国家治理能力现代化视域下提高干部选任民主质量的路径

〔摘要〕干部队伍是国家治理的主体。在国家治理能力现代化进程中，必须高度重视以现代化的方式促进干部队伍治理能力的提升。扩大干部选任民主、提升民主质量，是推进干部队伍治理能力现代化的重要途径。在全面深化改革的新阶段，进一步提高干部队伍的治理能力，夯实国家治理能力现代化的主体基础，必须在扩大干部选任民主的同时，着力提高干部选任的民主质量，努力实现干部选任民主的“质”与“量”的有机统一。为此，必须在干部选任的民主化进程中，促进“顶层设计”与“基层探索”的优势互补，培育优质民主所需的社会资本，重视民主技术的应用和创新，优化民主程序、强化程序执行力，着力提高干部选任民主实践探索的可持续性。

〔关键词〕国家治理能力;干部选任;民主质量;执政能力;队伍建设

〔中图分类号〕D630.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）02-0060-06

国家治理能力的提升，除了必须以现代化的制度体系为支撑和保障外，还必须以现代化的思维和方式进行国家治理所必需的人力资源开发。干部队伍作为国家治理的重要主体，其素质和能力在很大程度上决定了一国国家治理能力的高低。在王朝国家时期，中国由于较早建立起马克斯·韦伯所谓的“前现代的官僚制度”而在很长的时期内独领世界风骚。特别是科举制度的建立和发展，更使天下优秀人才能够进入统治阶层，在王朝国家治理中发挥了重要作用。但以科举制度为中心的人才培养与选拔机制，导致士大夫阶层往往只崇尚儒家道德和文学修养，而忽视了对治国理政的专业技能的训练。由此导致的结果是，把握王朝国家行政大权的官僚队伍的能力日益难以胜任国家治理的需要。北宋著名政治改革家王安石就意识到宋朝的危机不在于经济困局，而在于儒家传统下人才培养模式与日趋复杂和专业化的治国理政需求之间的不适应。因此，王安石将官吏培养选拔和监管机制改革作为变法的核心内容，其基本思路就在于通过锻造专业化的官僚队伍来摆脱北宋面临的治理难题和政治危机。但遗憾的是，王安石的变法并未成功。在接下来的几百年，中国始终难以摆脱王朝国家治理的老路，并在很大程度上导致近代以来中国与西方社会在经济社会发展上的巨大历史分野。无论从历史的角度，还是从当今世界各国国家治理能力建设的实践角度来看，提升国家治理能力都必须强化执政队伍的能力。而从国家治理能力现代化的角度而言，促进执政队伍治理能力的现代化，内在地要求执政人员的培养、选拔任用、管理与监督方式的现代化。

民主是现代政治发展的基本方向，是“衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标准”〔1〕。干部选任的民主化既是民主政治的重要组成部分，也是促进执政队伍治理能力现代化的重要途径之一。随着我国改革开放的深入特别是民主政治的发展，扩大干部选任民主日益受到执政党和政府的高度重视。在《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》所设定的干部人事制度改革基本目标中，扩大干部工作民主被置于首要位置。围绕这一改革目标，全国各地扩大干部选任民主的实践探索力度不断加大，有效扩大了干部选任的民主。〔2〕但民主的扩大并不等于民主质量的相应提升。在扩大干部工作民主过程中，如果忽视对民主的质的改善，就可能陷入“劣质民主”的陷阱，不仅影响干部队伍的健康发展，而且容易诱发政治社会风险，阻碍国家治理能力的提升与经济社会的可持续发展。对此，党的十八大报告明确指出“全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，扩大干部工作民主，提高民主质量”。因此，在我国全面深化改革的攻坚阶段，如何进一步扩大干部工作民主、提高民主质量日益成为我国干部人事制度的重大理论与实践问题。近年来，我国干部选任民主的量与质都得到了明显提升。但在多种因素交互作用下，当前提升干部工作民主质量仍然面临多重困境。〔3〕就理论研究而言，当前已有少数学者对干部选任民主质量问题进行了初步研究，但与扩大干部选任民主、提高民主质量的实践对理论研究的需要相比，还存在较大差距。因此，在我国全面深化改革的攻坚阶段，必须站在推进国家治理能力现代化的高度，不断扩大干部选任民主，切实提高干部选任民主质量。

