水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合研究

摘要水利水电工程移民作为失地农民的一个重要组成部分，对其实施逐年补偿和入股分红的长期补偿机制，成建制地集中安置，同时，将自然条件和社会经济条件符合要求的移民新村优先纳入社会主义新农村建设范围，这种模式能够有效地避免传统以土安置方式的弊端，使移民能够同时享受到兴修水利水电工程和社会主义新农村建设带来的双重利好和发展机遇，实现社会主义新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总目标以及移民生活达到或者超过原有水平的开发性移民目标，实现地方政府部门、项目业主、移民和安置区居民等多方利益主体的共赢。首先，本文详细分析了水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合在淹没耕地补偿、移民安置区选择、移民新村建设资金、移民生活水平恢复等方面的优势，突出两者相结合的必要性；其次，将水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合分为调查统计、规划衔接、新村建设和搬迁后扶四个阶段，分阶段阐述了移民长期补偿机制与新农村建设相结合的现实路径，突出两者相结合的可行性和可操作性；然后，从政策制度、经营管理、失业贫困和社会稳定四个方面，深入分析了水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合存在的风险和弊端，突出两者相结合过程中需要注意的事项；最后，基于各类风险的具体表现点，有针对性地提出了化解相应风险的策略，以期水利水电工程移民安置长期补偿机制与新农村建设相结合的模式能够得到落实和推广。

关键词移民安置；长期补偿机制；新农村建设；移民新村；水利水电工程

中图分类号F301.11文献标识码A文章编号1002-2104（2015）04-0141-08doi：103969/jissn1002-2104201504018

移民是因兴修水利水电工程而产生，农村移民安置的重点在于解决其生产生活用地问题，最终在于实现移民与安置区原居民土地共享基础上的和谐共处、共同富裕。然而，随着土地承包关系“长久不变”政策的推进落实，依赖于土地调整的大农业移民安置模式愈发艰难，以长效补偿和入股电站为代表的长期补偿成为当前社会经济发展的需要。在长期补偿移民安置模式下，由于不需要配置生产用地，移民可以实现就近集中成建制安置，避免了外迁分散安置带来的背井离乡、社会关系网络解体所诱发的“失去家园伤心综合症”。建设社会主义新农村是解决“三农”问题的重大战略部署，是构建和谐社会、促进全面小康的重大举措。农村移民是为水利水电工程建设做出巨大牺牲的一个特殊社会群体，因此，将社会主义新农村建设指标向长期补偿模式下集中安置的移民新村倾斜，不仅能够使移民享受到长期补偿和社会主义新农村建设的双重政策利好和发展机遇，而且能够使移民更好地共享社会改革发展成果，促进库区和移民安置区经济社会可持续发展。

1长期补偿机制与社会主义新农村建设概述

1.1长期补偿机制概述

农村移民安置问题是水利水电工程的重要组成部分，农村移民安置的效果直接关系到工程建设的成败，并影响到生态安全以及社会稳定层面。在汲取世界银行、亚洲银行及其他国家水库移民安置经验和教训的基础上，自20世纪80年代，我国逐步开始走开发性移民的道路，即水利水电工程农村移民主要采取“以土地换土地”的安置策略。然而，随着安置区土地资源的日益紧缺以及土地承包经营权物权地位的确立，依靠传统的土地调整模式来解决移民安置所需生产生活用地愈来愈艰难。自1990年广东都平水电站尝试采用长期补偿安置模式进行农村水库移民安置实践创新以来，该种模式已被广泛借鉴。其中，长效补偿和入股分红是长期补偿机制最常见的两种模式。长效补偿是指对移民进行生活安置基础上，根据移民被淹耕地的平均作物产量和当地物价部门公布的粮食价格核算出农地的年产值，以年产值为依据，采取货币形式对移民实行逐年补偿，相当于移民每生产周期领取一份“工资”[1]。入股分红是将兴建水利水电工程淹没移民的承包地折算成股份，作为资本金投入到水电工程项目中去，移民按持股比例分配公司收益。该模式使移民的身份转变为电力企业的股东，移民可以作为投资者长期地分享工程所产生的利润，这样土地对移民所具有的社会保障功能通过电力企业稳定的长期回报得到替代，相当于为移民建立了一种新形式的社会保障体系[2]。

