运动式治理的原因分析

毛新伟

摘 要：运动式治理是当前我国政府一种典型的治理方式，对我国政府绩效和公众利益有着重要影响。学术界对运动式治理产生的原因的研究主要基于客观的行政环境因素，对主观因素影响的研究还不够深入。事实上，行政思维等主观因素对运动式治理的产生和发展有着重要的影响。

关键词：运动式治理 原因 行政思维

中图分类号：D902 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2014）11-038-02

运动式治理，有时又称运动式执法、运动式行政，是指政府为解决社会公共问题，通过自上而下的行政动员调动有关政府人员及社会成员的有组织的、规模较大的、在某一特定时间段的重点治理过程。在我国，这种运动式治理已成为一些地方政府的一种典型的治理形态，其发生领域广泛，对我国政府的治理绩效和社会公众的利益有着重要的影响。在学术界，运动式治理也引起了广泛的关注：既然运动式治理具有临时性、间断性和强制性特征，与常态社会的制度式治理的趋势是矛盾的，为何还是演变成当今中国一些地方社会治理的典型和常态呢？唐皇凤以“严打”为例，认为“由于政府提取资源能力不足的客观现实，运动式治理仍将长期存在。”{1}而唐贤兴从政策工具的角度出发，认为“政府动员能力不足决定了运动式治理存在的必然性和合理性。”{2}这些研究深化了对运动式治理的认识，但仅仅将运动式治理的原因归结为资源的有限和政府能力的不足仍然缺乏说服力。因为，改革以来，随着社会经济的快速发展，社会的总资源积累和政府能力都得到了巨大的提升，但是运动式治理并没有随之降温。笔者认为，要真正理解运动式治理形成的原因，不仅要从社会资源有限、政府能力不足等客观因素方面去探求，也要深入到政府的主观领域，即行政思维的角度去探讨。政府之所以选择某一种治理方式，不仅是客观的行政环境的所决定的，而且也受政府及其成员的思维方式、情感态度等主观精神的影响。这一点，也是行政文化研究所强调的。从行政思维的角度来解读运动式治理，燕继荣在《解放思想：与“运动思维”诀别》一文中，已经有所提及：“运动式思维是一种非常态思维模式，解放思想过程就是摒弃运动式治理的过程。”{3}唐贤兴也注意到“就中国的运动式治理而言，这种政策工具的选择通常是基于传统的惯性思维，或者是基于经验的猜测”。{4}但是他们并没有做深入具体的分析。为了更好地理解运动式治理的机理，应对运动式治理中出现的问题，提升我国政府治理绩效的水平，笔者认为有必要进一步从行政思维的角度深入分析运动式治理形成的原因。

一、人治思维

虽然人们对人治和法治的含义的认识纷然杂陈，但至少有一种理解是可以接受的，即它们都可以指一种治国方略或社会的调控方式。法治就是将普遍性的法律、规则作为社会的调控方式，而人治则是依靠管理者的个人或群体的贤明来治理国家和社会。人类文明进步的实践已经表明，法治是优于人治的。但是与在西方社会占主流地位的法治文化不同的是，在中国传统文化中，占主导地位的是人治。即使在建国以后，漠视法治、强调人治仍然是主流话语。{5}改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，为适应形势，党中央提出了“依法治国”的方略，这为我国最终实现法治国家奠定了基础。但由于在中国法治的土壤比较贫瘠，不仅在司法中践踏法治的现象时有发生，而且人们的法律意识依然还非常薄弱，人治思维在人们的头脑中依然根深蒂固。这种思维不仅影响了当代中国的司法实践，对行政领域的社会治理方式也有很大的影响。

