国外协同治理研究及对我国的启示

■闫亭豫

当今社会正处于公共事务飞速发展的时代。原本旨在提高公共管理能力和公共服务质量而席卷全球的新公共管理运动，在新时代来临之际非但没能在原有的公共问题上应对得宜，反而在公共事务发展带来的更为严峻的挑战面前束手无策。在这种治丝益棼的情况下，协同治理最终成为走出治理需求与治理能力失衡迷宫的“阿莉阿德尼之线”。尽管美国、澳大利亚与一些欧洲国家或地区通往协同治理的道路不尽相同，但公共事务协同而治的趋势却已显现。国外学者对协同治理的研究正是基于实务界协同治理案例的丰厚累积，使公共事务协同治理的理论和实践研究日趋成熟与完善。在我国，协同而治是提升公共事务的治理能力以满足治理需求的现实选择。关于协同治理的相关研究虽业已兴起但仍处于起步阶段，因而梳理并借鉴国外公共事务协同治理研究的新近成果就显得尤为重要。

一、协同治理的研究缘起

公共事务协同治理研究在国外学界的兴起并非偶然，而是缘自公共事务的治理需求与治理能力之间的落差。公共事务的量与质的飞速发展客观上对单一权威下的传统治理提出挑战，而作为突破困境的新公共管理理论，则在解决公共问题上日渐式微。政府为了满足不断增长、日益复杂的治理需求而进行的改革，逐渐跳脱了新公共管理理论的指引，以一种区别于以往公共行政改革的新型治理的形态出现，即通过从政府以外的公共事务利益相关者中寻找可供合作的力量，来提升公共事务的治理能力。于是，公共事务的协同治理研究随之兴起。

（一）公共事务飞速发展对传统治理提出严峻挑战

公共事务面临量与质的急剧变化，为传统治理制造了凭借一己之力难以满足的治理需求。在量的方面，公共事务的数量迅速增长。人类社会正处于一个关键的时点上，新的问题已如急流般涌来，以至于单一的组织难以作出迅速而有效的回应；其结果就是大量问题不断堆叠、新的问题不断产生，而老的问题却仍未解决。［1］(P26-54)公共事务数量上的激增使传统的单一主体在治理公共事务时分身乏术、难以为继。在质的方面，公共事务的复杂性与日俱增。有学者指出，复杂性是当代公共事务的标签，体现在偶然性、不确定性、任务复杂性、主体目标冲突、文化制度冲突等方面；公共事务的复杂性使政府几乎不可能仍像以前那样提供相对简单的公共服务，相反，政府不仅要尊重传统的民主价值，而且还要应付那些既跨越边界又需要多主体响应的公共问题。［2］也就是说，公共事务自身的复杂性使政府或非政府组织再也不可能根据自身的权威、资源、知识等，来制定有效的法令制度并达成治理目标。［3］在公共事务飞速发展的客观现实下，传统的自上而下的命令控制与行政分割等观念，已经不再适应动态的、不确定的、多部门协调的公共事务的治理需求。

（二）新公共管理理论解决公共问题的能力日渐式微

新公共管理理论认为，政府应该扮演“领航者”角色。在此理念的指引下，政府组织引入企业家精神，传统由政府独享的公共权力扩散至民间，“第三方”逐渐承接了政府转移出的部分功能。在新公共管理理论的框架下，契约关系是连接公共事务治理者之间的重要纽带。然而，其结果绩效导向的规则设计，其中体现的治理主体在地位上的差异，让此种关系难以维系较长时间，导致互动者之间缺乏信任，从而不利于修复机制的建立和创新精神的培养。与此同时，公共部门与其他部门之间的边界难以确定，随之而来的权威割裂、责任模糊、信任危机甚至公共利益的冲突损害，使新公共管理理论日渐式微。在此情形下，用悄然兴起的协同治理理论来消解“空洞化国家”疑虑，以相互合作取代彼此竞争、以自发网络关系充实正式契约关系，成为治理需求与治理能力失衡状态下公共事务治理的理想选择。协同而治聚焦于棘手的或日常的多领域公共事务的治理，倡导公共事务利益相关者的共同参与、协作共赢，在“治理群簇”里最终脱颖而出，成为公共行政理论发展的崭新方向。