在借鉴国内外学者对民主质量研究的分析范式和理论成果的基础上，本文认为，在中国语境中，干部选任民主质量可理解为干部选任的民主实践所体现的民主程度、所带来的经济社会发展效应，以及特定民主实践的可持续性。〔4〕围绕这一核心概念，本文主要从促进“顶层设计”与“基层探索”的优势互补、培育优质民主所需的社会资本、重视民主技术的应用和创新、优化民主程序与强化程序执行力，以及着力提高干部工作民主实践探索的可持续性等方面，探讨在推进国家治理能力现代化进程中切实提升干部选任民主质量的可能路径。

一、促进“顶层设计”和“基层探索”的优势互补

国家治理区别于国家统治或国家管理的重要维度在于，国家治理强调不同治理主体的多元互动，而不是仅仅采取“自上而下”的权力运行模式。只有充分发挥“顶层设计”和“基层探索”的优势互补，推进二者的协同创新，才能有效提升国家治理能力，也才能改善国家治理绩效。

同其他重要改革一样，干部选任民主化的各项试点探索也主要在基层展开。一般而言，基层社会是创新的沃土，但常常因为缺乏必要的权威和资源支撑而容易陷入“基层锁定”的困境。化解这一难题的出路在于实现党的基层组织与上级组织之间的协同创新，一方面使党的上级组织在基层民主政治和干部人事制度改革领域的创新愿景有来自基层社会实践创新的源头活水;另一方面也使基层社会有推广价值的实践创新获得必要的权威支持和资源支撑。党的基层组织要善于把握党的上级组织的改革思路、战略，及时有效抓住基层社会治理机制创新的重要机遇期和窗口期。党的高层组织应根据经济社会全面快速转型的新要求，调整优化经济社会发展的重大战略，同时构建必要的试错免责机制，赋予基层组织一定的“试错权”，营造允许适度超越现行制度规定的创新氛围，为基层组织的探索创新创造更大的空间，从而激发基层社会的创新活力。

干部选任民主的扩大及其质量的提升，必须取决于党的高层组织与基层组织的协同创新。为此，必须做好以下方面的工作：第一，以顶层设计破解宏观体制机制障碍。党的高层组织是顶层设计的主体，在扩大干部选任民主、提高民主质量过程中面临的任务主要有六个方面：一是制定全国性及区域性民主政治发展和干部人事制度改革的中长期规划。二是与时俱进，调整优化干部选任民主的相关法律和制度，为扩大干部选任民主、提高民主质量提供制度保障。规避政治风险是党的地方组织和基层组织负责人在公推直选乡镇党委成员过程中的理性考量。“如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。”〔5〕甚至一些已经试行的改革创新也可能因为难以预测的政治风险而使其负责人不敢继续推行，导致相关的改革创新徘徊不前。三是构建科学的岗位分类制度，对不同岗位性质的干部进行分类选拔。并非所有的职能岗位都适合民主选拔，一般而言，政务性官员适宜于公开的民主选拔，事务性官员则更多由任命方式产生。进一步扩大干部选任民主，提高民主质量必须首先厘清民主的适用范围，其基本要求和前提条件是对干部岗位进行分类。四是对干部选任民主化的有益探索和成功经验进行制度性固化，制定具有指导意义的干部选任民主化制度规范手册，并对干部选任民主化的重要实践探索进行全程跟踪和指导，及时发现和解决突出问题。五是构建干部选任民主化的财力保障机制，特别是加强对财力困难地区的财政支持。从当前的实践探索来看，民主选拔任用干部的成本明显高于任命制，这使一些财力不足的地方望而却步。干部选任民主化虽然具有明显的地域性，但对整个党组织和社会而言，却具有明显的溢出效应，也就是经济学中的正外部性。因此，不仅应从加强党的组织建设的角度，还应从提升党的执政能力以及改善国家治理绩效的角度，在更高层级和更大范围内构建干部选任民主化的财政保障机制。六是科学理解和贯彻“党管干部”原则。应根据我国民主政治发展和民众社会心理变化的实际，科学理解“党管干部”原则的基本内涵，逐步推动党组织在干部产生过程中由原来的“给位子、定人头”转变为“定程序、管监督”，由原来党组织中的少数人选人转变为党组织领导广大党员和民众选拔优秀干部，凸显党员和普通群众在干部选拔任用和管理中的主体地位。第二，强化“底层探索”，形成基层社会推进干部选任民主化的合力。顶层设计有助于解决扩大干部选任民主过程中所遇到的宏观性体制性障碍，而“底层探索”则关乎其能否“接地气”和“生根发芽”这一重大问题。从各地干部选任民主化的实践探索来看，进一步提升其民主质量，需要在“底层探索”方面重点把握以下方面的问题：一是吃透上级党组织特别是党中央关于干部人事制度改革特别是干部选任民主化的最新精神，充分利用好扩大干部选任民主的机遇期和窗口期。二是加强对现有试点探索的调整优化力度。应按照衡量干部选任民主质量的三大维度，对现有实践探索进行比照，对限制民主质量提升的关键问题加以重点解决，以更好地确保民主的真实性和有效性。三是及时总结基层实践探索的成功经验，并逐渐用制度巩固扩大实践探索成果，为更大范围和更高层级的干部选任民主化改革的推进提供基层智慧和经验。

