警惕城镇化建设误入歧途

宋亚平

摘要：我国疆土广袤，资源禀赋各异，地区之间工业化发展水平参差不齐，东南沿海地区已跃至“后工业化”阶段，而中西部地区则还艰难地匍匐在“前工业化”境地。在此情形下，各个地方特别是中西部地区的城镇化建设要从具体实际出发，准确地把握经济社会发展的阶段性特征和城镇化建设的内在规律，尽心而为、量力而行，一步一个脚印地朝前走。那种以政府行政力量为主体，以财政脱贫致富为动机，以“摊大饼”式扩大外延为内容，以巧取豪夺农村生产要素为手段，以单纯追求GDP和城镇化率为标竿的“造城”运动如果得不到及时纠正的话。恐怕会导致一系列社会矛盾问题的不断积累与持续恶化，将来之不易的改革与发展局面带入歧途。

关键词：工业化；城镇化：产业结构；资源配置；政府职能

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）04-0005-09

2013年的冬季不太寒冷，无论大别山麓、武陵源边还是洞庭湖畔，翠竹依然青青、绿水照旧长流。在两个多月的时间里，我利用私人关系与民间资源，乘坐公共汽车深入中西部地区4省6市12县，就城镇化建设问题做专门的社会调查。在调查中我深切地感触到，不少地方的城镇化建设并不像官方主流媒体宣传的那般绚丽灿烂、美仑美奂，而是呈现出不少种瓜得豆、南辕北辙的异化格局。一些地立方甚至在很大程度上已演绎成为一种以政府行政力量为主体，以财政脱贫致富为动机，以“摊大饼”式扩大外延为内容，以巧取豪夺农村生产要素为手段，以单纯追求GDP和城镇化率为标竿的“造城”运动。我十分担忧：这种违背中央关于城镇化“路线图”的错误行径如果得不到及时纠正的话，恐怕会导致一系列社会矛盾问题的不断积累与持续恶化，将来之不易的改革与发展局面带入歧途。

歧途之一：城镇化在很多地方被视之为有效化解产能过剩、大力促进经济增长的“灵丹妙药”

中国的城镇化并非从今日始，而是与改革开放以来高速行进的工业化形影相随，属于彼此之间良性互动的必然过程。但是，由于以“分灶吃饭”为核心内涵的财税管理体制和以“GDP论英雄”为价值取向的干部管理体制等多方面因素的深刻影响，各个地方产业布局重叠、项目建设重复以及由此导致的产能过剩问题也逐渐显露。这种制度性和结构性的“痼疾”具有反复“发作”和日趋严重的特征，就算没有国外经济“风寒”的侵袭，也或早或晚会引发大批企业亏损和倒闭、进而迫使发展速度放缓甚至震荡下行、政府财政税费减收、社会就业岗位不足等一系列“毛病”。然而，每当危机来临之时，被以“稳定”为核心的政治诉求“绑架”了的决策层因种种顾虑很难作出“壮士断腕”的治本举动，总是对“诸侯经济”的畸形发育予以“息事宁人”的态度，甚至采取重大刺激增长的财政货币政策以追求另辟蹊径的效果。可以说，过去实施的“西部大开发，振兴东北，中部崛起”以及建设社会主义新农村与“四万亿投资”等宏观战略决策，尽管都有特定的时代背景，但也明显地包含为解决产能严重过剩这一良苦用心。转变发展方式的“警棍”每次都被高高地举起，最后又都被悄悄地放下。

如今国际金融危机溅起的“祸水”还在继续横行，通过出口拉升国内经济的空间已经越来越狭窄。由于传统的增长路径步履艰难，再依靠财政货币的宽松政策来刺激投资则势必潜伏更多风险。当前形势是不仅钢铁、有色、化工、水泥、汽车、造船、机械制造等重工业领域产能过剩已非常严重。而且还在向电子信息、光伏、纺织、维c等轻工业领域众多行业快速延伸。在此形势下，城镇化建设却逆势而行、一路高歌，不仅每年为GDP的递增幅度贡献了2.71个百分点，而且还在拯救产能过剩和保增长、扩就业、增税收、惠民生等诸多方面发挥了极其重要的作用。据国家统计局公布的信息，2000年，我国的城镇人口仅有4.6亿，城镇化率则为36.2%。到2012年末，城镇人口飚升到7.11亿，城镇化率高达52.57%，平均每年增长1.5个百分点。现在，一些主流媒体经常骄傲地引用2001年度诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨的预言：“21世纪影响世界进程和改善世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程。”中国人向来对美国人的言论与价值观保持高度警惕，经常反其道而行之，但唯独此次斯蒂格利茨的赞扬被我们奉为经典而上下皆深信不疑。原因在哪里？就在于为了抵御金融危机的冲击、防止宏观经济的衰退、摆脱产能过剩的困扰、促进GDP的快速增长、维护政治生活的稳定，我们迫切需要针对当前整个经济运行中严重存在的“疑难杂症”，找到一种能够迅速产生综合“疗效”的“药方”。于是，作为发达国家成功经验的城镇化战略，穿越意识形态的樊篱，带着万众期待的色彩，悄然飘入中国人的心海。

