普惠金融发展之路探究

余志海+于维汉

十八届三中全会正式提出：“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”这是党中央在正式文件中首次使用“普惠金融”概念，这是政策表述的重大调整和进一步的突破，意味着更完整意义的普惠金融体系将开始逐步推行。

普惠金融（inclusive financial system）， 始用于“联合国2005普惠金融年宣传小额信贷年”活动，后被联合国和世界银行大力推行。是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其为中低收入阶层及小微企业提供可得性金融服务。从本质上说，普惠金融就是让那些被排斥在传统金融体系之外的穷人和微型企业获得更均等的金融服务，以帮助他们脱贫。但是，由于各国经济和金融发展水平不同，普惠金融实践的方式存在显著差异，在全球的发展很不平衡。

发展中国家经济发展落后，金融市场发展不足，因此这些国家的微型金融机构往往由政府和非政府组织发起，在获得一定操作经验后，再开始商业化运作、自负盈亏。发达国家由于经济发展水平高，社会福利好，对贫困的定义也明显有别于发展中国家;加之发达国家的金融市场高度发达，所以发达国家的普惠金融更多的是金融市场和机构的一种自发的逐利行为。

在我国目前阶段，农村相比城市是弱势的，农业相比工业是弱势的，农民相比城里的多数人是弱势的。农村是普惠金融的重点所在，农业是其服务的主要产业，农民是其服务的主要群体，对三农的金融服务是普惠金融最重要的任务之一，是它的根本所在。作为服务“三农”60余年的农村合作金融机构，研究和探索商业化可持续发展的普惠金融模式，帮扶更多的中低收入群体及小微企业共同富裕、实现“中国梦”是新时期赋予农村合作金融机构的使命和责任。以广东省为例，2014年，在广东省农村信用社联合社的带领下，省内农村合作金融机构涉农贷款余额共计4232亿元，同比增幅达15.94%，高于各项贷款平均增幅0.74个百分点。同时，在近两年金融机构不良贷款有所抬头的形势下，广东省农村合作金融机构实现不良率九年连降。充分体现了农村合作金融机构支农支小的社会定位，用实际行动践行了发展普惠金融、支持实体经济的社会责任。

农村普惠金融推进中困难和问题

2004～2014年中央一号文件及十八届三中全会为农村金融改革构建了较为完整的框架。总体要求和目标可以表述为：我国要建立满足农村多层次金融需求的、功能完善、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、可持续发展的普惠金融体系。从我国农村金融体系的实际情况来看，与普惠金融理念存在很大差距。

普惠金融服务深度不够。农村金融供求之间的不平衡，农村金融的覆盖面、供给规模以及深度与城市相比有较大差距，农村金融适度竞争局面还没有形成。 为“三农”及中小微企业专项定制的金融产品不足，专项服务的机制尚未完善。

普惠金融服务广度不够。目前，银行和非银行金融机构都可以为农村地区提供金融服务，但农村地区金融服务品种不健全、层次比较低，不能满足“三农”发展的金融需求。一方面，金融体系中的证券、保险业发展落后，与银行业发展不协调。另一方面，分布在乡镇及以下的银行业金融机构主要是农信社或邮政储蓄机构，这些机构提供的金融服务品种较为单一。

普惠金融服务成本仍较高。“三农”及中小微企业获得金融服务的成本或机会，与农村经济发展水平不相适应。因区域经济二元化发展带来的农村区域经济发展不平衡，也导致了普惠金融个性化服务产品研发、运营成本较高。

普惠金融可持续发展压力较大。

首先，农村金融基础设施投入缺乏财政支持。因扶持政策缺位，在农村地区网点建设、涉农金融服务等方面，缺乏税收、财政补贴等方面的优惠政策和激励机制，农村合作金融机构承担了过多对“三农”及中小微企业的扶持责任，而使得自身经营压力增大。

其次，风险分担机制尚不完善。从目前国家政策层面上来看，对农村金融服务风险分担和化解缺乏政策支持，而风险是制约金融机构对农村金融支持和投入的重要制约因素，也是保障农村合作金融机构健康可持续深化推广普惠金融的重要前提。

