关于金融支持养老机构建设的建议

农工党中央

我国信贷支持养老机构建设现处于起步阶段，缺乏专门的指导意见和信贷产品，承贷主体争议、资产抵押障碍、财务管理短板、养老用地矛盾、奖补政策难落地等诸多政策性和实践性的“瓶颈”亟待突破。主要表现在：

一是缺乏信贷支持的政策基础。目前尚未出台相关的指导或实施意见，也没有银行推出专门针对养老服务业的信贷产品，银行内部研究养老服务业的授信人才稀缺。同时，授信审批机制和内部信用评级体系不能体现养老服务机构的差异性，贷款期限、利率水平、额度规模等方面无法体现出养老机构的特殊性，信贷服务和管理滞后于蓬勃发展的养老服务业。

二是缺乏信贷支持的基础条件。1、承贷主体存在争议。无论民营的老年公寓、护理院、康复中心还是托老所，90%以上属于民营非企业组织。尽管部分机构可以获得财政奖励和税收优惠，但很难满足治理结构、盈利能力、现金流等授信准入的基础条件。例如，新办养老机构，在完成设施建设并获批设立前，不可能成为承贷主体;民办非企业组织不得分红的规定，让银行无法测算用于还贷的现金流。2、财务管理短板明显。目前民营养老机构既不交营业税也不缴纳所得税，税务等部门对其没有财务管理方面的基本要求，大多数养老机构会计人员缺乏，财务管理混乱，不利于银行授信审查。3、资产抵押遭遇障碍。一些民营企业将资金投到养老机构形成的固定资产，类似学校、医院等公益性质机构，难以设定抵押。4.担保公司担保意愿不强。目前信用担保机构主要担保对象为工商企业，对养老服务产业还缺乏统一的制度规范和操作标准，加上缺乏反担保手段、还款来源不充分，担保机构很少愿意介入。

三是缺乏信贷支持的配套环境。1、筹资渠道单一。目前资金来源大多是向上级民政部门和同级政府财政“伸手”，缺乏类似交通、城建、文化等投资发展融资平台等筹资渠道。2、养老用地难落实。目前养老机构用地涉及宅基地、自留地、农民承包责任用地、农村企事业用地和养老综合用地等，情况极为复杂，超过三分之二的养老机构或准备涉足养老服务的企业和个人对取得合法土地望而却步。例如，调研中发现，一家镇医院准备利用现有资源吸收民营资本建老年护理院，有关部门虽协调了十多次，但终因土地问题得不到解决而放弃。3、财政补贴难到位。从一些已经出台的运营补贴等扶持政策执行情况看，个别地方以财政困难为由延期或不予支付，实际落实的资金补贴有限。

对此，提出建议如下：

一是国家民政、工商等部门调整现有养老机构准入办法。除民间慈善性养老机构进行非营利组织登记之外，其他的均作为民营营利企业，由民政部门颁发设立行政许可证并监督管理，工商部门注册登记，让其成为独立的企业主体;按实质重于形式的原则，对满足养老机构条件的，与民营非营利组织一样享受财政、税收政策，资产可以设定抵押，收益可以分红，加速养老机构的市场化进程。

二是银行监管部门尽快研究出台金融支持养老服务业的实施意见。引导商业银行提高认识，出台专门的信贷管理办法，开发专业的信贷产品;对县域及以下的公办养老机构建设授信，纳入农业发展银行授信范围;鼓励和引导商业银行采取差异化信贷支持政策，对个人和企业开办家庭化、小型化的养老机构，可以发放小额担保贷款;对社会力量开办规模化、连锁化的养老机构，可按商业可持续原则发放政府贴息贷款;对于商业性高档养老房地产，可按商业性房地产项目进行支持。

三是鼓励地方积极探索，破解影响信贷投入的瓶颈。1、设立清晰的投融资主体，以地方财政收入和土地出让收入为担保，定向、规范、批量地获得信贷支持，加快政府公办养老机构建设，并通过公建民营等方式，鼓励社会力量经营;2、出台民营养老机构贷款贴息管理办法，建立养老机构贷款风险基金，鼓励担保公司为养老服务机构进行融资担保，提高银行机构支持养老机构建设的积极性;3、尽快出台养老产业用地管理办法，督促兑现财政奖励政策，完善养老机构会计制度设计，加强养老机构监督管理，为银行信贷资金打好基础。