（三）实践中催生出区别于以往行政改革的新治理

以新公共管理理论为基础的行政改革限于政府功能框架之内，急需一种新的理论指导政府改革，应对新公共管理运动出现的弊端，协同治理实践研究随之展开。许多学者认为，在美国克林顿政府发起的新政府运动中提及的 《国家绩效评估报告》（Report of the National Performance Review），尽管是植根于管理主义的典型案例，客观上却成为把治理研究从理论界推向实务界的发端。在新政府运动开展五年后就有评论说：新政府运动已经意识到，在科层制日渐消减的世界里，一个现代的组织只有通过契约安排而非科层制度来建立跨组织的合作，才能有效地完成其使命；甚至可以说，一个部门的公共属性或私有属性的重要性，已经远逊于技术变革带来的影响；新政府运动从理念到实践上，全都转向了对组织之间平层关系的关注；这种关注并不意味着解决了大部分的跨边界问题，而是给人们以崭新的视角来解读为什么问题会成为问题，并使人们重构相互对话和回应问题的框架。［4］(P38-55)

美国的这场行政改革，虽然仍以重塑政府功能为目标，但是在理念和实践上却已朝着政府与社会之间的合作关系方向上倾斜，并且遵循非政府组织利用、公私合作伙伴关系建立等原则，从而使之与传统的行政改革相比有所不同，因此又被学界谓之为“新治理”（New Type of Governance）。与新公共管理倡导的“花费少、运行好的政府”相异，新治理在政府结构之外寻求突破改革瓶颈的道路，其宗旨在于建构“更强的经济和更好的社会”，以满足公共事务的治理需求。身处改革之中的政府，早已清楚地认识到，与其在成为精明买主的道路上艰难前行，不如与政府以外的力量结成风雨同舟的伙伴。可见，在实务界受时势所迫转向公私合作、公众参与、多元共赢等领域的新治理，与协同治理的本义并无二致。

二、协同治理的内涵

协同治理理论研究的首要任务，就是在“治理群簇”中廓清以“协同合作”为共同论点的近义术语，通过对相关概念关系的分析与比较，来澄明被语言迷雾遮蔽的真实内涵与客观趋势。学者们提出“协同治理”这一概念并不是要将其与“中央控制”形成非此即彼的二元对立，相反，二者如同一条线段的两端，而众多的治理和管理形态则分布于线段之中。［5］从此角度观察，学者们尽管对协同治理的定义和分类各有主张，却并没有对其进行严格意义上的本质区分。本文虽然无意讨论协同治理的类型学，但值得一提的是，与协同治理及其繁杂的近义术语一样，众多依据不同标准划分的协同治理类型的存在，能够从多个侧面反映出协同而治是治理理论，抑或是公共行政理论发展的确定趋向。

（一）协同治理的内涵

协同治理是多元利益相关者参与公共事务的治理活动。协同治理是以问题解决为导向，由关心和受到影响的利益相关者全过程参与，并且共同承担跨越边界责任的公共行政的实践。在这些实践中，公共部门是灵活的，并不局限于某个特定角色。［6］在公共行政活动中，政府、本地居民、地方组织、权威人士、研究机构、商业部门等等不同的利益相关者形成合作伙伴的关系。［7］(P3-45)协同治理基于互惠原则开展跨边界的工作，解决单一组织不能或难以解决的问题，进而实现共同目标。［8］(P1-20)

协同治理本质上应当是不同于以往公共权力的分配，这意味着公共权力由单一公共行政机构向多元利益相关者的渗透。协同治理是一种治理权力的安排，一个或多个公共部门直接吸纳非政府的利益相关者参加到正式的、审慎的、以共识为导向的决策程序中来。这些决策内容既可以是制定和实施公共政策，也可以是管理公共项目或资产。［9］在此基础上，协同治理的定义还得到了进一步的拓展：协同治理是治理的一种形态，从过程和组织的角度看，协同治理建设性的、跨边界的吸纳公众、公共部门、不同级别的政府、不同社会阶层的主体等，参与公共政策决策和公共事务管理。其中，协同治理的权力安排过程，并不囿于“政府主导的”；协同治理的形式既可以是正式的，也可以是非正式的。［10］