深化农村普惠金融设想要点

广泛的包容性是普惠金融最为本质的属性，但是普惠并不等同于扶贫。普惠金融在强调包容性的同时还需要发展的可持续，这也是普惠金融区别于财政转移支付及公益资助等的重要属性。因此在推进农村普惠金融发展过程中，需要各金融机构协调配合，需要财政与金融的有机融合，需要政策支持与金融自身发展的良性互动。

发展普惠金融要坚持正确导向。一是坚持市场导向。发展普惠金融，核心是建立市场竞争机制和资金价格的市场化。政策驱动当然很重要，但如果没有良好的市场运行机制，其可持续性不解决，仍然发展不起来。农村信用社要找准普惠金融的突破口和着力点，找准公共利益和自身效益的平衡点。二是突出风险防范导向。要在防风险的前提下开展金融服务创新，要在保障安全的基础上推进工作开展，落实重要业务系统风险防范措施。三是突出科技创新导向。充分利用现代科技成果，推进金融服务现代化。

发展普惠金融要注重工作结合。一是把推进普惠金融与国家惠民政策结合起来，加强与政府各职能部门沟通协调，充分掌握国家各项惠民政策措施，提供配套金融服务，一方面提高金融产品使用效率，另一方面，提高地方政府职能部门参与普惠金融建设的积极性，实现国家惠民政策与自身业务拓展同步推进。二是把金融服务与信贷资金支持结合起来，通过信贷资金支持推动金融服务的落实，激发农民主动参与农村金融服务的积极性和主动性;同时通过提供金融服务为贷款客户提供全方位金融支持，满足客户差异化、特色化服务需求。三是把握政策性、商业性和合作性金融的结合点。当前发展普惠金融，既缺商业性的中小型金融机构，也缺政策性金融机构的支持，更缺合作金融来支撑普惠金融的实现。所以政策性、商业性和合作性金融三种形态都应发挥作用，形成合力，优势叠加、功能互补并落到实处，才能推进普惠金融的发展。农村信用社要发挥自身网点优势和业务优势，加快电子商业汇票、手机支付、电子现金等新型非现金支付工具的推广工作，把国有商业银行和政策性银行的业务优势，积极借鉴吸收完善，在农村做大做强，占领农村市场。

发展普惠金融需要把握工作重点。发展普惠金融，要把信用建设作为重点，构建完善的社会信用体系，为实现普惠金融发展目标提供组织基础与制度保障。农村信用社要成为推进农村信用体系建设的主力军，建立适合农户和小企业特点的信用征集和信用评级体系，深化“信用户”“信用村”“信用乡镇”建设，构建守信受益、失信惩戒的信用激励与约束机制;运用现代科技手段，改进账户开立、支付结算、存款服务，积极推出银行卡支农惠农项目和农民工银行卡等特色业务，积极采用网络银行、手机银行等新型支付工具和手段，在农村推广移动支付、POS机转账等非现金结算，切实解决农村地区网点不足的问题，满足农民金融服务需求。

发展普惠金融需要配套政策跟进。一是完善政策扶持体系。探索成立跨部门的普惠金融工作机制，制定合理的普惠金融发展战略，出台专门政策法规，如建立有利于金融服务渠道建设的财税支持政策体系，改进财政补贴方式，优化税收扶持政策，减免涉农贷款所得税。此外，相关部门还要逐步建立起对金融机构为弱势群体提供金融服务情况的监测、评价和考核机制，引导提高普惠金融的参与度。二是优化普惠金融推进环境。积极协调地方财政等部门，按照金融机构基础设施的布放情况，优先考虑新农合和农业补贴业务的代理行，解决农村居民卡机不符的情况（卡机不符是指农村居民手中的银行卡与村里布放的金融机具不属于同一家金融机构、无法使用的情况）;积极协调银行卡联网通用。

农村合作金融机构发展普惠金融的建议

农村合作金融机构在我国广大农村网点众多，具备发展普惠金融的先决条件，具有其他商业银行不具备的地缘和人缘优势。以广东省农村合作金融机构为例，全省员工65000余人，网点6000余个，广布城乡，是广东省最贴近社区、“三农”及中小微企业的金融机构。截止2014年底，广东省农村合作金融机构共有29家85个网点开办了“夜市银行”，40家机构与1521家村级金融服务站建立了合作关系，参与建设信用村1210个，广东省农村合作金融机构共有三农专营中心54家，小微企业专营中心61家。农村合作金融机构必须紧抓机遇，坚守服务“三农”、中小微企业、社区和县域经济角色定位不动摇，下沉经营重心、稳健审慎经营，彻底改变“轻管理、重资产扩张”的粗放式经营模式，加大创新力度，有效地填补传统商业银行逐利行为所产生的金融服务真空区域，使普惠金融落在实处，并做精、做细、做强。