亮点纷呈的城镇化建设既大大地坚定了人们瓦解当前经济危机的勃勃雄心。也充分展示了国民经济跨越发展的璀璨光景。不少“资深专家”争相放胆宣言，把城镇化建设视之为中国走向现代化的新“引擎”。例如某改革发展研究院的院长就信心满满地宣称：未来10年间我国将新增4亿至5亿城市居民，按每人10万元固定资产投资算，由城镇化带动的经济建设总投资需求至少高达40-50万亿元，而且还不包括这些人进入城镇后的生活消费需求。另一位颇有人气的著名经济学家也在今年初发表自己对当前宏观经济形势的“研判”：加快推进城镇化进程，将为我国经济的持续发展创造出难得的“黄金机遇期”。抓住了这个机遇期，结构调整、产能过剩、稳定增长、扩大就业等面临的一切问题都会迎刃而解。还有人在最近的《瞭望新闻周刊》上撰发雄文，认为新型城镇化的“使命”就是推动GDP的突飞猛进。文章举例说：“长三角城市群以1.5%的面积，集聚了5.9%的人口，创造了18.1%的国内生产总值。未来的城镇化，就是要在东部地区和有条件的中西部地区逐步打造更具国际竞争力的大城市群。”

中部某大型钢铁公司一位高层干部告诉我：“我国钢铁产能严重过剩，相关企业普遍亏损。201 1-2012年间我们重金砸下390个亿.买了几千亩丘林荒地搞养猪养鸡种菜以求转型，多数十部职工痛心疾首，斥责之声至今未断。现在中央号召大力推进城镇化建设，我们特别高兴。只要城镇化每年保持1%以上的增速，不仅是钢铁行业，包括很多领域的过剩产能都会起死回生。”我到一个拥有年总产量8000万吨、跃入世界“十强”水泥企业的某地级市调研，发现该市领导人对国内水泥行业越来越严峻的产能过剩导致企业亏损与经济下行的状态并不特别着急。他诙谐地对我讲：“下行不要紧，过剩莫当真。抓住城镇化，万事皆东风。”空气能热水器行业的“龙头”——中广欧特斯公司也十分看好城镇化建设。我在今年召开的“总部经济论坛”上碰到该公司一位负责人，他坚信当前热水器市场的惨烈竞争与行业亏损只是暂时现象，如果国家下决心投入巨资加快城镇化建设，将必然会给各大行业提供无限商机。他的计算结果是，全同城镇化每增长一个百分点，空气能热水器就能扩张数百亿元的销售市场。2013年，该公司已投入数千万元用于空气能的宣传普及，一旦城镇化建设吹响“冲锋号”，他们的“日子”便立马会苦尽甘来。作为政府的“喉舌”，当前各种主流媒体对城镇化正能量的宣传呈现出“一边倒”的局面，除了日益亢奋的“咏叹调”之外，几乎听不到任何“杂音”。久而久之，一个铁证如山的逻辑判断便自然得以形成：城镇化就是有效拯救产能过剩、防控经济下行、促进GDP增长、推动社会发展的“致胜法宝”。凡接受过我采访的领导干部都坚定不移地相信：城镇化好比一台功率强大的“发动机”，甚至就是一辆势不可挡的“火车头”，不仅可以极大地拉动各地的社会消费内需，而且还将长期支撑中国经济的高速运行。对于信守“为官一任，造福一方”传统观念的各路“诸侯”来讲，“不管东南西北风，咬住发展不放松”早已成为神圣的座右铭。他们非常清楚，大力推进城镇化不只是贯彻落实党可央既定方针路线的原则要求与责任意识，更是引领本地区经济社会实现跨越的拼搏机会与发展机遇。动力与压力的叠加效应，自然可以用“秣马厉兵、志在必得”来形容。待到党的十八大“调子”刚刚确定.许多地方政府便争先恐后地高调发布了本区域城镇化建设的规划方案和目标体系。心照不宣的一贯做法是：如果中央规定为年均增长1%的话，省里便往往成了1.5%的增幅，再到市、县政府就层层加码至2%以上了。有些地方甚至像伦敦奥运会追求的精神境界那样，还会“更高，更快，更强”。

新凯恩斯主义的哈罗德一多马模型认为，高投资率必定带来高经济增长率。据有关统计资料，新世纪以来我国城镇固定资产投资一直增长迅猛，对GDP增长的贡献率与拉动率屡创新高，成为经济持续向好并实现超常规发展的“头号功臣”。这无疑更加强烈地刺激地方政府对城镇化建设的投资冲动。在广大中西部地区，资金来源增速低于同定资产投资增速属于常态。对于普遍处于贫困阶段的市、县两级地方政府来讲，经济建设主要依靠民间资本力量，闹腾出一些“短、平、快”式的“游击战”可以，支撑大规模的城镇化“运动战”则不行。于是。各地便想方设法地去争取中央项目和省级项目落户到本地区来。我调查过的6市12县中，每个地方都有“争抢”的专门机构和具体负责人。因为经验告诉大家，在以行政手段配置资源的体制下，谁的人脉广、路子多、关系好，谁的城镇化规划就有可能优先“挤”进国家城镇化规划的“笼子”，以实现“分一杯羹”。2013年7月，国家发改委某领导人公开发表意见，认为城市群已成为城镇化建设最理想的先进形态。发改委对城市群的发展目标是：京津冀、长三角和珠三角城市群应向世界级城市群发展，国家再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏滑黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。信息一披露，各地心急如焚，纷纷“跑部进京”，希望自己的中心城市能够被纳入城市群规划，已经纳入城市群规划的则希望晋升为国家级城市群。于是，北京市三里河附近无论大小宾馆、饭店天天车水马龙，几乎都是前来争夺城市群规划项目的地方官员。

歧途之二：城镇化的不少宏伟蓝图是行政长官“指点江山”与规划人员“闭门造车”的主观产物

最近由国家发改委牵头，包括财政部、国土资源部、住建部等十多个部委共同参与编制的号称能拉动40万亿元投资的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》已经“闪亮登场”。实际上，各省、市、县地方政府对此早已成竹在胸，从容以待，一边继续派人北上积极争取本地区在国家规划中的战略地位，一边组织专门班子时刻准备根据中央的“路线图”来重新修编自己的城镇化规划。