（二）协同治理及其近义术语

协同治理及其诸多的近义术语，频繁出现于公共事务治理的研究文献中，国外学者多用其描述公共事务利益相关者参与治理时彼此的合作状态。有些学者认为，在公共事务的治理中，多元主体不同形式的协同合作可以从三个维度进行分析：其一，合作者对信息流动的操控能力；其二，合作过程中主体的改变；其三，不同主体活动的异质性。［11］根据公共事务多元主体及其行动在上述维度的具体呈现，主体在协同治理中参与的形式与特征，又可以分别用“合同”、“咨询”、“协同”、“共事”来对应表达，如表1所示。

表1 协同治理及其近义术语特征表

还有些学者通过分享对象的细致划分，来说明多元主体之间合作的深入程度和所处层次。在应对困难的公共问题时，为了作出改变，行动者们不得不利用他人的资源；同时他们需要参与到分享的行动中来，并放弃一定程度的自由意志。［12］(P55-78)在分享对象的过程中，行动者放弃的自治和自由从最低程度到最高程度依次为：信息和目标的分享、通过正式程序而分享的行动和资源、分享影响力和能力、分享权威，如表2所示。通常，分享信息和分享资源，即合作、协调，都是容易发生的；不过，分享影响力和能力，即协同，在应对困难公共事务时比前两者更为有效，而其成本又显著低于建立一个统一的权威机构。

表2 协同治理及其近义术语差异表

从学者们对协同治理的界定上，我们不难看出，协同治理意味着“多主体协同式治理”。这不仅包含了公部门、私部门、志愿部门、公众个人等的多元参与，而且还包含了公私伙伴关系、私人社会关系、共同管理体制等的混合结构。由此，与协同治理语义相近的诸多术语（或相似类型），例如联合治理、合作治理、协作治理、协调治理、网络治理、多中心治理、多方协作治理、协同网络治理、多中心协同治理等，经常在研究中出现，给协同治理研究带来了困扰。一些论者尝试从定义上对以上这些术语作出区分，然而，这种区分在论作者或实践者那里并没有达成一致。对此，不妨参考一些学者的结论：这些术语仍然使人困惑，为了解决这个问题，有些学者在研究此类问题时，直接把“协同”或“协同治理”作为包含了以上所有相近类型的治理术语；在研究中，若去理解围绕组织间治理类型标签的多样性，不如去领悟这些类型能够或者应该有所成就的不同之处。［13］毕竟，协同治理及其近义术语都指向了公共事务治理中多元利益相关者的合作共赢。

三、协同治理的研究内容

早期对协同治理的讨论零星见于案例研究中。在之后的几十年里，协同而治在公共事务治理的诸多领域，逐渐取代了传统管理主义的政策制定和实践模式，这使学者们不得不给予协同治理越来越多的关注与重视。然而，由于协同治理在不同层次、不同规模、不同领域上的多样性，停留于个案的协同治理研究提供的信息就显得凌乱而无序，从而增加了将其作为一种理论来开展研究的难度。因此，随着对协同治理研究的逐渐积聚，国外学者通过整合个案研究，提出了涵摄协同治理主要内容的分析框架，并凭借其显示的基本架构来回应治理需求与治理能力之间的诸多扞格，从而成为协同治理研究进阶的标志。协同治理分析框架的核心架构可以归结为协同治理的背景、机制与产出这三个方面。在此对国外协同治理研究繁复无章的新近成果进行整理与解读，遵循了协同治理分析框架的逻辑。

（一）协同治理的背景

协同治理的系统背景是指对协同治理的启动、发展、结果等产生综合性影响的外部条件。有时，协同治理的系统背景又被称为初始条件、前情系统或协同背景。自包含前情条件的协同治理分析框架提出之后，陆续有学者不断补充，从而使对协同治理系统背景的研究，经历了从一维到多维的演进过程。一维的系统背景是对外部因素的静态描述，这时的系统背景仅仅是协同治理的前提条件；多维的系统背景是对外部因素的动态分析，此时的协同治理的运作过程全部被镶嵌在系统背景之中，系统背景在全过程上与协同治理进行着能量交换。

协同治理的产生和发展不能脱离多层次的政治、经济、法律、文化、环境等因素的影响。这些外部因素的具体状态，对协同治理的各个阶段都有影响。例如，为协同机制的建立创造机会，或限制协同机制的产生；又如，从综合的层面影响协同行动的展开，等等。具体来看，学者们提出系统背景中对协同治理能够产生影响的因素，主要包括制度、依赖程度、部门的失败、资源的稀缺性、先前合作的经历、问题的复杂性、共享资源和分担风险的需求，等等，不一而足。协同治理研究的重点，即为在系统背景的众多因素中，需要寻找到不可或缺的触发协同治理机制的外在驱动力量。

