关于建立健全横向生态补偿制度的思考

“地区间建立横向生态补偿制度研究”课题组

加快建立健全生态补偿制度，是党中央、国务院做出的重大决策，也是生态文明建设的重要制度保障。横向生态补偿作为生态补偿中的有机组成部分，对于调整生态关系密切地区间的利益关系，促进生态保护的经济外部性内部化，走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路具有重要意义。

一、横向生态补偿的内涵和特点

（一）生态补偿的内涵

生态补偿概念起源于生态学理论，最初专指自然生态补偿的范畴。1991年版的《环境科学大辞典》将自然生态补偿（Natural Ecological Compensation）定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。20世纪90年代以来，生态补偿被引入社会经济领域，更多地被理解为一种资源环境保护的经济刺激手段。在国家政府文件中，首先提出生态补偿概念的是1997年11月由原国家环保总局发布的《关于加强生态保护工作的意见》，该意见提出按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿”的方针积极探索生态环境补偿机制。李文华、井村秀文等（2006）通过专项研究较为系统地指出，生态补偿就是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排，广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，也包括对造成环境污染者的收费;而狭义的生态补偿则主要是指前者，即对人类行为产生的生态环境正外部性所给予的补偿。国外一般将生态补偿称作生态服务付费（Payment for Ecological/Environmental Services，PES），这主要是由于国外有着相对完善的自然资源资产产权制度和用途管制制度以及健全的市场体系，生态服务可以作为一种商品进行市场交易，即使用生态产品要支付一定的费用。

（二）横向生态补偿的内涵

横向生态补偿是一个新的概念，目前在国内外还没有系统的研究，也缺乏权威的统一表述，只是在一些地方开展了具有横向生态补偿特点的实践。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分专门就“加快生态文明制度建设”做了具体的安排，其中在关于自然资源与生态保护制度建设方面，首次明确要求“推动地区间建立横向生态补偿制度”。随后，在2014年中央政府工作报告中，提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。这是我国从中央层面最早对横向生态补偿提出要求。在学术研究中，目前还没有专门针对横向生态补偿的系统研究，但是在有关生态补偿的研究中，有时会涉及到横向生态补偿的内容。李文华和王金南（2006）等学者认为，横向生态补偿（Horizontal Ecological Compensation，HEC）是生态补偿（Ecological Compensation，EC）中的一种重要方式，可以有效调节生态保护区与生态受益区之间的利益关系，加强生态系统保护和促进生态系统可持续利用。本研究认为，横向生态补偿是以保护和可持续利用生态系统为目的，通过采用公共政策或市场化手段将生态保护的外部性内部化，调节不具有行政隶属关系的地区与地区之间利益关系的制度安排。

（三）横向生态补偿的特点

1、生态受益区与生态保护区之间不具有行政隶属关系

横向生态补偿最为显著的特点就是在不具有行政隶属关系的生态受益区与生态保护区之间开展生态补偿。在具体实践中，生态保护区与生态受益区之间既可以是平行关系，比如省与省之间、地级市与地级市之间、县与县之间、乡与乡之间，也可以是斜向的关系，比如省与地市之间、地市与乡镇之间等，只要是生态受益区与生态保护区之间在行政管理上不具有隶属关系，就属于横向生态补偿的范畴。

2、生态受益区与生态保护区之间利益关系明确

之所以能够开展横向生态补偿，就是因为生态受益区与生态保护区之间具有非常密切的利益关系，生态受益主体非常明确。生态受益区能够非常明确的感受到生态保护区生态保护所产生的经济外部性，比如河流的下游地区与河流的上游地区之间，调水工程的受水区与送水区之间，饮用水源区与毗邻的水源涵养区之间等。生态受益区对生态保护区加强生态保护具有强烈的需求，而且生态受益区的经济发展水平往往高于生态保护区的发展水平，具备开展横向生态补偿的财力。

