完整的土地产权。然而，由于生产要素的多元化，如土地、资本、劳动、知识产权等决定了资本投资的多元化，最大限度地发挥土地产权的效能，就要使各土地产权主体的价值实现必须有利于保证各方的经济利益。

赋予农民更多财产权利。十八届三中全会决定要求，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作”。赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权益。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，这为生产要素的平等交换提供了制度上的保障。

3.市场的差异性造成公共资源配置不均衡。随着市场经济的逐步完善，收入形式多元化的格局业已形成。同时，也出现了收入差距日益扩大的现象。主要表现为垄断性产业和权利部门的不当得利；区域市场的封闭性和由于地理位置、资源禀赋等因素的交互作用，使得不同经济区域的经济水平和差别逐渐拉大；市场开放性的形成，产品和生产要素又会自发地流向利润水平较高的区域。

劳动能够创造价值，但并不是只有通过劳动才能参与价值的分配。技术以服务的形式、资本以利润的形式、房屋以租金的形式、土地以地租的形式等都可以参与价值的分配。行业收入差距扩大的事实说明，农村大多数人的收入水平普遍较低。收入水平偏低的农民工大多从事的是农业生产、建筑、家政服务等低端服务产业，参与分配的要素资源较少，劳动收入的渠道单一，这也是造成城乡差距拉大的原因之一。

少数人对劳动以外的生产要素的垄断，不利于社会成员在竞争中的平等交换。频频发生的医患纠纷，也是公共资源配置不合理的具体表现。相对于患者来说，医疗服务具有很强的技术垄断性。高收费、高价服务，对比较富裕的人来说并非不能接受，可相对于收入水平较低的城市居民和刚刚迈过温饱线的农民来说，仍然是有病治不起，或是有病不敢治。当前，农村绝对贫困的人口中，因病、残的原因而导致的绝对贫困的家庭占据相当大的比例。

二、市场化是生产要素交换和公共资源配置的重要途径

资源配置在市场起决定作用的条件下，城乡要素差距有可能逐渐拉大，资本等生产要素资源向少数人手中聚中，收入分配差距扩大不可避免。

（一）城乡要素交换存在的不平等现象

市场经济的分配机制，说到底，就是按生产要素价格进行分配。即人们的收入是以工资、利润、租金和利息等形式分配给生产要素的所有者。与城市相比，在公共资源的配置上，农村落后于城市，主要在于：一是农业的要素资源不能反映其市场价格。农业具有投资周期长、收效慢的特征。要实现增产、增收需要靠物质资本的长期投入，许多农村劳动力宁愿到城市打工，也不愿从事农业生产。二是县级城市和小城镇缺少吸引力。主要原因是就业岗位少、机会少、环境差，投资成本高，收效周期长。因此，通过规划发展，精准发力，就要不断完善基础设施等使公共资源向农村倾斜，改变农村农民生活环境和生产方式，增强生态农村吸引力，从而达到生产要素资源的双向流动。所以，实现生产要素平等交换和资源均衡配置，一是要给农民产权，使其有资本投入农业生产，通过建立农村土地交易市场，便于农民抵押土地的财产权转移，使农民的宅基地等不动产资金流动起来，实现增值增效；完善农村信用担保机制，对农民的资信情况能够及时进行评估，使其能很容易在银行得到贷款。二是要有合理的二次分配，加大农村的素质教育培训和提升大病报销比例等，将公共资源精准投放到真正需要投入的地方。

（二）公共资源配置要重点投放，精准发力

教育资源的配置不均衡，造成了就业和收入上城乡差距拉大。对部分区域的调查数据显示，初次分配后城市和乡村的收入差距是2.9∶1，再分配后达到3.4∶1，再分配反而扩大了城乡收入差距。尤其在教育方面，在城市里教育资源非常丰富，师资力量强大、教师收入丰厚，学校设施完善，教育理念先进，而农村的许多留守儿童在初中就纷纷辍学，城市中的农民工子女如在城市上学，还要支付比普通城市居民子女多得多的高学费。所以，在教育这个起点上实现公平，使整个经济社会协调、可持续发展，在再分配过程中，就要强化公共资源的均衡性配置，引导和鼓励教育资源向农村等贫困地区聚集。

（三）城乡二元经济结构制约了城乡要素平等交换

城乡产业结构和经济发展水平是造成城乡二元结构存在的主要因素。破除或缩小城乡二元结构，使城乡协调发展，就要从生产方式等方面找原因。

1.体制上的因素。建国初期，我国为了加快城市的工业化发展，政府在财政、金融、税收等公共资源的配置上主要向工业基础较好的城市倾斜，以牺牲农业来保障实现工业化。另一方面，人均占有耕地多的地区，自给自足的生产方式相对稳定，他们对现代化的农业企业也并非有强烈的愿望。这种传统、封闭的农业经营方式，不适应现代市场化的要求，也制约着现代农业生产技术的传播和应用。

在经济发展速度比较快的东部地区，二元结构的差距并不明显。但是中西部地区差距就比较大。中西部以山地丘陵为主，耕地面积相对集中的肥地也被划分为条条块块，由一家一户的农民承包，这就制约了农业的规模化种植。大规模的生产可以降低单位产品的生产成本。显然，一家一户的承包是不适宜规模化农业生产的，因而也是低效益的。所以，在信息化、城镇化、工业化发展的同时，就应不断强化“反哺”意识，不断改革和完善农业产业结构。从这个意义上说，由传统农业生产向现代农业企业过渡，尤其是思想观念上的过渡就更为重要。