（二）协同治理的机制

物理学中的机制原指机械构件与运作原理，学者们借助这个词旨在指出，协同治理的机制，即是影响协同治理运作过程的构成要件与工作原理。关于协同治理机制的研究，目前学界存在两种思路：一种是研究形成协同机制的各子机制，另一种是研究协同机制的关键要件。当研究关键要件的形成机制时，这两种思路则异曲同工。鉴于协同机制研究的困难性与前沿性，协同机制又被国外学者视作协同治理研究的“黑箱（black box）”。［14］协同机制构成要件与工作策略的研究，是打开“黑箱”看到机制工作的画面。

作为协同机制的组成元素，要件的数量与质量情况是建立协同机制的重要条件。实践中协同机制的具体要件根据案例所处的客观情境而有所不同。虽然国外学者探寻出的影响协同机制构成的诸多要件纷繁复杂，但也可以总结归纳为沟通、共识、信任、资源等关键方面。具言之，审慎沟通是协同机制存在的基础；资源分享是协同机制建立的客观条件；共识达成与信任缔结则有利于机制建立及其他要件的生成。这些协同机制的关键要件之间彼此浸润且联系紧密。

尽管要件的形成关涉协同机制的建立与存续，但是驱动具有复杂结构的协同机制运转起来却并非易事，仍需要富于针对性的运转策略。这些策略亦可以理解为协同机制的工作原理。运转策略的存在并不代表着协同机制工作的必然性，但是在协同治理中使用运行机制的策略，却能够让协同机制顺畅并持续工作。国外学者多从不同公共事务领域内的协同治理案例入手，分析使协同机制正常工作且能保持运转的方法。其中，构建主体意识以突破多元参与的“主体困局”；获取阶段成果以使协同机制完成从量变到质变的飞跃；制定正式规则以确保协同机制的顺利运转等策略的运用，具有重要的实践价值。研究者关于协同机制运转策略的相关探索，不仅为了要件的形成与完善，而且重在让关键要件以合理的方式通过彼此互动与影响成为协同机制的“资产组合”，以此来增强协同机制的适用性与生命力。

通过关键要件建立起来的协同机制，在运转策略的支配下展开工作，那么，其呈现出的工作图景又是怎样的呢？国外学者突破时间维度的考量，基于要素维度提出了协同机制权变的工作图景。权变的协同机制已经不再追索协同治理是“好的”还是“坏的”，而是在特定公共事务领域、特殊系统背景与驱动力量的条件下，考察该机制如何描绘关键要件之间的非线性关系、如何顺利持续运转以及如何达成协同治理预期、产生协同效应等。这些以“条件—效果”展现的命题结构，体现了协同机制的权变特质。对协同机制的要件、策略、形态等方面的详细探讨，尤其是权变协同机制的提出，表明国外协同治理研究取得了重要进展。尽管如此，关于要件生成的子机制、基于个案的独特机制以及协同机制的一般规律等方面的发现与探求，仍然是协同机制研究的薄弱环节与前沿所在。

（三）协同治理的产出

先前的研究认为，协同机制的产出与协同治理的产出具有同质性，即为多元利益相关者通过协同机制的作用而开展的协同行动。尽管学界对协同机制是否包括协同行动有所争议，但是无论协同行动是在协同机制内还是在协同机制外，这些学者都一致认为，作为协同治理重要部分的协同行动，是协同机制关键要件互相作用的结果，而并非要件本身。公共事务利益相关者在治理中的协同行动，具有广泛参与、基于共识、子系统协同以及行动者有机结合等特征。

最近的研究成果明确指出，协同机制是协同行动的来源，协同行动是协同机制的产出。并且，进一步区分协同行动与协同结果，不再认为协同治理的产出就是协同行动，而是把通过协同机制运转产生的协同行动，发挥作用产生的影响（即协同行动的影响），作为协同治理的产出（即协同结果），用以与协同治理的共同目标进行对照与评价。由此表明，一方面，关键要件之间非线性互动的协同机制，是协同治理运行过程中最为核心的内容，直接关涉协同治理的成败与可持续运转，对协同机制、协同行动与协同结果之间关系的研究，将有助于透彻分析协同治理机制效率与效果的影响因素［15］；另一方面，将协同行动与协同结果独立出来，不仅可以作为协同治理的绩效评估标准，还可以为协同治理开拓出新领域进行精细化研究奠定基础。