3、主要采用市场化的手段

与纵向生态补偿主要采取财政转移支付、征收生态税等手段不同的是，横向生态补偿一般是采取市场化手段。因为横向生态补偿主要在生态保护区与生态受益区之间利益关系非常明确的区域之间开展，生态保护经济外部性比较容易通过市场化手段内部化。生态受益区和生态保护区之间可以通过自愿协商，以双方都可以接受的额度开展横向生态补偿，既可以为生态保护区开拓生态保护资金来源渠道，也可以为生态受益区持续稳定地享受生态产品提供保障。

4、参与主体相对较少

横向生态补偿的范围主要在生态利益关系明确的生态保护区和生态受益区之间，区域范围相对较小，参与主体也相对较少。参与主体少有利于生态受益区与生态保护区之间就生态补偿额度、生态补偿方式开展协商，减少协商成本。如果参与主体过多，则相互之间的利益关系很难明确，相互之间协商的成本会大幅提高，而且难度也相应提高。

二、地区间横向生态补偿的理论基础

（一）公共产品理论是明确补偿主体的理论基础

制度学派认为政府提供的公共利益通常被称作公共产品，那些没有购买公共产品的人不能排除在对这种产品的消费之外。学者们普遍认为生态产品具有公共产品或准公共产品的属性，在消费的时候具有非排他性和非竞争性的特征。基于非竞争性和非排他性这两大特征，生态保护普遍存在着“搭便车”和“公地悲剧”等现象，致使生态产品面临供给不足和过度使用等问题。横向生态补偿制度将享受生态产品的生态受益区作为补偿主体，在一定程度上弥补了生态产品非排他性特征的不足。生态受益区通过实施横向生态补偿，与生态保护区之间形成一种“俱乐部经济”，减少或避免生态保护中的“搭便车”和“公地悲剧”现象，使生态受益区和生态保护区在提供生态产品方面形成合力。

（二）产权理论是明确补偿对象的法理基础

我国在生态环境领域存在比较严重的“产权残缺”，致使生态产品难以转变为商品，存在“生态无价”的现象，人们可以近乎无偿地使用生态产品。自然资源资产产权理论就是要将自然资源作为资产，并且要清晰界定自然资源的所有权、使用权、收益权和转让权，形成“四权分置”的自然资源资产产权体系。建立完善的自然资源资产产权体系需要明确自然资源资产的“主人”，进而明确生态产品的“主人”，这是明确补偿对象的法理基础。我国横向生态补偿在推进过程中面临的最大困难就是生态产品的产权不明晰，通过完善自然资源资产产权制度，可以为明确补偿对象提供法理支撑。

（三）生态产品价值理论是确定补偿标准的依据

生态产品价值理论是生态文明制度建设中的重大理论创新。人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求。这些生态产品与其他产品一样，是具有市场价值的，享用生态产品与享用其他产品一样也要支付一定的成本。保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程，保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展。横向生态补偿就是需要享用生态产品的地区为提供生态产品的地区提供补偿，在一定程度上相当于购买生态产品，分担生态产品的部分生产成本。生态产品的价值主要参考生态产品提供区在生产生态产品时的生态环境投入成本和丧失的发展机会成本。生态产品价值的高低可以反映一个地区的生态重要性程度，并可以在一定程度上为确定横向生态补偿标准提供依据。生态产品价值既有自然形成的成分，也有人工投入的成分，因此，横向生态补偿并不能严格按照生态产品的价值进行补偿，而应该按照生态产品价值的变化情况合理确定补偿标准，即根据生态产品提供区按照补偿方的要求提供更好或更多的生态产品而额外增加的成本确定补偿标准。