二、培育有利于干部选任民主化的社会资本

国家治理是政府、社会和公民个人多维、持续互动的过程〔6〕。国家治理能力的提升必须以一定的社会资本为支撑。干部选任的民主化改革是执政党、政府与社会和公民个人互动的重要途径。这种互动的持续有序进行更是离不开社会资本的支撑。美国著名民主政治理论家罗伯特·帕特南通过对意大利民主政治发展的长期研究指出，以平等、非依附性的合作互惠和信任为核心的社会资本是使民主运转起来的重要条件〔7〕。社会资本的不足是限制民主质量提升、制约民主巩固的重要因素，是民主转型国家所普遍面临的难题。经过30余年的改革开放，我国民主政治发展的社会资本虽得到了不断积累，但离优质民主对社会资本的持续稳定的供给需求相比仍有较大差距。为切实提高干部选任民主质量，应从民主政治生态环境建设的角度，着力积累促进民主有效运转的社会资本。

第一，涤清封建社会腐朽“官场文化”的残余。时至今日，封建社会遗留下来的“官本位”思想、“牧民驭民”思想、轻制重权思想、家长作风、裙带关系、“以言代法、以权压法”等不良的官场文化仍然在一些地方大行其道，在一些边远的乡村社会尤甚。在扩大干部工作民主过程中，必须加强以“法治、自由、平等、民主”为主要内容的社会主义核心价值观的培育，逐步涤清腐朽“官场文化”的残余，着力减少其对民主政治发展的消极影响。

第二，创造明规则战胜“潜规则”的制度环境。潜规则与明规则相伴相生，潜规则滋生的重要原因在于明规则的不完善以及明规则在执行中被随意变通。因此，在制度设计过程中，一方面必须及时废止那些落后于时代发展的规则，“使模棱两可的规则明确化，使抽象的不易操作的规则具体化，使粗线条的规则可操作化，使弹性大的规则刚性化，使代价高昂的规则低廉化，使运行效率低的规则高效率化”〔8〕;另一方面应加强对制度执行的监督检查，加强对违反制度行为的惩戒力度，从而增加“潜规则”运行的成本，逐步压缩其存在空间。

第三，培育普通民众和党员的公共理性和责任感。干部工作民主化目标的实现离不开以下条件：一是普通民众和党员明白什么是公共利益;二是在个人利益和群体利益与公共利益出现冲突时，普通民众和党员能够做到以公共利益为重，而不是单纯为了一己私利或小团体的利益;三是具有尊重和包容不同利益诉求的品格;四是竞选者具有坦然接受竞争失败并与获胜者合作共事的气度。这些条件的成熟并非短时间内可以实现，但不能因为这些条件尚不完全具备就拒绝推进干部选任民主化，理性的选择是在干部工作民主化的实践探索中不断培育民众的公共理性，强化其社会责任意识，着力提高其民主参与素质和能力。

三、更加重视发挥民主技术的积极作用

国家治理需要以一定的技术条件为保障，更需要主动运用现代化的技术条件为国家治理能力的提高、治理绩效的改善创造条件。民主既是价值问题，又是技术问题。民主技术，主要是指政治行为主体在民主实践活动中，为将民主价值理念转化为有序的民主实践所采用的种种方法和手段的总称〔9〕，主要表现为政治行为主体民主行使权力和追求民主权利时所采用的符合民主理念、切合民主价值的技能和技巧〔10〕。民主价值和民主发展战略确立以后，就必须运用和创新民主技术使民主价值和战略规划转化为有效运行的民主实践，“即使用技术工具性地创建更有效的民主统治”〔11〕。在古希腊城邦民主中，以选举技术为主要内容的民主技术就开始被采用，并保障了民主的有效运行。近代以来，以代议制为核心的民主技术体系更是化解了民主参与难题，使代议制民主成为当今政治民主的基本架构。在代议制民主体制下，竞争性的民主选举成为民主政治的底线，致使选举技术成为现代民主政治的核心技术。由此也反映了选举技术的革新对现代民主政治有序、有效发展的重要性。如，1858年首先在澳大利亚实行的匿名投票制，“由于保护了投票人自由意志的表达，消除了投票人作出抉择时的种种心理压力，所以很快成为选举的主导方式”〔12〕，有效保障了民主的真实性。