编制科学的规划既是正确引导我国城镇化方向的“龙头”，也是有效推进城镇建设的基础，因为城镇化规划是对一定历史阶段内本区域城镇的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设事业的综合部署和具体安排。在一些地方领导干部看来，规划不仅可以引导城镇化，而且还可以直接创造城镇化。某地级市领导曾骄傲地讲：同科学技术的性质一样，规划也是生产力。宏伟蓝图在现在很可能被人们当成“镜中花、水中月”，认为难以实现，但一旦形成规划之后就具有法定性质，历届政府就只能根据本届政府提供的“圆规”去画圈，最后必然建成幸福美好的“天上人间”。在他们眼里，城镇化根本不是建设出来的，而是被规划出来的。所以，许多地方政府都把城镇化规划作为总揽城镇建设和发展全局，决定发展方向和目标体系的“纲”，并把编制规划作为纲举目张的核心“抓手”，而且皆由政府的“一把手”亲自抓。然而，几十年计划经济的教训告诫我们，单纯依靠政府编制规划的途径来促进发展的传统模式，会经常出现“心有余而力不足”的状况，甚至酿成“无可奈何花落去”的悲剧。究其原因，就在于许多规划是领导人“拍脑袋”的结果，缺乏科学性。改革开放之后我们曾经“隆重推出”过各项新兴产业规划便是众所周知的典型。一些领导人觉得凡属高、新、尖的东西，就应该富有强劲的竞争力。只要政府政策倾斜和财政扶持，便可以无敌于天下。殊不知，最终裁决胜负的力量不是政府的行政命令，而是市场经济的供求关系和价值规律。近年来诸如风电设备、光伏电池、多晶硅等行业严重过剩，产品在国际市场上成了人人喊打的“过街老鼠”，很大程度上就是政府凭主观意志编制产业规划“惹”来的祸根。实践证明，包括城镇化规划在内，任何规划的编制都必须坚持实事求是的基本原则，恪守市场化理念，因地制宜、因时制宜，根据不同地区经济社会的发展水平，采取不同的政策措施，选择不同的发展路径。

当我们把规划的重要性提升到一个不切实际的高度之后，编制规划过程中形而上学的许多事情便接踵而至。我在调查中发现，12个县中竟然有9个县的城镇化规划方案是“国字号”团队的“产品”，其中还闪烁过香港与新加坡团队的“倩影”。地级市则“欲穷千里目，更上一层楼”了。按理讲，请他们来做小小县域的城镇化规划真有点“大炮打蚊子”的嫌疑，而且照市场行情还得花大价钱才行。但所有的书记县长都认为，规划设计单位的级别越高、名气越大、“牌子”越响，干出来的活儿便理所当然越先进。更重要的是，由他们编制的规划方案，最容易通过上级政府的行政审批和获取群众舆论的认同，这就叫“外来的和尚好念经”。因此。那些带“国字号”的城市规划建筑设计单位包括清华大学、北京大学、上海同济大学，还有香港、新加坡等境外那些团队便成了各个地方政府竞相高价甚至以“天价”邀请的“座上宾”。每个县编制城镇化规划一般都要耗资数百万元及至上千万元，尽管其中有不少尚属贫困地区，需要依靠上级政府的财政转移支付以维持“吃饭”，但仍会“勒紧裤带”去做这件事情。有“县太爷”告诉我，编制城镇化发展规划必须舍得“花血本”，方能请到“大手笔”，展示“高水平”。不过，据我个人多年来的观察，这些平时倦居于都市，埋头于书斋的大专家们很少了解县域乡镇经济社会的实际情况，通常的习惯做法是在当地政府的精心安排下开开“神仙会”。翻翻“宣传册”，跑跑“风景点”，便算是做过深入调查研究。接下来的工作，往往就是将其他地方城镇化的有关信息，利用电脑技术快速进行剪辑、粘贴、综合，加上本地的一些基本元素，几天的功夫就能“炮制”出一份让那些本来就严重缺乏规划专业知识的地方官们无可挑剔的“作品”来。为什么许多地方在建设中反复出现“百城一面、千镇一色”的境况，恐怕就是这个原因。