长效补偿模式和入股电站模式的区别在于：第一，前者是补偿行为，后者是投资行为。长效补偿模式是将被淹耕地的一次性补偿转变为逐年根据核定年产值获得相应的粮食或者资金补偿，而入股分红模式则是移民将被淹承包地的补偿金转化为投资入股到电力企业，签订入股分红协议即视为投资行为成立，是一种补偿资金的现实处分行为。第二，长效补偿模式下移民获得的收益随粮食产量和粮价的变动而变动，收益相对平稳，风险水平也较低；入股分红模式下移民获得的收益随电站效益的变动而变动，收益呈现波动性，收益与风险并存。

刘灵辉：水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合研究中国人口·资源与环境2015年第4期长期补偿机制具有三个特征：一是长期性，补偿执行期从移民耕地淹没至电站报废复垦为止；二是可继承性，对于因自然死亡或宣告死亡的移民，其享有的补偿利益可由其法定继承人或遗嘱继承人合法继承；三是补偿标准的动态调整性。长效补偿模式由地方政府根据物价水平、农地投入等因素定期对耕地的亩产值标准进行动态调整[3]，入股分红模式由电站根据当年的企业效益进行动态调整。

1.2社会主义新农村建设概述

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的五大目标要求，有计划、有步骤、有重点地稳步推进新农村建设。五大目标要求言简意赅，清晰勾画出了社会主义新农村建设的壮美前景，为我们全面把握社会主义新农村建设指明了方向[4]。建设社会主义新农村，是在全面建设小康社会的关键时期、我国总体上经济发展已进入以工促农以城带乡的新阶段、以人为本与构建和谐社会理念深入人心的新形势下，中央做出的又一个重大决策，是统筹城乡发展，实行“工业反哺农业、城市支持农村”方针的具体化。在“社会主义新农村建设”的大背景下，农村经济正逐步成为与城市经济并驾齐驱的中国经济的双核之一[5]，它具有以下特征：

第一，社会主义新农村是一项系统工程。“新农村建设”不能简单地理解为新村庄建设[6]，还包含经济、政治、文化和社会等方面的建设，是一个包括多方面目标和多方面要求的社会系统工程[7]。

第二，农民是社会主义新农村建设的主体。建设社会主义新农村必须从农民是建设社会主义新农村的主体这个立场出发，围绕着如何提高农民的积极性、主动性、创造性进行有效实践[8]。

第三，社会主义新农村建设资金来源渠道多元化。社会主义新农村建设需要大量的配套资金，这仅靠农民出资是行不通的，也是与新农村建设的“工业反哺农业，城市支援农村”的思路相矛盾的，因此，中央财政应加大支农资金的拨付，城市应加强对新农村建设的经济支援力度，金融机构应为促进社会主义新农村建设提供有效支持，同时，打破土地一级市场的政府垄断，赋予农村土地与国有土地平等的交易权，壮大集体自身经济实力。

第四，改革是社会主义新农村建设的制度保障。新农村建设目标的实现需要国家在户籍制度、土地制度、乡镇机构、农村义务教育、医疗卫生等方面改革的配套支持，调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。

2长期补偿机制与社会主义新农村建设相结合优势水利水电工程移民长期补偿机制与新农村建设相结合是指移民采取成建制的集中安置模式，按照被淹没的耕地数量逐年获得年产值补偿或入股分红收益，同时，政府在新农村建设选点上优先考虑符合条件的移民新村，并将新农村建设政策与开发性移民政策有机整合起来，按照新农村建设的五大目标打造移民新村，实现开发性移民的经济目标，即移民的生活达到或者超过原有水平。长期补偿机制与新农村建设相结合能够使移民同时享受两种政策带来的利好和发展机遇，具体表现在四个方面：

2.1淹没耕地补偿方面

把移民被淹耕地补偿变一次性补偿为长期逐年补偿，并且补偿权利可以继承，消除了移民担心“一次领取巨款必然造成资金浪费”的疑虑，同时，移民原承包地的功能和价值得到很好的替代，并获得参与工程效益分享的途径。对业主而言，避免了数额巨大的一次性补偿费支出和重新征地安置移民的费用[9]，变安置成本为筹资手段，缓解了业主的资金压力。对于政府而言，不需要为移民再配置相应的耕地，摆脱了移民安置对土地的传统性依赖，减轻了政府在调地安置移民过程中的工作压力以及由此引发的社会矛盾冲突，也避免了土地调整过程中政府过度干预带来的行政违法嫌疑。