在当前干部工作民主化的实践探索中，一些地方通过对选票的精心设计、选举程序的优化，有效避免了各种假民主和伪民主现象，确保了民主的真实性，提升了干部工作质量。但从提高民主政治发展水平和干部工作民主质量的内在要求来看，在当前干部工作民主化的试点探索中，民主技术的创新和应用还显得滞后，对民主价值向民主实践的制度性转化，尚未提供足够的技术支持〔13〕。如在选举过程中，选举组织、秘密投票、选票计算等具体民主选举环节对民主技术的创新和应用仍然不够，导致党员和群众在选举工作常规化后会出现“选举疲劳症”〔14〕。除选举技术外，推荐、协商、辩论、“民主恳谈”等民主技术的发展也存在相对的滞后，从而在很大程度上限制了民主政治的发展。

进一步扩大干部选任民主，提高民主质量，必须更加重视在民主选举、民主管理、民主参与和民主监督等重点部位和关键环节运用和创新民主技术。为此，应注意以下方面的探索：

第一，充分发挥专家和普通民众在民主技术推广应用和创新方面的作用。民主技术的应用与创新，既可能来自专家的精心设计，也可能来自基层干部和普通民众的实践探索。在当前基层民主政治发展进程中，一些民主技术的创新主要来自基层社会长期实践探索，而专家的作用尚未得到有效发挥。由此导致一些常用的民主技术尚未在基层民主政治发展中推广和运用。可喜的是，一些专家学者已经开始有意识地对基层群众进行民主技术运用方面的培训，对一些基层民主政治实践进行技术指导，并进行相应的理论提升。在干部选任民主化进程中，既应充分发扬基层群众在民主技术运用方面的首创精神，也应鼓励专家学者在普及推广一些业已成熟的民主技术和民主技能培训方面发挥更大作用，从而实现理论与实践的互动共进。

第二，积极运用信息技术革命所带来的新型民主技术。一是利用信息技术拓展民主参与平台，降低民主参与的门槛和参与成本。二是充分利用信息技术，强化信息公开，着力解决干部选任中的信息不对称困境。充分利用网络平台、即时通信工具和其他传播渠道对干部任职条件、候选人情况、竞选理念等重要信息进行发布，进一步促进干部选任的公开化和透明化。三是注重对民众基本权利保障型的民主技术运用和创新，确保民众在干部选拔中真实意见的表达和合法权利的维护。

第三，防止民主技术的异化。“民主技术也有被异化而走向形式民主和虚假民主的危险”〔15〕。一些地方可能在精致的民主技术的装点下，行“假民主”和“伪民主”之实。必须加强对此类不良倾向的监管与惩处。

四、优化民主程序，强化程序执行力

国家治理现代化内在要求治理的程序化和规范化。科学规范、可操作的治理程序塑造良好的治理能力和绩效。提升国家治理能力，必须以科学合理、富有可操作性的治理程序为保障。对民主政治发展而言，科学合理的民主程序是优质民主的重要保障。在干部选任民主化的实践探索中，一些地方在民主程序方面的创新，为促进民主有序运行、提高民主质量提供了制度化保障。但一些实践探索的民主程序还需进一步完善，程序执行力还亟待进一步提高。

第一，确保民主程序涵盖民主选任的所有重要环节。在干部民主选任的程序设计中，必须考虑所有重要环节，才能形成前后承接、环环相扣的民主程序，从而为保障干部民主选任的有效推进提供规范的流程。但当前一些地方在选任程序设计过程中，尚未涵盖一些关键环节。如动议环节是干部选拔任用最基础的环节之一，对干部选任民主质量具有至关重要的意义。调研显示，82.2%的受访县委书记和县长认为，应将干部调整动议作为干部选拔任用的关键环节独立出来加以规范。〔16〕而通过对当前部分干部选任民主程序的分析来看，鲜有将动议阶段纳入民主程序的案例。因此，应将动议阶段纳入民主程序，明确动议提出的主体、动议到启动的条件等内容。