农村合作金融机构发展普惠金融的难点在于实现商业化的可持续发展。需要着重解决风控技术革新和风险补偿机制不健全的问题，同时解决担保信息不对称、成本管理精细化等问题，以及利率市场化带来的利差收窄和执行新资本协议资本约束的压力等现实问题。因此，广东农村合作金融机构必须通过提高和改善风险控制技术，加强产品研发和服务创新能力，优化压降运营成本等来实现商业化的可持续发展。应充分借鉴发展中与发达国家发展普惠金融经验，并使之本土化为我所用，有效解决区域经济二元化而带来的机构业务发展困惑。

建立先进、标准化的信贷风险控制体系

农村合作金融机构商业化可持续的发展普惠金融需要以精细化管理作为支撑，其核心在于风险辨别能力强弱及风险计量水准的高低。

一是通过加强全流程风险管理，将过去通过抵押物控制风险的模式优化为通过管理流程的严谨和规范来控制风险。农村合作金融机构应按照严格的逻辑设计，详细分解、厘清信贷风险管理个环节的职权与职责，并使风险控制工作前移、嵌入信贷业务各步骤，紧密衔接信贷业务各流程。可采取与村委会成员合作组成信用评定小组，建立村信贷协管员制度，对辖内农户进行全面的信用等级评定，并采用“一经核定，随用随贷，余额控制，循环使用”的贷款模式，使农户在规定的信用额度范围内随时可以获得贷款。这种贷款方式对于农户来说，简化了贷款手续，免除了传统商业贷款活动中可能发生的公证费、资产评估费等。

二是应着力构建独立、完整的专职审议制度，强化专业管理职责和权限，实现风险管理部门从单纯的后台信贷风险控制到实施全程风险管理的角色转换，将管理的触角延伸至信贷业务各环节和全流程。

三是应加大科技化投入比例，完善系统功能，强化基础信息电子化分类处理能力，设定准化指标评价体系，使用电子化流程，将审批流程扁平化、标准化，规范化，遵循科学可持续发展的理念有效提高效率。完善信贷全流程电子信息管理。全部使用线上评审，扁平化审批流程，提高审批效率，改善审批质量，各步骤均能反应评审岗位工作效率及质量，有效提高信贷风险防范。

四是创建科学的考核激励机制。应充分考虑大多数普惠金融产品所具有的户多、量大、额度小及风险高的特点，应综合各项指标，建立科学的考核方案，引导金融资源向普惠产品倾斜。

五是加强风险管理文化建设，建立良好的信贷风险控制文化氛围。培养术业有专攻的风险控制专业人员队伍，并构建信贷相关人员职业操守评价体系，为农村合作金融机构培养出职业操守高尚、业务精湛的风险控制团队，对农村合作金融机构健康发展和普惠金融事业的大力推广意义重大。

加大产品研发和服务模式创新力度

农村合作金融机构通过不同信贷产品的开发设计来满足差异化的信贷需求，信贷产品不仅是农村合作金融机构提供的服务产品，同时也应是信贷风险的管理工具。

一是紧贴需求，创新产品。根据区域内农民的生命周期及日常需要，开发符合客户实际需求的金融产品。创新产品应化繁为简、厘清权责、提高效率，切实方便客户使用。如根据广东省内区域间二元经济差异问题，因地制宜的采取差异化服务手段。如，在珠三角地区更多考虑工薪族及小微企业的便利，大力发展社区类金融服务;而在非珠三角地区，应根据区域农业产业特点及经济作物类型，提供采取量体裁衣的信贷服务。

