如何构建以“管资本”为主的国资监管新框架

2014年以来，我国国资国企改革进入快车道，全国国企改革的总体方案呼之欲出，而地方的国资国企改革则先行一步，多地已经出台若干改革方案。为了解地方国资国企改革特别是以“管资本”为主的国资监管体制改革的最新进展、存在问题以及对国家层面国资国企改革的启示和借鉴情况，国家发改委经济体制与管理研究所“以管资本为主加强国有资本监管问题研究”课题组，2014年9月18起分两次分别赴天津和上海浦东调研国资国企改革情况。

一、关于新一轮国资国企改革进展情况

调研发现，天津、上海浦东两地国资国企改革发展已取得较大进展，围绕深化国企改革，从国资管理、国资布局、国有企业分别确立了目标，加快国企股份制改造，推动国有经济布局优化和结构调整，完善国资监管等，加快发展方式转变，国有经济发展的质量和效益得到明显提升。

（一）天津市进展情况

十八届三中全会后，天津市委市政府出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》。天津新一轮国企改革，以建立市场化机制为核心，以“三个一批”为抓手，以发展股份制和混合所有制经济为途径，以科学分类监管为关键，着力推进国有资本由分散向集中转变、企业产权由单一向多元转变、国资监管由管资产向管资本为主转变，不断增强国有经济活力、竞争力和带动力。

调整重组一批，培育品牌优、效益好、行业先进的大集团。2013年以来，完成10个重组项目，市管集团减少14家，涉及的资产和营业收入分别占市管集团的近四分之一和三分之一，涉及职工12.3万人。

放开搞活一批，打造体制新、机制活、竞争力强的混合所有制企业。分两批推出200多户国有企业，在产权交易中心集中挂牌推介，广泛征集合作伙伴。2013年以来，281户国有企业实现以混合所有制为主的股份制改造，预计引进社会资金320亿元。

清理退出一批，构建低效资产盘活、调整、退出的工作机制。去年以来，共退出低效企业260户，妥善安置职工1.3万人。

在“三个一批”的基础上，研究制订了《关于深化国有企业内部改革的指导意见》推动国企深化改革。建立监管清单制度，未列入监管清单的事项，全部由企业自主决策。转变国资监管方式，将国有企业划分为竞争类、公共服务类和功能类三类分类监管。

截至2014年7月底，天津市属国有企业资产总额达到4.5万亿元。2014年1—7月，市属国有企业营业收入同比增长22.2%（比全国高13.3%），利润总额同比增长22.8%（比全国高13.2%）。预计到2017年底，市管企业减少四分之一以上，国有资本行业布局收缩一半，600户低效企业退出，培育形成品牌优、效益好、行业领先的“十大集团”，90%的国有资本聚集到金融、高新技术、能源、原材料、基础设施和民计民生等重要领域。核心骨干企业80%以上实现股权多元化，其中混合所有制企业占到较大比重。

（二）上海浦东新区进展情况

为贯彻落实中央关于深化国资改革的精神以及上海市“国资改革20条”意见，浦东新区在2014年2月召开了国资国企工作会议，进行改革宣传和动员，并确定了具体工作目标。4月，成立“国资国企改革课题领导小组”，作了《深化浦东国资国企改革中长期战略研究》报告，在深入调研、广泛征求意见的基础上，拟订了浦东“国资改革18条”意见。根据改革意见，改革的重点聚焦在国资布局结构、国资合理流动、开发区体制机制、混合经济发展、国企法人治理、国资监管模式、企业领导人员管理等七个方面。国企改革意见将在充分咨询论证并广泛征求各方意见的基础上，于11月份正式发布实施。

其中，在发展混合所有制经济，提升国有经济的活力和竞争力中，浦东将推动企业开放性市场化重组，通过开放性增资、股权转让、与资本市场对接等多种形式，在竞争类企业中引入战略投资者。同时，推进竞争类企业市场化业务上市发展，加大物流、环保、农业、高科技及金融投资等优势产业、新兴产业领域企业的股份制改造和上市的培育力度;利用多层次资本市场，推动企业整体上市、核心资产上市或引进战略投资者，实现投资主体多元化、经营机制市场化。另外，还将探索设立产业基金，鼓励有条件的企业发起设立基础设施投资基金、房地产基金等产业基金，吸引各类社会资本参与浦东开发建设。