运动式治理的频繁发生，与其背后的人治思维有很大的关联。对此，我们可以从两个方面来理解。首先，当社会公共问题产生以后，如果按照法治的思维方式，就应该首先考虑分析该问题以及同一类问题的性质，并制定相应的规则，然后将规则的执行交给理性化的有关组织。下次再出现类似的问题，只需要程序化的按此规则处理。而依人治的思维方式，当社会出现问题时，首先想到的是某个（或某群）能人挺身而出，以期通过他们出众的智慧制定一套完美的方案迅速解决问题。他们为问题制定独特的方案然后又希望在短期内实施产生最快的效果。这样运动式治理就应时而生。以治庸问责为例，如果行政作风慵懒散漫，按照法治的思维，应该是加强组织建设和制度建设，但是治庸问责运动的实践表明，“它是以政治与行政主体的自觉动员为特征”，“运动式治理下的制度变迁多源于政治—行政领导意志”，{6}有关方面希望通过领导人的重视和强力推行来达到改进行政作风的目的，其着重点还是人治方式。说到底，还是人治思维高估了人的主动能动性的作用，而在现实中，人的智慧是有局限的，人性是有弱点的，而且人的注意力也有阶段性，于是在这种思维的影响下，运动式治理也就表现出运动性、短暂性的特征。其次，人治思维的另一个特点是可以而且必须根据解决问题的需要，而采取最为灵活的执法方式。应当说，为了解决社会的种种问题，适当的灵活执行也没有什么不好，反而是现代行政潮流所倡导的。但问题是人治思维下灵活执法，并不是现代公共管理所倡导在法律限制下的灵活执行，而是根本就缺乏规则之上、制约权力、保护权利等法治意识。这种所谓的灵活执法极容易成为扰乱社会基本秩序、侵犯公民正当权益的借口。运动式治理中各种临时性组织的建立，就是人治思维灵活性的表现，这类组织往往未得到严格的审批，与我国的政府组织法也有一定的冲突。运动式治理中具体执法更是充满变化性、灵活性，如严打运动中，常强调“依法从重从快”。实际上，依法与从重从快本身就是矛盾的，因为真正的依法治理，无所谓重与快的问题。从重从快实际上就是运动式治理人治思维灵活性的一个表现。只不过加了一个“依法”的帽子。而这正是一些地方形似法治实则人治的现实的一个缩影。所以，有学者指出，事实上，“在政府采用运动式治理时，它所面临的问题不是损害法律权威的问题，而是法律根本缺失的问题。”{7}

二、全能政府思维

所谓全能政府是指政府对社会的各个方面全面介入并为此负责的状态，又被称为“总体性社会”。以政府计划为资源配置手段的计划经济体制，要求政府统一组织社会生产、直接管理企业。政府可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能，政府职能囊括了社会生活的一切领域，大至国计民生， 小至针头线脑，一切均在政府行政的范围之内，都由政府作出明确的计划安排，使得政府成为社会发展的惟一推动力。全能政府思维是计划经济的必然产物。在这种思维方式下，政府的职能过多，行政权力范围过大，政府的责任也处于超载的状态。在实现向市场经济转型的过程中，我国政府在转变职能方面迈开了很大的步伐，全能政府正在向有限政府转变，“总体性社会”也开始走向多元社会。但是全能政府的思维在一些地方依旧存在，并影响着政府政策工具的选择和治理的形态。

运动式治理方式的泛滥实际上也有全能政府思维的影响。首先，全能政府思维是一种政府中心的思维。认为社会的公共物品应该完全由政府来生产或者掌控，这实际导致了政府责任的超重，同时对社会自治既缺乏认识，也缺乏信心。于是一旦社会某个领域出现了重大的危机，问题严重，马上就想到政府来紧急动员有关人员来处理，但是政府的资源和注意力毕竟有限，在各种压力之下，运动式治理这种能在短期内能使得问题得到一定缓解的治理方式就成了不二选择。其次，全能政府思维所推崇的行政模式是统治型、管理型的行政模式，习惯于采用行政命令处理公共事务，与相关的行动者以及行政对象也是一种自上而下单向的控制关系。运动式治理主要也是采取自上而下的行政命令的手段的动员方式，在具体的运行环节，政府也是处于主导地位。