在不少地方，前届领导班子耗费了大量人力财力精心编制的规划，到了后届领导班子的手中便往往以各种理由甚至是通过时髦的“改革创新”口号被任意变动，或者干脆束之高阁，推倒重来，这是一个喊了多年“不准”但仍然经常发生的事情。不是说规划不能根据客观形势的变化作适时适度的修改，但“一个领导一个办法，一届班子一个规划”的做法显然是在“乱弹琴”，让人觉得把一个很严肃的东西变成了一个任人打扮的“小女孩”。中部地区某县级市，五年间换了四“茬”市委书记.长的仅为1.5年，短的只有8个月，城镇规划却也随之被彻头彻尾地改了四“回”。实事求是地讲，这种在编制城镇化发展规划时不能坚持因地制宜、实事求是原则，甚至夹带“形象工程”和“政绩工程”等私心杂念的“毛病”不光县级党委、政府有，包括地级市在内的党委、政府往往也有。如今，县乡一般有专门绘制本地区城镇化规划的宣传墙，中、大型城市则一般有专门展示本市城镇建设规划的展览馆。这些按照法定程序报经上级政府或“人大”机构批准了的规划方案，一般也都写进了政府的工作报告，更作为工作任务被具体分解到了各个部门与单位。洞庭湖平原与江汉平原交界处的某农业大县，2012年官方统计的城镇化率只有32%，2017年的规划目标却定为50%。2013年底我去该县调查时，县委书记对届时能否达到本县的城镇化规划目标显然底气不足，但又不敢说不行，因为上级党委政府对于城镇化建设早已定了调子，这就是：“全党动员、全民动手，三年完成城镇化.五年实现小康梦”。西部地区某地级市，也属于传统的农业地区，辖6个县、市、区，改革开放以来人口一直处于净流出状态。全国第五次人口普查时户籍人口为270万人，第六次人口普查时，常住人口仅为230多万。但按城镇化规划目标，待到2030年这里的城镇化建设大功告成之日，就算将所有农民都“洗脚上岸”变为城镇居民，仍远远不能满足规划设计中所预定的300万城镇人口数量。当然，我不能排除有一种可能性，即在自由与竞争条件之下，城镇人口并非都来自本地，完全可以通过吸引大量外地人口来增加户籍人口总数。但问题在于，你凭什么来保证，全国各地的男男女女不为“北、上、广”等大城市的优越与优惠所惑，而一定会死心塌地地携老带幼前来你这个多数为国家级贫困县的小城镇落脚投生？我想：假如地方政府都相信自己的城镇化在今后的激烈竞争中战无不胜，并将这种豪迈气概融入具体规划的话，届时中国的城镇化人口绝对严重短缺，到处遭遇“居民荒”，势必需要中央出台优惠政策“格外开恩”，通过从外国移民的途径来破解各地的“空城”、“死城”困境。

推进城镇化既是党中央的既定方针路线，又是本地区经济社会跨越发展的宝贵机会，各个地方谁也不甘落后，必然在城镇化建设上掀起一场你追我赶、只争朝夕、“欲与天公试比高”的“造城”热潮来。2012年党的十八大之后，各省市城镇化规划方案和目标体系日益明朗，根据这些规划所描绘的前景，到2020年，全国将诞生100多个特大城市和40多个城市群。现有的200多个地级市中，有180多个提出要打造、创建“国家中心城市”。其中，还有数十座城市更是“志存高远”，将自己的发展定位为“国际大都市”。为了显示本地区城镇化追求国际水平的坚强决心，很多城市正在积极推进摩天大楼的建设。据有关资料统计.按照“152米高度以上的建筑为摩天建筑”的国际标准，5年之后，中国各地规划中摩天大楼的总数将达到近1000座，为美国摩天大楼总数的4倍，占全球规划中摩天大楼的87%。更令洋人们百思不解的是，中国的摩天大楼建设风潮不仅仅停留在北、上、广、深等一线城市，而且已迅速蔓延至其他城市甚至那些经济欠发达的中西部地区。说实话，我调查过的地方，几乎所有的城镇化发展规划都只是一本印刷精良的语录和一张五彩纷呈的挂图。这些充满了理想主义的规划既给当地的领导干部带来了慰藉与自豪，也给他们造成了压力与惶恐。本来，推行城镇化建设，转移农村人口，实行传统产业结构的战略性调整和经济增长方式的有效转变.这是一项长期、艰巨的历史任务，需要我们各级党委、政府和广大城乡人民群众循序渐进、共同奋斗才可以逐步得以“功德圆满”的事情，但在不少地方，开“偏方”、下“猛药”，希冀依靠政府强大的行政动员能力和资源配置能力，通过一场轰轰烈烈的短期突击行为，从而在城镇化领域达到“忽如一夜春风来.千树万树梨花开”的神奇效果，可以说是存在于当前干部队伍中众所周知的浮躁心态。

歧途之三：“集中力量办大事”的体制优势在某些地方被异化为毫无顾忌的“造城”运动

纵观古今中外多数城镇“呱呱坠地”的历史.无非来自两种情形：一是由于交通便利、资源丰富而自然形成的人口稠密之处；二是依靠产业集聚、商贸发达而逐步拓展的区域经济中心。虽然也有从军事和行政据点“孵化”而来的城镇，但能否顺利发育、健康成长、不断壮大，关键还在经济这个最本原的“基因”。西方发达国家的城市化大都经历了100多年“养精蓄锐”的渐进过程，表现出一种水到渠成的自然属性。改革开放以来的实践经验亦表明，城镇化建设就像一棵参天大树.需要经济社会的全面发展来作为自己吸取营养以茁壮成长的“肥沃土壤”。“长三角”、“珠三角”和胶东半岛的许多地区之所以能够在城镇化进程中快人一拍、先人一步、高人一筹、领跑全国，成功的“秘诀”就是工商业夯实了基础。中国社会科学院发布的《中国工业化进程报告》认定，江苏、浙江、广东、山东等省正昂首行进在工业化时代后期。2012年，这些地方人均国内生产总值突破1万美元大关，城镇居民的人均年收入达到了3万多元人民币。按世界银行标准，已名副其实地跨入中等富裕发展阶段和城市化建设加速期。因此，每年全国“百强县”与“千强镇”评比中，所有“桂冠”与绝大多数席位皆被它们囊括一空。与此形成鲜明对照的是.广大中西部地区的县域工业化水平普遍处于起步阶段，不少地方仍困守在传统农业大县的窘境中。我所调查的12个县市中，虽然第二产业占比均超过了40%，但增加值总量都在150亿元以下。工业“腿短”喊了多年，问题还是“老三篇”：一曰“小鬼当大家”。小微企业占绝大多数，低水平重复建设现象严重，产业结构与产品结构趋同，在激烈的市场竞争中随波逐流、风雨飘摇；二曰“恨铁不成钢”。规模以上国有企业本来就不多，却因人才匮乏、技术落后、资金短缺、机制不活而长期亏损。解困之法往往是：要么借改革名义一卖了之，要么放在“阴阳两界”任其垂死挣扎；三曰“寡妇门口是非多”。由于政府部门机构臃肿，财政入不敷出，只好巧立名目经常去企业搞“雁过拔毛”，导致经济实体生存更为艰辛。工业经济发育不良，必然导致城镇建设“贫血缺钙”。所以，中部地区比东部沿海发达地区的城镇化率要低12—15个百分点，而西部地区则更低，约为15—20个百分点。