截至2013年末，新区国有资产总量为1418亿元，同比增长10.5%。新区国有独资、控股企业656户，企业资产总额4441亿元。2013年，直属企业实现主营收入495亿元，同比增长9.1%;在财务费用增加4.7亿元的基础上，实现利润总额84.3亿元，归属于母公司净利润34.5亿元;剔除各项非经营性资产后，净资产收益率近6%;同时上缴国资收益2.3亿元。

二、关于如何实现“管资本”为主加强国资监管

（一）主要做法

三中全会提出国资监管要实现“管资本”为主的监管转变。天津市和上海浦东两地在“管资本”的监管方式上也做了一些有益探索，总结如下。

1、实施分类监管制度

在天津和上海浦东两地的国资国企改革方案里，都强调了要科学界定不同国有企业功能，实施分类监管，差异化管理。两地都将国有企业划分为竞争类、公共服务类和功能类三个类别。竞争类企业，以市场为导向，以经济效益最大化和成为行业排头兵为目标，重点关注经营绩效和主业持续发展能力，着力推进混合多元，加快实现产权多元化、资本证券化、价值最大化。公共服务类企业以服务为导向，以提供实现社会效益最大化为主要目标，重点关注企业的成本控制和服务质量，加快实现运行效率最大化、服务质量最优化、成本管理节约化。功能类企业，以任务为导向，以完成政府重大专项任务、服务战略性任务和实体经济为主要目标，重点关注资本运作能力和风险控制。加快实现融资能力最大化、经营绩效最优化、风险区间合理化。

在对国企进行功能分类的基础上，两地还分类设置法人治理结构，分类设计考核指标体系，分类制定企业领导人员管理和激励约束机制。

2、充分放权与有效监管相结合

结合行政审批制度改革，两地把握出资人的职能定位，抓住产权下放事权，尊重企业主体地位，遵循企业发展规律，以产权管理为纽带，加强重大事项管理，重点搞好顶层设计，管好战略规划，优化资源配置，完善资本预算和公司治理。

天津市自2013年以来，市国资委对行权履职行为进行全面梳理，编制服务指南。对审核、备案、决定和检查行为的法律依据、使用对象、业务流程和时限要求作了细化。把涉及企业改制、公司设立、增资减资、评估备案管理等7个方面的有关权限下放给集团。同时，加强产权管理。编印了《企业国有产权管理实用手册》，建设“有规矩、有人员、有手段、有作为、有检查”的五有产权管理体系。推动产权监管范围由境内向境外延伸，产权管理手段由传统监管向信息化监管延伸，产权管理方式由事中审核向事前介入辅导、事后监督检查延伸。建立了产权登记、上市公司国有股权管理及债券发行信息监测三个系统，实现动态、实时、全过程监管，努力做到“管少、管准、管好”。

浦东新区主要在以下三个方面做好工作：一是从管人、管事、管资产向资本管理、价值管理转变，减少和消除对企业内部事务的行政干预。二是强化重点领域和关键环节的管理，履行出资人职责。三是减少和优化审批事项，探索监管权利清单，按照法律赋予的职能和“管资本”的规律办事。

3、注重国资运营平台建设

两地都建立了国有资本运营平台，承担起国有资本“有进有退、合理流动”的责任，从盘活资产、集中资源、整合资本的角度来统筹配置资源，进而有为，退而有序。下文将重点分析。

（二）集中反映的问题

调研组就已经研究出台的一批改革措施的主要内容进行现场提问，详细询问改革中客观存在的问题和急需破解的难题。从反映的问题来看，主要包括法律法规赋予国资监管机构的权利和职责落实得还不够到位、出资人职能作用发挥不充分、国有企业监事机构作用急需强化、国资布局分散和产业集中度不高、国有企业转型升级步伐较慢，承担改革任务的一些行业主管部门推动改革的主动性不强，对改革精神学习领会不够深入等等问题。

重点针对目前改革存在的问题，地方同志也提出了一些改革措施。如浦东国资委提出要转变政府任务下达方式，完善政府投资管理体系;深化国企干部人事制度改革，激发企业干部人才队伍活力;建立完善容错机制，鼓励国有企业改革创新。