第二，对现有程序去繁就精。繁冗的程序不仅难以操作，而且浪费人力物力。在干部选任程序设计过程中，应对可以整合的环节进行有机整合，对可以省略的环节予以删减，对于现场调研、候选人与民众交流互动，以及违反相关程序行为的监管和惩处等环节的设计则必须进一步精细化，从而使程序更加精简可行而又不失科学有效。

第三，构建科学的程序评估机制。干部选拔的民主程序在应用于实践之前，应按照民主质量的相关评价指标，由相关领域的专家和实际工作者对其进行科学性、有效性和廉政风险评估，并在此基础上对相关民主程序进行修订完善。

第四，加强对程序的执行力度。经科学评估和实践检验的民主程序原则上不能随意改动。如确需调整改动，应详细说明原因并报干部选任领导小组批准备案。对不按程序、擅自改变程序的行为予以严厉的责任追究，着力避免程序空转的不良倾向。

五、着力增强干部民主选任实践探索的可持续性

国家治理能力建设是一个长期的过程，提升执政队伍治理能力将伴随国家治理能力建设的始终。在执政队伍治理能力建设过程中，执政党应善于把握民主政治发展的趋势，将民主选任干部作为提升干部队伍治理能力的重要途径，着力增强干部民主选任实践探索的可持续性。为此，应主要从以下方面着手：

第一，把握好遵守宪法法律、党规党纪与制度创新之间的关系。“依法治国，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。〔17〕依法治国必须树立宪法和法律的权威。首先，干部民主选任的实践探索必须在宪法法律的框架下展开，坚持依法创新，并采用循序渐进的发展战略。其次，必须处理好党规党纪与制度创新之间的关系，特别是处理好“党管干部”和“党管人才”等基本原则与干部选任民主化之间的关系，在坚持党规党纪的前提下，善于把握干部工作民主化的机遇期和窗口期，着力对一些不合时宜的制度进行突破〔18〕，从而推动干部选任工作的创新。

第二，构建强劲的动力机制。干部选任民主化的持续有序发展离不开强劲的动力。这就要求在干部选任民主化的具体制度设计过程中，充分发掘基层社会各群体以及经济社会发展对干部工作民主化的推动力，同时注重对各种动力的协调和平衡。〔19〕在干部选任民主化的动力机制培育过程中，一方面要重视对社会动力的培育和协调，特别应及时将民众的民主诉求转化为民主发展的动力;另一方面还要强化各级党组织负责人，以及普通党员和广大民众推动干部选任民主化的动力。

第三，注重不同地区和不同行政层级干部选任民主化推进策略的差异性。在中国广袤的地理空间范围内，不同区域的民主政治、经济社会发展水平具有较大差异，由此决定了不同地区干部选任民主化路径的差异性。如在劳务输出型的乡镇，其财力可能不足，普通民众和党员也多在外地务工;而在大城市边缘的乡镇，其财力和人力资源则相对充裕，其党员结构则相对复杂。如果这两类乡镇不加区别地采用相同的选任办法，显然难以取得令人满意的效果。同时，不同行政级别的干部选任民主化的实践探索，也应结合其自身特点而进行差异化设计和推进。

第四，切实提高干部选任民主化的效度。某一制度创新的生命力在于其带来的经济社会效应，干部选任民主化的生命力也是如此。因此，必须更加重视干部选任民主化所产生的经济社会效应。〔20〕为此，在干部选任民主化的实践探索中，应重视做好以下方面的工作：一是树立成本意识，切实控制干部选任民主化的经济和社会成本。“国家治理的过程，必然消耗一定资源，形成治理成本。现代化的国家治理体系不能只考虑结果而不计成本。相反，它应追求以更小的成本争取更大的效益。”〔21〕在干部选任民主化的实践探索中，也必须树立这一理念，并通过有效的成本控制，来推进相关探索的可持续发展。二是强化对当选干部履行竞职承诺的监管，定期公开其履职绩效，强化民众的监督。三是构建通畅的民意表达和吸纳机制，促使当选干部着力解决紧迫的民生难题，切实保障和改善民生，着眼经济未来，奠定经济社会长期发展的基础，进一步增强普通民众的幸福感，提升其对执政党的认同力。四是充分发挥民主政治和干部人事制度改革“试验田”的作用，着眼于为更大范围、更高层级的民主政治发展和干部人事制度改革提供经验借鉴。必须指出的是，在强调民主绩效的同时，也应认识到民主政治的功能具有一定的限度，避免把民主视为包治百病的“莫里逊氏丸”的不良倾向。

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【责任编辑：朱凤霞】