我敢断言，在任何一个地方，无论城镇数量的多少，城镇规模的大小，以及城镇化推进速度的快慢，真正起决定作用的不是政府的行政动员、政策干预和财政投入能力，而是该地区经济活动的质量状态，特别是市场化、工业化的爆发力和支撑力如果忽视甚至回顾经济基础的作用，任凭地方领导人拍脑袋去“造城”，那么，再多再大的城池也只能是一个无本之木、无源之水的神话，犹为沙漠上的大厦，迟早会坍塌。这是推进城镇化建设必须遵循的客观规律，具有顺之者昌、逆之者亡的权威性。但是，在我调查过的很多地方，仅凭上级政府颁发一道“红头文件”，一座城镇便从无到有而“横空出世”的例子不胜枚举，极具普遍性。我考察了多个地方编制的“十二五”规划中的城镇化部分，还有一些新近出台的《2010-2020年城镇化发展规划》，政府的行为方式同计划经济时代几乎没有多大的变化。例如，在哪里造城、哪里造镇？造多大的城镇和造多少城镇，以及怎么去造城镇？基本上都是由政府说了算。虽然贴有规划机构的“技术标签”，也符合民主决策的“工艺流程”，但最终还得按照决策层的主观意志或迎合宏观形势的外在要求去干。

原因就在于，这些地区“万能政府”的思维模式和行为方式仍有强大惯性。包括不少领导干部在内，很多人根本不相信市场经济这只“看不见的手”。在他们看来，政府从来都是强势政府，拥有巨大的行政动员能力和资源配置权力。只要政府想做的事情，别说是“人造”几个城镇，就算是上九天揽月、下四海捉鳖，也一定会旗开得胜、马到成功。因此，大部分地方的城镇化建设虽然在名义上由政府主导，实际上一切皆是政府越俎代庖。他们坚信：充分发挥传统体制“集中力量办大事”的优越性去推进城镇化，不仅体现了政府的责任意识和担当精神，而且也是屡试不爽的胜利法宝。中部地区某市委领导在全市干部大会上提出：党委决策、政府挂帅、各部门“包干”、全社会跟进，大打一场轰轰烈烈的城镇化“人民战争”。我想，这种类似“文革”时期的“战斗口号”所反映的正是人们的思想传统，大家都认同这是一条时间短、场面大、成本低、见效快的最佳路径。中部地区某农业大县，60多万县域总人口中真正的城镇居民不足20万人。因为地区行政公署驻在该县某镇，为服从“撤地建市”需要，镇改成地级市，县改成县级区，几十万农民则于一夜之间悄然“变身”成为非农性质的城镇居民。没想到随后进行的农村税费改革中.中央财政转移支付的核算标准以农民的“人头”为重要基数，区政府领导于是大呼吃亏，东莞天两头跑省政府有关部门，强烈要求重新“验明正身”，归还原来的“农业人口”。据我所知，诸如此类情况在全国各地绝对不是极少数，而应该具有一定的普遍性。

上世纪80年代开始曾经风靡全国的乡改镇、县改市、市改区和“撤地建市”等狂热风潮，就算时至今日，也没有真正灰飞烟灭。某县域，总人口近80万，若按经济社会发展水平论，尚属量小体弱，从不敢与全国“百强”县市竞争。但为加快城镇化进程，经多方努力打通“关节”，最终得以撤县变为地级市。消息传来，全县干部奔走相告、欢声雷动。因为绝大部分党政干部都能够从这一城镇化进程中得到“升官”一至两级的好处。同时，该地级市又在原封不动的国土面积上重新设置了3个县级行政管辖区与1个国家级经济开发区。如此一来。原来1个县的建制立刻变成了4个县的建制，党政机构与事业单位规模猛增4倍，财政供养人口更是从9000人飚升至近4万人。

在当前的行政区划管理体制中，城市的行政级别令人眼花缭乱，可谓最复杂。既有省级市、副省级市、地级市，还有副地级市、县级市、副县级市。最近听说浙江、江苏、山东等地正在探讨将镇规范为市的改革。把行署改成地级市，把县改成县级市，把乡改成科级镇，虽然行政级别在中西部地区的一些省，较大地级市的书记一般都由省委常委兼任，较大县级市的书记则都由地级市的市委常委兼任。在大力推进城镇化建设和适应城镇化发展要求的旗号下，实施这种“帽子”工程是一件两面皆能讨好的事情。因为我们一直依靠行政手段配置资源，哪个地方政府的行政级别高，主要领导的官衔大。能够调动和占用的资源便一定比其他地方多。所以，只要地方明显受益，普通老百姓当然不反对。广大干部队伍之所以十分拥护，是因为这种高配一级的做法多多少少能够给自己的晋升发展带来一些机会。城镇化之所以能够迅速演化成一场如火如荼的“造城”运动，并且得到广大干部队伍的衷心拥护与积极参与，行政权力的扩张与政治待遇的提升应该是一个极其重要的原因。为支持城镇化，某省省政府准备从2013年起，对列入省级重点与特色“盘子”的每个小城镇每年给予1000万元的专项财政资金用于基础设施建设，政策计划连续三年.成效理应蔚为壮观。从行政管理的角度看，“星罗棋布”的行政建制城镇对于政府向周边地区特别是广大农村实施有效的社会治理和就近提供均衡而便利的公共服务，无疑具有合理性。但从城市建设的基本要求上看，它却缺乏作为一个现代城市所必须的发展“基因”和起码的扩张力，故而很难产生出对各种生产要素进行有效聚集的承载能量，也就当然缺乏辐射、撬动和引领周边地区经济增长，以及社会进步特别是反哺农业、转移农民、造福农村、统筹城乡和工农互补的综合潜力。由于在城镇功能“定位”上的严重偏差，一旦行政区划进行调整，这些作为政治中心的城镇便往往立即变为座座“烂城”、“废城”。