三、关于国有资本运营公司组建情况

（一）主要做法

调研中了解到，两地都认为，建设专业化的国有资本运营平台对国资改革至关重要，是改革的关键一步。要通过战略转型，真正打造专业化国有资本运营平台。

天津市主要结合结构调整和资源整合，完善国有资本运营主体。首先是做实一批产业集团。针对有些集团是局转制过来的，不是真正意义上的市场竞争主体，母弱子强，调控手段和能力明显不足的状况，天津市对产业链相连、价值链相关的集团，加快做实，推向市场，建立“五大中心”，提高管控力和资源配置能力，走产品经营与资本运作双轮驱动的路子。目前，推动20多家集团形成了做实方案。其次是改组一批国有资本投资公司。对产业链联系不紧密、价值链关联度不高的集团，改组成立国有资本投资公司。继组建天津能源投资集团和津融投资服务集团后，前不久组建了渤海轻工投资集团，重点投资发展基础产业、优势产业和新兴产业，着力培育产业竞争力。最后是完善一批国有资本运营公司。天津市成立了国兴资本运营公司，完善了资本运作和资产处置平台。目前，天津市已拥有境内渤海国资公司和国兴公司，境外津联集团3家国有资本运营公司，由津联控股公司统筹运作。

浦东新区认为，资本运营公司对新区国有企业改革和资本运作模式的创新具有非常重要的意义。平台的制度设计要秉承三条理念：一要实现资本管理和企业经营的分离，这是深化国资改革促进企业发展的根本性举措和关键环节。二要在高度透明的市场化环境中，实现国资的布局优化和调整，杜绝寻租空间，防止道德风险，让几代人积累下来的国有资产实现保值增值。三要以公众公司为主要实现形式，推进国有企业积极发展混合所有制经济。围绕“资本、资产、资金”三个重点，形成以竞争类资本运营为主，兼具资产管理和资金监管职能的功能格局，在国资系统内统筹配置资源和盘活存量，实现“资本、资产、资金”的良性循环，改善国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资本的保值增值。目前，国盛集团与上海国际集团这两家平台共同组成了上海国资管理的产业、金融“双平台”模式。

（二）集中反映的问题

通过调研了解到，上海在成立地方国有资产经营公司方面曾经走在全国前列。1999年10月，上海市政府批准成立的一家市管综合性国有资产经营公司。自成立以来，充分发挥出“三个平台一个通道”作用，即政府的投融资平台、国有企业改制改组平台、资金资产管理平台和盘活国有资产的通道，创新国有资产保值增值的新思路。但是，和全国其他地区一样，上海的国资经营管理改革在服务城市发展需要和实现政府阶段性任务的同时，也出现了一系列问题。如浦东新区反映，当前财政部门推动PPP为主的国资运营模式改革，但地方政府仍坚持政府主导的新区投资开发，要求国企发挥先锋作用。因此，在国资统包区域开发的情况下，整个国资运营模式很难改变。

四、关于新的国资管理体制下的国有企业改革

（一）主要做法

在国有企业改革方面，天津和浦东两地都注重指导推动国企深化内部改革，致力于建立市场化导向的体制机制。

天津市研究制定了《关于深化国有企业内部改革的指导意见》。推动国企深化内部改革，加快建立现代企业制度，完善公司法人治理结构，制定了市管企业董事会和外部董事报告工作办法等7项制度。一是把简政放权，作为深化国企内部改革的突破点。建立监管清单制度，未列入监管清单的事项，全部由市管企业自主决策。逐级落实企业的经营权、用人权、分配权和民主管理权，加快分离企业办社会职能。同时，适应企业股权结构和资本形态的新变化，以产权管理为纽带，加强重大事项管理，做到放权不放任，管好不管死。二是把完善公司治理与推进管理提升，作为深化国企内部改革的立足点。推动企业规范股东会、董事会、监事会和经理层的权责，建立健全外部董事和外部监事制度，加快规范的董事会建设，发挥董事会决策中心作用。推行投资项目后评价、资金集中管控和财务总监委派制。三是把推行市场化导向的选人用人和收入分配机制，作为深化国企内部改革的着力点。深化“三项制度”改革，推行劳动用工契约化管理，推行职业经理人制度，加大对特殊贡献人员和优秀员工的激励力度，建立与企业领导人员分类管理相适应、与选任方式相匹配的差异化薪酬分配制度，试行科技型中小企业岗位分红权和项目收益分红激励。