2.市场竞争因素。价值规律的作用主要是通过竞争来实现的。但是，竞争的结果使得生产要素资源向少数人或利益集团手中集聚，有可能使城乡二元经济的鸿沟越拉越大。生产要素的竞争，主要是人才的竞争。农村中的精英人才，通过高等教育走出农村后都不愿再回到农村，这种生产要素的单向流动，也是城乡相对差距越拉越大的主要原因。2014年7月30日，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》指出，将取消农业户口与非农业户口性质区分，意味着户籍制度改革开始进入全面实施阶段。剥离了户籍的福利分配功能，这就从体制上为劳动力要素的双向流动提供了保障。

3.政府因素。近几年，国家加大了对农村经济的扶持力度。在硬件上，路网向农村延伸，实行差别化落户政策，引导农业转移人口在城镇落户等。在软件建设上，“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会教育，建设包容城市”，鼓励企业加强对农业转移人口的人文关怀等，不断完善农业转移人口社会参与机制。针对脱贫最棘手的扶贫、产业项目缺乏、资金短缺、技能不足等问题，河北省委、省政府制定了《关于加快全省扶贫攻坚步伐的十项措施》。对7 300个贫困村派驻工作队，在做好贫困村建档立卡工作基础上，统筹省、市、县三级帮扶资源，对贫困村实行动态管理。引导金融机构发放扶贫小额贷款。对贫困户发展种养项目给予每户5万元以下、3年以内小额贷款支持。鼓励大型国有企业优先招收贫困地区符合条件的大、中专学生就业。对完成九年义务教育和普通高中教育后，引导其继续接受职业教育和技能培训，增强其稳定就业和持续增收能力等。这些举措，都有力推动了城乡要素资源的双向流动。

三、政府引导是生产要素平等交换和公共资源均衡配置的重要保障

推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置是促进社会公平、正义的主要内容，是经济社会全面协调可持续发展的内在要求。随着市场经济的不断完善和提高，要素市场应向多元化的主体开放，已显得尤为重要。

（一）强化政策统筹，建立全国统一的城乡要素市场体系

1.统一。市场规模越大、效率越高。要使经济更有效率、更加公平、更可持续发展，仅靠条条块块进行管理、市场碎片化的现象已不适用时代要求，因而必须消除条块分割的地方保护主义。

2.开放。要建立所有主体平等对待、平等获取生产要素、一体开放的市场，必须消除国企、集体企业、民营经济的种种不平等，建立起公平开放透明的市场机制，使市场主体平等参与市场竞争。

3.竞争。没有竞争，就没有完全的市场。因而，在完善市场竞争规则的基础上，应克服行政权力的过渡干预和市场垄断行为的出现，优化使不同的要素市场主体平等参与的竞争环境。

4.有序。这是市场在资源配置中的基础。市场经济是法制、规则、有序经济，市场参与的主体是在统一的规则基础上进行相关活动。有序的市场就是体系建立在规则、法制的基础上，使市场机制高效运行。

（二）加强组织协调，更好发挥政府引导服务及监督作用

加强公共资源均衡配置，使生产要素双向有序流动，既解决区域经济发展不平衡问题，也解决“民工潮”带来的社会问题。

1.住房。俗话说，安居才能乐业。在城市打工的农民工眼里，能解决住房问题是一项头等大事，关系到全家人的生活和幸福，面对高企的房价，许多人望而生畏。在城镇化过程中，要使农民工在城镇中能够扎下根、稳住心、能就业，真正有自己的“根据地”，政府就要在保障性住房上不断扩大覆盖面，让有条件的农民工能买得起经济适用房，没有条件的也住得起廉租房。

2.教育。目前，我国农村的留守儿童已有2 000多万人，并呈不断增加的趋势。农村留守儿童是我国未来发展的重要劳动力资源，忽视这部分人的存在也会带来普遍性社会问题。因而，将农村留守儿童和农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育，提高其受教育程度，也是公共资源均衡配置的重要内容。

3.医疗。首先，因病、残致贫在我国农村是一个普遍现象，虽然有大病医保和低保政策兜底，但是一个家庭往往因一个残疾人的存在而使整个家庭都将背上沉重的经济负担。所以，实现社会公平正义，更应特别关注这部分人群。其次，将农民工及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，免费提供健康教育、妇幼保健、预防接种、传染病防控、计划生育等公共卫生服务体系，扩大公共服务覆盖面，提高整个社会健康水平。

4.养老。许多农民工进城务工的目的之一，是能够获得好于家乡的优厚政策，享受高于农村的医疗、养老保险。新生代农民工就业流动性较大，在养老金缴费时时交时断，是比较突出的问题。所以，应加大鼓励农民工积极参保、连续参保知识的教育，强化企业缴费责任，扩大农民工参加城镇职工工伤、失业、生育保险比例，不断完善新生代农民工的社会保障机制。

随着户籍制度改革的破题和城镇化建设的推进，应逐步取消与户籍相关的教育、医疗、住房等各种限制，使进城务工人员的子女享受与城市孩子同等的待遇。促进生产要素平等交换，归根结底，就是要使公共资源均衡配置，不断加大向不发达和欠发达的农村地区倾斜力度。

（三）利用经济杠杆，使公共资源配置更加均衡发展

在财政上，健全农业保护支持体系，在此基础上改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，确保18亿亩口粮田不被侵占，是我国生存安全的重要内容；加强城乡之间综合交通运输网络建设，逐步形成大中小城市和小城镇的多层次快速交通运输网络，提升城乡交通一体化水平；不断强化小城镇供排水、“两污”处理、集贸市场、公共文化等基础设施建设的投入力度，进一步增强小城镇的承载和辐射能力。

在金融上，针对农村存款资金大量流向非农产业和城市等投资周期短效益好的产业，农民长期面临“贷款难”等实际问题，推进城乡要素平等交换，应完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。

在税收上，保障农民公平分享土地增值收益，就是要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，改革征地制度，缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例。

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