（四）外部性理论是选择补偿方式的主要依据

生态保护是一种具有正外部性的行为，实施过程中会引发两种矛盾：一是较低的边际社会成本与较高的边际私人成本之间的矛盾，二是较高的边际社会收益与较低的边际私人收益之间的矛盾。在这两种矛盾的作用下，生态保护往往以牺牲部分人的当前利益来获取社会大范围的长远利益。针对如何解决外部性这一问题，经验研究表明要么依靠政府干预，要么依靠市场行为，两种解决思路也被称之为庇古手段和科斯手段。庇古手段强调政府的作用，主要通过税收等相关的公共政策手段（比如财政补贴）实现生态保护的经济外部性内部化，这种情况一般发生在生态保护区和生态受益区之间利益关系不明确、生态产权不明晰、谈判成本很高的情况下。科斯手段强调市场的作用，认为在生态产品产权明晰而且交易成本较低的情况下，可以通过生态保护区与生态受益区之间的协商，通过开展水权交易、碳汇交易、排污权交易等市场化手段将生态保护的经济外部性内部化。

（五）法治理论是构建补偿监管评估体系的主要依据

法治强调一个国家具备完善的法制体系并处于依法治理的状态。法治理论强调一个国家要有完善的法制体系以及有相应的立法、司法、行政执法、监督等机构保障，使相关的法制内容得到普遍接受和自觉遵守。法治理论注重公共权力行使的法定范围、法定程序和滥权的责任追究，注重公民权益的保障、依法办事、行政公开和司法公正。建立地区间横向生态补偿制度，要按照法治理论依法推进，构建公平公正的监管评估体系，确保横向生态补偿有法（规）可依、有法（规）必依、违法（规）必究、执法（规）必严。首先要推进横向生态补偿制度化，并适时实现横向生态补偿法制化，其次要建立相应的监督评估体系，通过违法（规）必究和执法（规）必严，确保补偿方和受偿方普遍接受并自觉遵守横向生态补偿制度。要按照公平公正公开的原则，为实施横向生态补偿构建监督主体多元化、监督内容明确化、责任追究严肃化、自我监督和独立第三方监督有机结合的监管评估体系。

三、推进与横向生态补偿制度相关的配套改革

（一）推进现行财政体制改革

自1994年我国进行分税制改革以来，地方政府的财政收入显著下降，与其支出责任不相匹配，致使生态保护区的地方政府缺乏足够的生态建设资金。为积极发挥地方政府在生态补偿项目中的主观能动性，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制，使财力与支出责任相匹配。在此基础上，可以积极探索具有横向生态补偿特点的横向财政转移支付方式，建立纵横交错的生态补偿转移支付体系。

（二）建立由上级政府牵头的横向转移支付机构

从我国横向转移支付的现有实践情况看，能够突破地方行政辖区限制开展跨省生态补偿的区域通常都有中央政府相关职能部门的牵头或组织，比如三峡库区的对口支援，上级政府在横向转移支付制度中有着非常重要的组织、引导协调作用。因此，若要建立起突破地方行政区域限制的横向转移支付制度，必须有一个负责日常事务的组织机构，由上级政府相关部门的代表及各地方政府派出的代表共同组成。上级政府负责组织牵头地方政府之间的谈判、协商并对达成生态补偿意向的转移支付资金进行监督，将我国现有的横向生态补偿纳入到常规的转移支付制度之中。

（三）完善政绩考核标准

要体现生态价值，建立“绿色GDP”考核制度。“绿色GDP”制度能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于提高区域环保意识。要完善现有的政绩考核制度。应该根据各个区域不同层面的重要性来建立不同的政绩考核制度。例如，流域上游地区最为关键的是保护生态环境，应当以环境质量的改善为主要考核指标，下游的经济发达地区则以GDP、单位GDP资源消耗为指标考察区域发展的速度和质量。对限制开发区和禁止开发区实施生态优先的政绩考核体系，突出对其生态环境保护的考核，弱化其经济增长、城镇化水平的考核。

（本文为宏观院2014年度重点课题“地区间建立横向生态补偿制度研究”阶段性成果）

（执笔：贾若祥、高国力，国家发展改革委国地所）