浦东新区主要在以下三方面取得新进展：一是改革国企公司治理结构方面，根据浦东国企发展特点和完善法人治理结构的要求，在功能开发类直属企业逐步试点推广以“结构合理、决策科学、运行高效”为特征的董事会建设。原则上法人代表、董事长和总经理“一肩挑”，发挥其核心作用;引入专业尽职的外部董事，可行使“一票否决权”。在不设董事会的企业中，探索试点外派财务总监，强化财务管理和监督职能。二是改革国企资本形态方面，积极发展混合所有制经济，鼓励有诚信、有责任、有实力的社会资本参与改制重组，加快开放性市场化企业重组步伐，促进各类资本相互促进、共同发展。强化集团二层面市场竞争类企业的市场化导向，通过发展混合所有制经济等手段，激发企业活力和竞争力。三是改革国企用人机制方面，完善企业领导人员管理和激励约束机制，结合企业发展阶段和发展需要，完善领导干部选聘方式，将组织配置和市场配置有效结合，开发企业的干部要逐步去行政化，加大市场化选拔力度，形成能上能下，能进能出，优胜劣汰、充满活力的用人、管人机制。

（二）集中反映的问题

两地在国企改革方面都取得了一些成绩，但还是存在一些突出问题，一些国有企业法人治理结构不完善、管理制度不健全，改革行动迟缓，急需加快改革步伐。有些问题带有全局性，有些问题属于地方特色，主要有以下几个方面。

一是政企不分，行政色彩强烈的问题。这个问题可以说是个普遍性的问题，作为国企重镇的天津和浦东，该问题尤为突出。政府的意图靠自己掌控的企业实现，企业的发展取决于政府的支持，由此形成了一种“政府企业化、企业政府化”的独特现象。缺乏企业负责人国有资产经营业绩考核体系，对企业负责人的考核评价基本参照行政机关人员管理办法。这一现象最大的消极后果是，企业失去了靠创新和竞争自我发展的内在动力，真正的市场竞争力被大大削弱。

二是功能异化，背离战略定位问题。两地都有相当一部分国有企业涉足了房地产，甚至在房地产上的投资和收益远远高于其主营业务。造成这种现象的原因是多方面的，比如外部利益的诱惑、政府资源的不确定性、政府项目亏损和资产固化带来的财务压力、政府监督不到位、权力膨胀等等。

三是关于选好用好外部董事的问题。当前，在推进国有企业完善公司法人治理结构工作中，遇到的主要问题是外部董事的来源问题，可选聘外部董事的范围与过去比窄了不少，符合选聘条件的更少了，加之不准领取履职报酬，选聘外部董事的难度增加了。

五、启示与建议

从调研情况来看，天津、上海浦东两地在国资国企改革方面都取得了一些进展，特别是在探索以“管资本”为主的国资管理模式上作出了一些有益尝试。针对调研中发现的良好经验、反映的问题，以及结合我们对国资国企改革自身的思考，课题组提出未来进一步推进国资国企改革、完善国资监管体制的几点建议。

（一）从“管资产”转型到“管资本”是国资监管体制改革的核心任务

党的十八届三中全会后，我国确立了以“管资本”为主的国资监管新体制。从“管企业”到“管资产”再到“管资本”，我国国有经济的基本存在形式将逐步从国有企业转变为国有资本，国有经济改革的重点相应地要从国有企业转向国有资本。国有资产资本化意味着国家从拥有、管理和控制国有企业，转向拥有和运作国有资本，意味着顶层国有企业的整体改制。

当前，推进国资国企改革，重点要向以管资本为主的监管方式转变：首先，要尽快明确国有企业的功能定位并实施分类监管制度，实行差异化管理：分类设置法人治理结构，分类设计考核指标体系，分类制定企业领导人员管理和激励约束机制。其次，充分放权与有效监管相结合，从管人、管事、管资产向资本管理、价值管理转变，减少和消除对企业内部事务的行政干预。探索监管权利清单，按照法律赋予的职能和“管资本”的规律办事。再次，建立国有资本运营平台，从盘活资产、集中资源、整合资本的角度来统筹配置资源，进而有为，退而有序。重在建设好国有出资企业董事会，完善公司治理，不干预具体经营活动，不干预企业的法人财产权和经营自主权。