二是依托产品，创新服务。可试行贷款联动储蓄等模式，对贷款使用方向、比例进行合理控制。对于农村合作金融机构来说，避免了因信息不对称而产生的“逆向选择”及“道德风险”，可有效改善农村合作金融机构与农户在贷款问题上长期存在的博弈问题，极大地提高了农户获取贷款的可能性，也有效保障了农村合作金融机构普惠金融事业健康、持续、稳定发展。同时，借鉴肯尼亚手机银行和巴西代理银行的实践经验，在不具备设立物理网点条件的边远地区，可以尝试通过布设自助服务终端、汽车移动金融等多种形式的电子服务渠道，推广应用手机银行、电话银行、网上银行等信息科技服务手段，使农户足不出村就能可利用信息科技手段提供实现现金存取、转账、无线预付、账务查询等服务，满足其基础的金融服务需求。

三是紧跟政策，发展“三权”贷款试点。因地制宜，积极稳妥的推进农村土地承包权、林权和宅基地使用权的“三权”抵押贷款的试点。农村合作金融机构在农户信用评级的基础上，积极配合地方政府出台确权、登记、流转等配套措施，为有效开办“三权”贷款业务创造良好外部环境。要结合银监会、国家林业局林权抵押贷款实施意见，探索创新林权抵押业务品种，合理确定贷款期限，规避林业管理政策风险，不断加大对林业发展的有效信贷投入。如广东省农村信用社联合社指导省内农村合作金融机构探索农村土地承包经营权和集体土地使用权质押，林权、宅基土地使用权抵押贷款试验工作取得较好成果。2014年，广东省内农村合作金融机构累计发放“三权”抵押贷款18亿元，共计1599户，户均112万元。

四是组织建立普惠金融产品研发中心。农村合作金融机构的业务创新不能完全局限在对传统业务的补充和更新上，而应利用科学技术、使用专业人才队伍为客户提供高质量和高层次的金融服务。农村合作金融机构应尽快组建由专业研究人员组成的产品研发中心，可由省联社牵头组织全省各业务条线精英组建农村合作金融机构产品研发中心，进一步集中优势合力，弥补地方农村合作金融机构因专业人才队伍匮乏导致的金融产品不足的情况。2014年，广东省内共计69家农村合作金融机构开办了金融扶贫贷款业务，累计发放扶贫贷款38亿元，惠及67万户，带动脱贫致富和解决农村就业人口约20万人。

优化成本管理，提升普惠金融服务能力

农村合作金融机构应练好内功，做实利润，提高拨备比率，主动提升级抗击业务风险能力。面对普惠金融产品的微小利润，农村合作金融机构更要提升财务成本核算能力。进一步精细成本核算，以科学化手段提高成本核算能力，通过资产负债结构的调整，有效改善、优化农村合作金融机构资产负债体系结构。建立、完善并认真执行内部资金转移定价机制，严格考核FTP执行情况，根据盈利能力及利润贡献程度制定合理的考核奖励指标体系。进一步将各项费用性支出细化并有效压降，确保农村合作金融机构享有更多资金资源来有效支持普惠金融事业的发展。

获取多方支持，争取政策扶持

由于农村金融发展的特殊性，使得农村合作金融机构面临着大型商业金融机构从未面临的难题。为保证农村合作金融机构更好的服务“三农”，应在发展壮大自身的基础上，争取、提议政府进一步加大对农村合作金融机构的扶持力度。

一是争取差异化的准备金比例。应争取监管部门支持，对农村合作金融机构进一步降低存款准备金比例，使农村合作金融机构在面对利率市场化压力及新资本协议执行压力下，仍能提供具有市场竞争力的普惠金融产品。

二是取得低成本资金使用权。应争取政府允许和增加对农村合作金融机构发放支农再贷款或者政策性银行专项贷款，用支农再贷款、政策性贷款等低成本资金鼓励和支持农村合作金融机构发放小额农户贷款和农业贷款。

三是给予农村合作金融机构提供更多的财政扶持和税收政策倾斜。对涉农贷款投放比例较高的农村合作金融机构提供税收减免和财政补贴等政策激励措施，使农村金融机构普惠金融发展目标迈向现实，进而实现普惠金融和农村合作金融机构稳健发展双赢的目标。

建立一个全民平等享受现代金融服务的普惠金融体系是漫长并充满艰辛和挑战的征程，实现这个理想还有很长的路要走。未来，农村合作金融机构会在普惠金融之路上，进一步完善自身并取得良好的发展。

（作者单位：广东省农村信用社联合社）