2.2移民安置区选择方面

由于移民不需要进行生产安置，待电站报废后，复垦的耕地仍归移民使用，那么政府仅需要就近找到适合集中安置移民的安置点解决移民的宅基地问题。移民的宅基地选择可以通过以下途径解决：第一，集体土地未被全部淹（占）且剩余土地适宜作为宅基地的，可以在原村庄内部进行解决；第二，集体土地全部被淹没，或者剩余土地不适宜做宅基地的，可以选择在附近村庄、本乡（镇）或者本县范围内通过土地转让的方式加以解决，这样能够有效避免移民远迁诱发的所谓“失去家园伤心综合症”。

2.3移民新村建设资金方面

首先，在准确把握中央、地方移民搬迁安置政策和移民群众安置意愿的基础上，政府适当地将新农村建设的指标向移民新村倾斜，使自然和社会经济等方面符合要求的移民新村能够优先获得新农村建设指标；其次，移民新村建设应调动政府部门、项目法人、集体经济组织、移民等多方的力量，政府应把新农村建设的投入叠加到移民新村建设上来，实现资金综合使用，并辅以各项优惠措施。水利水电工程项目法人应积极支持新农村建设，并根据实际情况适度地提高对移民原有住房的补偿标准。移民在淹没区的住房等私人财产的补偿资金，是其在移民新村购买住宅的重要资金来源，在政府统一规划和建设完毕后，由移民根据获得的补偿资金及家庭经济状况，选择适合自己的住房户型，以成本价购买。

2.4移民生活水平恢复方面

移民安置的目标更加偏重于经济方面，而社会主义新农村建设的总体目标“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，具体来讲就是，农村生产力发展，农民生活水平提高，农村基础设施改善，农村社会事业发展，基层民主政治建设继续推进[10]，其中，“生产发展”和“生活宽裕”属于经济目标，其中，生活宽裕是新农村生活水平和质量的规定性，是一定历史阶段农村物质和文化生活水平与质量的综合反映，是介于小康与富裕之间的生活状态[11]，可以看出，新农村建设的经济目标整体上要高于移民安置的经济目标。因此，将长期补偿机制与新农村建设目标相整合，不仅可以提高现有移民安置的收入标准，而且还能够从社会、文化和基础设施等方面对移民安置工作提出更高的要求。

3长期补偿机制与社会主义新农村建设相结合的现实路径3.1调查统计阶段

在淹没实物调查、财产统计到户等工作完成后，拟定新农村建设与长期补偿相结合的初步方案，充分尊重移民个人安置意愿，提供长效补偿、入股电站、以土地换土地、一次性货币补偿、投亲靠友等多种安置方式供移民自行选择，统计出移民选择各类安置方式的人数，如果选择长期补偿机制的人数占绝大多数，则方案可行，继续下一步工作；对各移民安置点进行筛选和论证，在移民代表实地考察后，采取移民集体民主协商或投票的方式确定移民安置点具体位置；安置点区位选择之后，提供移民新村住房户型设计图式，移民综合考虑家庭经济条件、人口数量、获得的淹没补偿款以及新房购置价格等因素选择适合自己的住房户型，并签订户型初选协议书，如果在规定时间内不进行更改的，即视为最终户型选择，统计出各类户型的选择人数，作为新农村规划的基础资料。

3.2规划衔接阶段

移民安置规划由项目法人或移民区和安置区县级以上地方政府编制，其中农村移民安置规划是水利水电工程建设征地移民安置规划的核心[12]，一般以项目为单位进行编制，而新农村建设规划一般是以村为空间单元进行编制的[13]。移民安置规划与新农村建设规划分属不同的部门负责制定，在参与人员、编制依据的标准规程、规划内容等方面存在着严格区别。因此，将长期补偿机制与新农村建设相结合应当加强两个规划之间的衔接，将移民安置点建设作为社会主义新农村建设的组成部分，可以快速实现部分新农村建设的目的[14]。移民安置点新农村建设规划可以作为移民安置规划的细化内容，先于或者与移民安置规划同步完成。