四、国外协同治理研究对我国的启示

协同治理并非适用于所有公共事务的治理，当协同治理的可替代方案更为便捷有效时，协同治理将不再是必需的治理方案。协同治理研究应该首先识别不必协同的公共事务治理。在我国未来的协同治理研究中，一方面需要探索国外学者植根于不同土壤上的研究结论在我国的适用性，另一方面亦可以借鉴国外学者的研究成果，尝试在研究视角、方法、内容、领域等方面加以转变，以此来推动我国公共事务协同治理研究的发展。

（一）研究视角：从协同科学到治理理论

我国学者对协同治理的研究视角，多从德国物理学家哈肯创立的协同学出发，通过借鉴协同学的基本原理，来尝试实现协同学与治理理论的对接，并对治理结果许以整体功能放大的期待。因此，协同治理又被我国学者称为Synergetic Governance，意指协同治理在于产生协同效应（Synergy）。不过，国外学者在协同治理研究中借鉴协同学的理论则较为少见，而在研究中基于治理理论，着重研究协同治理的背景、机制、产出等与协同治理运作全过程相关的现实问题。尽管在研究中切入的视角和立论的侧重点有所区别，但是国内外学者对协同治理的讨论却也存有共识，即研究者们都共同期待协同效应的产生，因为理论基础不同，导致研究的方向与内容存在差异。未来的研究可以考虑从实现协同治理目标入手，把握治理理论的演进路径，参考国外学者的已有成果，在研究完成治理的基础上讨论超越治理的问题，以此来丰富我国学者对协同治理的理论研究。

（二）研究方法：从传统方法到崭新方法

在对公共事务的协同治理进行研究时，我国学者多采用传统的文献分析或案例分析方法。国外学者除了使用传统方法以外，还把荟萃分析、博弈论分析、社会网络分析、引文空间分析等新方法引入协同治理研究领域。特别是荟萃分析的方法，对协同治理的理论与实践进行了具有承上启下意义的深入研究。荟萃分析改变以往叙事式的传统文献回顾方法，采用“持续收敛”的方式，对数据与资料进行系统且客观的统计和分析。这种方法的优点在于，既修正了观点，又提供了观点的证明。当然，荟萃分析方法是基于前人的研究成果进行的二次分析，有其不可避免的局限性。但是，对于当前协同治理研究侧重于具体个案分析的现状，迫切需要对协同治理的理论与实践进行整理与解读，而荟萃分析等新方法的运用，则对协同治理研究有其特殊的方法论价值。

（三）研究内容：从要素分析到主体探索

国外学者对协同治理的研究，虽然在要素维度上对协同治理的启动、发展及其结果已经作出有力的论证，但是不同类型的治理者如何通过协同治理的路径，来对其他利益相关者或对协同治理全过程产生影响等方面，从主体角度出发的相关研究却鲜少涉及。公共事务的利益相关者是协同治理的主体，而且，利益相关者广泛、平等地参与协同治理。那么，协同治理的主体包容了哪些利益相关者？已经参与协同治理的多元主体之间形成的网络又是如何展现的？在多元化的主体格局中，公共部门与其他部门的角色、责任，及其对协同治理的影响又是什么？或者，建立在治理主体之间或紧密或松散的多样化的合作关系之上的组织或委员会，其存续是否有必要？这些与协同治理主体有关的系列问题亟待国内外学者的持续关注与共同探索。

（四）研究领域：从危机应对到日常治理

协同治理可以在时空条件有限的情况下，最大限度地集合各方资源以应对突发事件，我国学者对协同方式的关注发端于危机的治理。然而，在国外，协同治理逐渐完成了从危机问题到日常事务的场域转换，协同方式已经成为公共事务治理的常态解决方案。协同治理的研究不能只停留在危机应对上，还应该向日常的公共事务治理拓展，即在需要协同而治的环境保护、卫生医疗、基础教育、社会保障等公共事务的诸多具体领域内加以探索。值得肯定的是，我国学者已经开启此方面的相关研究，协同治理将会在日常生活中的公共事务的治理上拥有更为广阔的应用空间。事实上，这既是未来我国公共事务协同治理研究的发展趋势，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的时代所需。

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