以行政手段配置资源最大的优势是可以集中力量办大事；最容易产生的弊端，则是在强调均衡的过程中不知不觉地牺牲了效率与活力。就算政府“造城”不缺钱，甚至拥有“金山银山”一般充裕的财力，但面对过度膨胀和超速推进的城镇化建设，总在不断地“撒胡椒面”，终究也会到山穷水尽的时候。更要命的是：在现行的“分割式”管理体制下，众多城镇倚仗行政级别“平起平座”、各自为政，大家相互之间争政策、抢市场、夺资源，犹如荷叶包铁钉。个个要“出头”，结果谁也做不大规模、成不了气候。如此“竞赛”下去，必然导致各种要素在低水平重复建设中严重浪费，基础设施和公用设施的投资成本居高不下，城市功能不完善不健全，产业升级换代困难，创造就业的门路狭窄，内聚力、承载力、辐射力均无法跨越“临界点”，最后的结局是大家都得陷入恶性循环的泥潭。所以，即使行政区划没有变化，政府通过行政手段千辛万苦“制造”出来的城镇也会经常出现“空城”、“死城”现象。除网络早已披露的鄂尔多斯“鬼城”之外，还据说无锡、常州、鹤壁、十堰、贵阳、营口、三亚、海口、澄迈、琼海、陵水、文昌等城市也一直是白天鲜见人、晚上少亮灯的“睡城”。至于县域小城镇就更为尴尬了。某省316国道旁边有个被列为“省级重点”的小城镇，整齐的楼房、宽敞的街道、漂亮的住宅和美丽的中心花冈，无不渗透出欧式风情小镇的迷人魅力。这里展现的开放想象能力，单体设计水平，包括基础设施建设所遗留的巨额债务.都见证了政府当年为城镇化发展而付了的心血。但无论政府用以招徕外地商客与本地农民进城的态度如何诚恳，政策如何优惠，却很少有人积极响应。2013年底我再一次到该镇调研，阴森森的街道与空荡荡的小区仍然在寒冷的北风中孤独地伫立着，即使是大白天也几乎看不到几个行人。

其实，这种先天性准备不足、出生后又发育不良的“病态”症状不只是中小城镇所独有，许多大型城市中也普遍存在。尽管国家的各种资源一直朝城市高度倾斜或者叫集中配置，但总是满足不了“饥肠辘辘”的投资需求。近年来，人们对于各地经常发生的城市基础设施建设“欠账”，导致雨雪成灾、交通拥堵、资源短缺、环境污染之类的事情早已熟视无睹。至于人口膨胀、就业困难、住房紧张，文化、教育、卫生等民生建设严重滞后的现象则更是司空见惯了。前不久有媒体披露：因为城市发展太快，深圳市政府管不过来，于是借改革创新旗号将原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个职能部门的21项行政执法权，统一“外包”给社会单位，结果被黑恶势力趁机“抄底”。竟然闹出了“革命烈士”的大笑话，遭致人们的强烈批评。我坚决反对“不作为”主义，崇敬克难奋进的精神，主张发挥能动性与创造性。但是，任何事物从量变到质变的过程都必须讲究客观条件，有条件固然可以随心所欲地“造城”，没有条件创造条件也要酣畅淋漓地“造城”就是犯险冒进。一些地方无视本地区经济与社会发展的阶段性，几乎像“刮风”般地掀起了一场类似“大办钢铁”的跃进运动，则势必让人忧心忡忡。过去，名日政府主导实为政府主体所推出的许多发展模式已经呈现不少明显的弊端，留下了深刻的教训，应该引起我们的高度警惕。

歧途之四：一些地方强力推动城镇化建设的主要动机与根本目的是为政府“脱贫致富”