3.3新村建设阶段

移民安置点的新农村建设应该发挥政府部门、项目法人、集体经济组织、移民等多方主体的力量，尤为关键的是要整合各方面资金，避免资金短板制约新村建设。然而，农村移民安置资金和新农村建设资金的来源和范围存在着很大的差别，长期补偿机制与新农村建设相结合的资金融合就要根据实际情况确定各类资金的用途，确保移民安置和新农村建设目标任务的双完成。在移民新村建设过程中，新农村建设资金、原集体财产的补偿资金、集体专项设施的迁建复建经费等均应直接投入到新农村建设中去，移民原有住房等个人财产的补偿费用应主要用于支付购房的款项。该阶段移民按照已选择的户型采取摇号等方式确定住房位置，与相关承建单位签订购房合同，支付相应的预付款，同时，安置点的建设应满足水利水电工程的建设进度，不影响移民的顺利搬迁和安置。

3.4搬迁后扶阶段

移民在支付购房余款后，在政府的统一部署下迁入新居。开发性移民的最终目标是要恢复和发展移民的收入水平，新农村建设的首要任务是发展经济，把以经济建设为中心的思想贯穿于新农村建设的全过程[15]，而发展经济的核心问题是培育和发展适应市场需要、有一定规模、有较强竞争力和较高效益的产业[16]，这几年社会实践证明：仅有新村、新房，没有产业（生产）发展，新农村建设后劲乏力[17]。因此，为实现开发性移民和新农村建设的双重目标，应该整合两者后期扶持项目及资金，因地制宜地发展特色产业（现代农业、水库旅游业、渔业、服务业等），注重培育龙头企业，形成产业链条，壮大集体经济，最终实现移民生活富裕、安居乐业。

4长期补偿机制与社会主义新农村建设相结合的风险及其化解4.1存在风险

4.1.1国家层面：制度政策风险

第一，在长期补偿安置方式下，移民获得补偿收益的年限与电站运行期限相同，长达30年、50年，甚至更长，这远远超过了国务院471号令的16倍年产值的补偿标准，也超出了移民拥有承包经营权的剩余年限。在现行农村土地制度下，农民的承包经营权届满后，是在原承包地上进行单纯延期？还是打乱重新再分配？法律政策并没有给予明确规定[18]。如果单纯延长承包期，则恰好与长期补偿机制的机理相衔接，若届时打乱重新再分配，则需要重新建立每户新的被征土地面积基数享受长期补偿利益，而移民原承包地已经淹没使得打乱重新再分配更加难以操作。更为重要的是，长期补偿模式属于自下而上的一种制度创新，还没有纳入国家法律法规之中，且与国务院471号令中强调“农村移民以农业安置为主”的原则相冲突。这显示出长期补偿模式与现行农村土地制度、水库移民安置政策的衔接不畅。

第二，我国水利水电工程移民安置实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，国务院及各级地方政府的社会主义新农村建设领导机构是“新农村建设领导小组”，组长由政府主要行政领导担任。将长期补偿机制与新农村建设相结合，如果领导机构之间不能进行很好地整合、责任分工和权限划分，将影响到两者结合的顺利实施。另外，新农村建设指标向移民新村进行倾斜，也没有相关政策文件的支撑。

第三，水利水电工程移民的资金补偿、资金用途、资金拨付等都有明确的规定，新农村建设的资金虽有广泛的来源渠道，但是除国家拨付的财政支农资金以外，商业性贷款支持等都属于一种融资行为，需要未来进行偿还的。因此，在长期补偿机制与新农村建设相结合的过程中，如何整合两大资金流实现统一管理以发挥最大效益？不同资金的功能如何定位？有偿使用的资金未来如何偿还？这些问题都需要从制度政策层面给予明确，否则，将导致资金流不畅、资金流向不明确、资金管理不佳等问题，容易出现截留、挪用、贪污等行为，移民新村建设和后期扶持项目等都将受到影响。

4.1.2法人层面：经营管理风险

第一，重新安置风险。实行长期补偿机制使项目法人和移民之间的关系由短期变为长期，项目法人在电站整个运营期内都必须与移民产生各种类型的交集。一旦电站报废，移民安置工作将重新落到政府和项目法人头上。在实施方案中，一般是通过对被淹耕地进行土地整理使之恢复到能够继续耕种的程度，然后在原移民中间进行重新分配，这种思维逻辑存在如下问题：①经过数十年乃至上百年之后，长期被水库淹（占）的土地能否经过整理再具备耕种条件？耕地恢复成本是否在经济上可行？还有待进一步研究和探讨。②即使土地能够恢复耕种，如何在已经经历若干代人的移民后代之间进行分配[19]，缺乏详细可操作的方案。另外，移民及其后代在长期脱离农业生产劳动后，能否重新回归到农业生产生活模式中去也尚未可知，如果大多数移民及后代不愿意接受以土安置，项目法人还得继续承担移民非农业重新安置的一系列成本。