（二）国有资本分类改革、分类监管是当前国资监管体制改革的聚焦点

党的十八届三中全会提出了国有企业分类改革以及以“管资本”为主加强国有资产监管的国有资产监管新体制。这是深化国有企业改革、完善国有资产监管体制的重要举措。本课题组认为，未来理想的国资分类监管模式应是对三类资本、三型国企，实施分型分类分业监管。

我们将国有资本分为公益类、功能类和竞争类三大类。公益类资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业中普遍服务的部分，保障经济安全、支持民生建设项目等;功能类资本主要服务于国家战略功能和特定功能性目标行业，发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全;竞争类主要投资于公益类和功能类国资布局之外的竞争性行业。在对国资进行分类管理的基础上，我们将三种类型的国资分别对应三种类型的国企，即公益型国企、功能型国企和竞争型国企。

（三）充分发挥国有资本运营公司“管资本”的领队作用

国有资本运营公司是国家授权经营国有资本的公司制企业，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体，定位于国有资产的直接出资人代表，通过持有现有国有企业股权，专门以股东身份从事国有资本的经营与运作，以及存量资产的流动与重组。管资本可以通过管理资本运营公司和资本投资公司的国家资本来实现，形成国资委—国有资本运营投资公司—混合所有制企业的国资监管体系。国资委相当于裁判，国资运营平台是领队，企业是运动员。

国资委首先必须摆正自己的位置，把该由国有资本投资公司行使的权力全部下放，将投资决策权、企业发展战略、经营者任免、对下属企业考核等事项交由国有资本投资公司的董事会来决定。国资委要做的，就是制定规则、加强监管、强化对国有资本投资公司的考核，并通过委派的国有董事表达政府在重大决策等方面的意见。

（四）建立规范的董事会制度是构建新型国资监管体制的重要一环

目前，因为国资委监管的国有企业多数都是国有独资，即使不是国有独资，它的股权也都是国有股权。这些企业基本上没有董事会，即使有董事会也不能发挥应有的作用。因此，国资委必须改变对国有企业的直接治理，同其他出资人对所出资企业进行共同治理，方式就是建立由各方出资者组成的董事会，选派好董事会中的国有产权董事。对派出董事的工作业绩进行评估，确定其薪酬的决定规则。

而对国有资本投资公司而言，则应严格按照市场规范运作，建立完整、有序、规范的董事会制度，重大决策、重大事项等必须由董事会决定，日常经营则由经营层负责，经营层必须接受董事会的管理，但董事长不应过多干预经营层的事务，对二、三级企业的管理，也要制定好科学的管理办法、确定好管理权限，同时要接受国资委的监管与考核。至于其他层级的企业，则完全按照市场化要求设立和运行、考核与评价，具体由国有资本投资公司董事会研究出台具体办法与措施。

（五）地方先行先试与中央顶层设计同步推进，完善改革推进机制

国企改革是一个国家的大政方针，现在各个省市也都在设计自己的改革方案。今年以来，不少地方都出台了国资国企改革的方案，但是地方的改革方案需要结合本地产业的发展特点、模式和空间，有针对性地制定改革方案，量体裁衣，不能照搬其他地区的方案。既然全国各地都有改革的积极性，就让各省市去先行先试，各个企业也可以积极探索适合自己企业的改革方案。同时，国务院也要尽快出台国资国企改革的指导意见，对国有资产的保值增值以及国资委如何履行职责做一些原则性规定，吸收地方政府的实践经验，进一步完善《国有资产法》。

国资国企改革要落实工作责任，列出责任清单，明确责任部门、具体责任人和完成时间，使各项任务有计划、有步骤、分层次地有序推进。要明确时间节点，形成倒逼机制，推动各项改革早见实效。可按照先易后难的顺序进行改革，比如《公司法》里规定的由董事会任命经理层这件事，这是应该推进的事，可以先做起来。职业经理人制度也相对容易些，类似明确的、易行的改革可以先推出一些。

注：

①这里的“国企”主要指的是国有资本出资企业，包括国有全资、控股和参股企业。

（执笔：张林山）