透过现象看本质，这是辩证法的基本要求。如果将以政府行政力量为主体的“造城”运动的根本动机简单地归结为追求本届任期的显性政绩与形象工程，这个判断恐怕缺乏客观公正和区别性，也冤枉了地方领导人对化解历史遗留的困难矛盾、促进当地经济社会发展的积极性和创造性。需要正视的一个事实是：在当前的财税管理体制下，地方政府权力、义务、责任三者之间不对等的现象经常发生，“吃饭财政”甚至“讨饭财政”的窘迫困境长期得不到有效改观。除了少数经济发达地区之外，绝大部分地方政府总在入不敷出、债务缠身的“苦日子、穷日子”状态中煎熬。在一些地方，不要说投资搞经济建设，倘若能够按时足额给干部职工发放工资，就算“烧高香”了。因此，为了有效履行职责，有钱给老百姓办好事办实事，就必须让政府尽快脱贫致富，这一直是地方领导人挥之不去的思想阴影和按捺不住的利益冲动。走什么路径才能使政府又好又快地脱贫致富呢？当然唯有狠抓工业与城镇项目建设，不仅可以在短期内迅速促进GDP的明显增长，而且还能源源不断地实现各种工商税赋与行政规费的大笔进帐。如此名利双收的最佳选择，哪一个当书记、市长的不明白！可以说，这就是许多地方政府之所以热衷于“造城”运动的主要诱因。所以，2010年底，江西省万载县热情接待前来讲学的中国社会科学院农村发展研究所专家的时候，针对社会舆论对城镇化建设中经常出现“强拆”现象的不理解，县委书记在饭桌上借敬酒的机会满怀委屈地辩解说：“发展就要强征强拆。不然你们知识分子吃什么？”如果委婉地表达这个意思就是：不强征强拆，便不可能有城镇化的发展：假若没有城镇化的发展带来的财政税费收入，地方政府就无法给包括学校老师在内的干部职工发放工资。未料想此番应属酒席上的“牢骚”话被传列网络微博上，从而招致全社会众多学者猛烈的口诛笔伐。严格说来，我也坚决反对这种视百姓法权与利益如“草芥”的“强征强拆”办法。但是，万载县委书记背此“黑锅”实在有点冤，因为他就像丹麦安徒生童话《皇帝的新衣》中的那个孩子讲了一句大实话，把城镇化建设中路人皆知的“遮羞布”给捅破了。

如今推进城镇化，各地方竞相标榜的是高起点、高标准、高平台、高速度，紧密围绕“世界级”和“国际化”的定位做文章。什么CBD（中央商务区）、RBD（休闲商务区）、SBD（科技商务区）、TBD（旅游商务区）等等，形象越来越洋气，规模越来越排场。不论文化、教育、体育、卫生、社会保障体系的建设需要政府财政的巨额投入，仅就公益事业基础设施与公共服务基础设施这些老百姓每天“过日子”不可或缺的硬件建设，绝大部分也还得由政府“掏腰包”。所以，大同市当年推出的古城建设工程预算高达500亿元，开封市要重现北宋“汴京”之时的胜景则必须投入上千亿元，郑州市郑东新区立志建造全球顶级CBD更是需要2000亿元，其投资规模就是这么匡算出来的。不过，大同、开封、郑州均属于大城市，算的是大账。倘若算小账，像中等城市要有效接纳一个农村人口即达到完全市民化水平，政府需要多少财政投入呢？我以2013年的物价水平为参照进行过估算，必须由政府支付的经济成本包括征地拆迁、城市公益基础设施建设、政府公共服务建设及社会民生保障费用等平均大约为15万元。以县级H市为例，按规划目标的要求，该市2020年将新增安置17万市民人口的规模，政府需要支出的财政总额则达到255亿元，就算五年平摊下来，每年也得51亿元，但2013年度该市的全口径财政收入仅为4.2亿元。再加上此前为那些已计人城镇人口但实际上并没有真正妥善融入城市社会的农民所必须偿付的历史欠账，政府面临的财政重负便如同泰山压顶。

说到底，“造城”不是小孩子玩搭积木的游戏，而是一个地方经济实力的比拼，政府得有大量真金实银往里面扔才行。如此天文数字一般的资金需求，钱从何处来？但是，多半接受询问的地方官员对我提出的这个似乎很幼稚的问题都有一种轻蔑的神情。其实，我在县市区一级党委、政府主要领导岗位工作过多年，根据以往的经验，我知道以政府为主体推进的城镇化建设，只要领导人精心谋划、经营有方，非但不需要财政掏钱，反而还可以通过“以地生财”的办法来为本级政府赚个盆满钵满。所谓“以地生财”，指的是政府通过对第一级土地市场的高度垄断，用尽可能低的价格把农民手中的农用土地征收过来，再以尽可能高的价格出售给开发商。这中间，每亩土地的价差一般都在数倍甚至几十倍左右。原财政部部长谢旭人最近在“财政政策和有关问题”记者会上透露，2011年全国国有土地有偿出让收入29397亿元，同比增长106.2%。2012年，全国土地出让金达2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在很多地方，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。我调查过的6市12县因区位地理条件和经济发展水平不同，土地价格表现出一定差异，且每年波动起伏，但总体上一直呈爬坡攀升之势。C县财政局干部告诉我：当前地方政府过“日子”，一靠上级财政转移支付，二靠本级土地经营收益。没有这两项，政府早就“关门大吉”了。可以说，这些年不少地方政府的年度财政收入中，通过城镇化的路径来自农村土地的贡献份额早已超过工商税费而雄居“半壁江山”，成为支撑地方经济社会发展的“滚滚财源”。国土资源部咨询研究中心算过一笔帐，2009年占到48.8%，2011年则高达71.4%，为当年国家GDP总量的7.3%。据统计，2013年上半年，工商业经济增速不断下滑，税收占比也随之减少，但全国土地出让合同价款却高达1.7万亿元，增幅高达77.3%，又创历史新高，其中房地产用地出让价款同比增幅超过90%。可以说，愈演愈烈的“土地财政”使得政府在城镇化建设中越来越深地陷入了追求外延扩张的恶性循环。这个“病症”不仅仅是中小城市有，省会城市与省级都市照样有。有数据显示，“北、上、广、深”4大城市2013年合计土地出让金已经突破5000亿元，达到了5014亿元，相比2012年全年的2005亿元。上涨幅度达到了150%。