三、政绩工程思维

政绩是政府施政效果的总和，是政府治理理念和能力的反映。政府作为公共利益的代表者，须有效回应公众要求并提供合格的公共产品和公共服务，必然有着一定的政绩要求。这体现了现代行政的效率性、回应性和责任性。目前各级政府都不断努力提升政府绩效，以更好地实现公共利益。但是政府机制本质依然是委托代理机制，这其中有存在着某种逆向选择的风险。按照公共选择理论的说法，政府与官员都具有经济人的特点，也就是有追求自身利益的动机。同时，一些地方存在不合理的政绩考核机制等等因素，都使得政府在追求绩效的过程中，有可能走向异化。政绩工程就是其表现之一。在政绩工程思维的作用下，政府及官员倾向于寻求既满足其自身利益，又能在短期内取得成果的政府行为。运动式治理就是这样一种既能满足政府及官员的利益，又能在一定时间段内体现出政府有所作为的“形象工程”。

在政绩工程思维的作用下，政府之所以采取运动式治理，是因为，第一，运动式治理的过程中，政府可以以解决迫切的社会问题的名义汲取大量的资源。一方面大量资源的集中客观上有利于问题的解决。同时，这也为某些部门或官员以公共利益的幌子追求个人或部门利益提供了物质基础，这不仅包括一些物质资源，也包括运动式治理中带来的权力增长、部门扩张的收益。第二，运动式治理一般在表面上、在一定的范围和时间段内能取得较好的治理效果，对一些目标相对明确的事务的处理时如此，就算是一些目标模糊的较难解决的公共问题，运动式治理似乎也能产生一些表面效果。对复杂问题也能产生效果，原因可能有两点，一是政府对复杂问题的解决目标重点化，也就是只解决某个方面而不顾其他因素；二是在运动式治理的压力之下，有些问题的产生因素可能会暂时隐藏，比如治安治理运动中，有些犯罪分子可能慑于暂时压力而“金盆洗手”，这似乎缓解了问题的难度。但要注意的是，这种效果毕竟是表面的、暂时的。但这毕竟为政府及其官员提供了政绩的依据。第三，运动式治理的短暂性。这种政绩“短、平、快”的产生方式非常为官员所乐见，因为政绩工程思维下的官员都希望在短期内获得最大的政绩，以期望在有限的任期后获得最大的升迁。运动式治理自上而下政府主导的动员方式也避免了多中心治理模式因制度协商带来的时间效率损失，符合政绩工程思维的出政绩要快的要求。第四，运动式治理由于重视社会动员，重视宣传造势，往往声势浩大，倍受关注，吸人眼球，在一些不明真相的人的眼里，可能获得良好的政声、民心。

总之，运动式治理产生的原因十分复杂，以上也只是从行政思维的角度初步地探讨了其产生的原因。事实上，这些思维之间也有很强的共生性。比如赶超思维的背后实际上蕴含着线性思维。而全能政府思维与人治思维也有紧密的联系，这也增大了政府改变思维方式的难度。同时，运动式治理与其背后的思维方式在实践中相互强化，形成政府治理思维的“路径依赖”，进而形成了一种政府治理的“运动式”思维，使得运动式治理成为政府治理工具的优先选择。

注释：

{1}唐皇凤.常态社会与运动式治理[J].开放时代，2007（3）

{2}唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力[J].学习与探索，2009（3）

{3}燕继荣.解放思想：与“运动思维”诀别[J].同舟共进，2008（6）

{4}唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力.学习与探索[J].2009（3）

{5}丛进.曲折发展的岁月[M].河南：河南人民出版社，1996：66.

{6}徐晓林，朱国伟.解释与取向：运动式治理的制度主义视野[J].学习与实践，2011（8）

{7}唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力[J].学习与探索，2009（3）

参考文献：

[1] 唐皇凤.常态社会与运动式治理[J].开放时代，2007（3）

[2] 唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力[J].学习与探索，2009（3）

[3] 燕继荣.解放思想：与“运动思维”诀别[J].同舟共进，2008（6）

[4] 丛进.曲折发展的岁月[M].河南：河南人民出版社，1996：66.

[5] 徐晓林，朱国伟.解释与取向：运动式治理的制度主义视野[J].学习与实践，2011（8）

（作者单位：湖北文理学院管理学院 湖北襄阳 441053）

（责编：若佳）