由于土地收益绑架了政府，故巧借统筹城乡发展的东风，只“统”农村土地资源，不“筹”农民公共服务，即“只要地不要人”的事情，可以说在很多地方是个有目共睹、众所周知的普遍现象。根据全国第一次农业普查数据显示，中部地区建制镇人均占地512.5平方米，等于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的5倍，高于同期地级以上城市人均占地的8.31倍。我对某省四个省级重点镇进行抽样统计，发现人均城镇工矿用地为460平方米。远远超出省国土资源厅规定的104平方米的约束性标准。据国土资源部副部长胡存智讲，1990-2000年，我国城市建设用地面积扩大了90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍：而2000-2010年，城市建设用地面积扩大了83.4%，但城镇人口仅仅增加了45.1%。如果再考虑约2亿多生活在城市却没有城市户籍的人口并不能充分享用城镇用地的情况，实际上土地城镇化的速度应该是人口城镇化增速的两倍有余。中西部地区某地级市每平方公里城区本来只有4000人，近10年来又新增加20平方公里，人口则仅增加了7.5万人，即每平方公里承接3850人，低于原来人口密度。土地的城镇化速度之快，远远地把人口的城镇化甩在后面。由于中央实施最严格的监管制度，建设用地成了日益稀缺的宝贵资源，因此，挂“羊头”，卖“狗肉”，利用创办经济开发区来推行各种“圈地运动”便成了冠冕堂皇的理由。C县近年高举“大办工业、办大工业”的旗帜，在老城区周边陆续建立起了香港工业同区、台湾工业园区、城市物流园区、长江经济带高新技术产业开发区等9个经济开发区，大的占地超过5平方公里，小的占地2平方公里，总面积早已突破2007年经省政府批准的50平方公里的城区发展规划。我去了该市的两个开发区考察，看见一座座葱郁的山岗被“开膛破肚”，一片片平整的农田被乱石填埋，95%的土地至今仍在“晒太阳”。

地方政府对土地财政的高度依赖，很大程度上也是我国城市房地产领域投资“热浪”滚滚、“高烧”不退的重要原因。多年来，像北京、上海、广州、深圳等一线城市的房价屡创新高、让人瞠目结舌的事情已经让人见怪不怪了，就连许多名不见经传的二、三线城市，房价也在与时俱进、不断飙升，昂贵到让绝大多数老百姓望而却步的程度。从1993年起，国务院密集出台了各种房地产市场调控政策，可谓是三令五申、旗帜鲜明。然而，有些地方政府却以“遵循市场规律”为盾牌，与中央的基本精神玩“太极拳”，搞“躲猫猫”，竭力保护本地区房地产市场开发，从而使得许多天价“地王”记录刚刚粉墨登场便又被频频刷新。凡以抑制房价上涨过快或者房地产投资过热为目标的调控，之所以最终都难以达到预期目标，原因很简单：城镇化建设中的土地收益与各种税费征缴已经成为地方财政最重要的“源泉”。在这种情况下，要期待地方政府能够步调一致、积极配合，无疑等于与虎谋皮。

靠卖土地增加财政收入，靠房地产带动经济增长，这在一些地方已是公开的秘密。可以说，多数地方政府的官员都对“经营城市”过程中的“点土成金”之术驾轻就熟、运用自如。现在，几乎各地都设立有诸如城市建设投资公司、城市建设开发公司、城市建设资产经营公司等不同类型的官办机构，作为政府专门用于城镇化建设的融资平台。这种融资平台的主要业务就是和国有银行一起“倒卖”农民的土地，掠夺农村的财富，美其名曰“经营城市”，实质上就是“空手套白狼”。国土资源部统计数据显示，截至2012年底，全国仅84个城市处于抵押状态的土地面积就达到了34.87万公顷.抵押贷款总额为5.95万亿元。如果这些新城建设一旦开发主体不到位，地方政府无法避免投资风险问题。另据国家审计署最近公布的全国政府性债务审计结果显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿。这些地方政府债务未必都是城镇化“惹”的祸，但大部分与“城投”机构有直接关系。在我调查过的6市12县中，所有融资机构均已债台高筑，少则数亿元、十几亿元，多则达几十亿、上百亿元。一旦高速行进中的城镇化因资金链出现“闪失”的话，其后果很有可能就会像美国的“次贷危机”一样产生多米诺骨牌效应。如此只顾当前、不管长远，酣畅淋漓地借钱“造城”的做法，或将成为严重影响今后经济社会稳定发展的一个“定时炸弹”。

一般说来，城镇化作为人类社会文明形态进步的客观标志，确实具有诸多积极的“裂变”效应.并与工业化、信息化一起，正在爆发出巨大的支撑经济社会持续发展的正能量。从我国三次产业的当前结构看，第一产业占比为10%；第二产业为45.3%；第二三产业为44.6%。从理论上讲和从宏观上看，30多年经济建设的巨大成就为今天城镇化的“横空出世”夯实了牢同的基础，而大踏步的丁业化进程则为城镇化的快速推进吹响了“集结号”。但是，我国疆土广袤，资源禀赋各异，地区之间工业化发展水平参差不齐，东南沿海地区已跃至“后工业化”阶段，而中西部地区则还艰难地匍匐在“前工业化”境地。在此情形下，各个地方特别是中西部地区的城镇化建设应坚持实事求是的思想原则，不跟风、不攀比，一切从具体实际出发，准确地把握经济社会发展的阶段性特征和城镇化建设的内在规律，精心绘制科学的“路线图”，尽心而为、量力而行，一步一个脚印地朝前走。倘若不分时间和空间，不讲可能性与可行性，迷信于政府的“神勇”，执着于权力的“万能”，任凭主观意志大打一场“人民战争”，以圆本届政府“一年变面貌、二年见成效、五年获全胜”之绚丽梦想，则很有可能异化为一场高风险的豪赌。

（责任编辑 陈孝兵）