第二，经营管理风险。虽然水利发电企业提供的是公共产品，电力是人们生活的必需品，价格由政府确定，正常情况下具有良好的投资回报率。但是工程是否赢利不仅受项目法人的自身经营管理水平的影响，而且还受自然、社会、宏观经济环境、国家电力管理体制和电力市场改革方向等多方面不可控因素的影响，如电站运行管理不善或受国家电力体制以及电力市场等方面的影响，造成电站亏本运营，将会造成补偿资金的断链[20]，移民的基本生活来源将被切断。

第三，投资决策风险。一些规划方案中的长期补偿折现低于按照现行政策一次性补偿的种种计算，很大程度上是一种人为的虚幻设想，其中可能隐含着较大误差，特别是对年产值和物价参数以及融资成本的测算与实际情况相差悬殊，据此进行投资决策，可能形成一定的投资决策风险[19]。另外，长期补偿机制与新农村建设相衔接，项目法人将承担起更大的责任和负担，以及移民重新安置费用等现有的投资预算中均没有纳入核算，这些费用的叠加将挤压企业的利润空间，甚至影响投资方案的可行性。

4.1.3移民层面：失业贫困风险

第一，在长期补偿机制下，政府不再给移民配置耕地资源，虽然逐年获得的收益可以替代土地的部分原有经济功能，但是失去土地使得家庭食品原先自给自足的状态不复存在，家庭生计完全依赖市场交易，每月生活开支将大幅攀升。另外，失去土地意味着移民的工作方式必须随之发生根本性的转变，移民不得不寻求在二、三产业的工作机会，然而移民往往存在着学历层次偏低、专业技能缺乏、工作经验不足等问题，致使就业竞争力不高，即使有相关优惠政策与发展辅助措施加以扶持，移民也很难在短期内具备其他行业要求的较为专业的技能[21]，加之移民人数众多而工作机会有限，大量移民失去土地后可能面临着失业的风险。

第二，与普通的农村集体相比，基于长期补偿安置模式而建设的移民新村，缺乏土地、森林、矿产、河流等自然资源，尤其是非后靠型外迁移民安置点，移民新村所拥有的仅仅是村落范围内的宅基地及其附属设施所占用的土地，因此，按照社会主义新农村所设定目标来发展移民新村的经济将面临着资源短板的制约，另外，移民家庭刚经历家园被淹、房屋重建、整体搬迁等一系列生活巨变，淹地补偿采用逐年补偿方式而不能一次性获得大笔资金，同时，移民家庭多年积蓄经过住房购置后基本耗费殆尽，甚至负债累累，因此，在移民新村进行社会主义新农村建设过程中，移民家庭本身也缺乏基本的资本积累。

第三，长期补偿机制的补偿期限与电站运行期限一致，那么电站报废后移民从何处获得补偿尚未明确？在电站报废后，理论上可用工程上缴的耕地开垦费对耕地进行恢复后交由移民继续耕种[22]，但该方式在实际操作中还未得到检验，即使电站报废后能够将淹没区域复垦为耕地，在移民重新获得土地之前，需要经历土地整理可行性研究、规划与施工设计、工程施工、土地重新分配等诸多环节，在过渡阶段移民的生活来源如何取得，也未明确。

4.1.4社会层面：社会稳定风险

第一，长期补偿机制与新农村相结合的实施并不能涵盖所有的移民群体。地方政府和项目法人对移民安置方式具有最终的决定权，基于众多群体利益均衡的考量，他们往往会选择长期安置方式以外的补偿模式，长期补偿作为一种新兴的安置模式仅在个别地区、少数项目中实施，由于不同安置方式所代表的补偿水平和公民基本权利的保障程度等均不相同，这将诱发长期补偿方式安置群体与非长期补偿方式安置群体之间的横向对比，进而波及到在建（在研）项目的进展以及已完成项目移民群体的后期稳定。另外，由于新农村建设项目选点有严格的要求，并且数量指标也有限，因此并非所有选择长期补偿机制的移民都能够纳入到新农村建设体系中来，这将引起未被纳入新农村建设的移民安置群体的不满。

第二，长期补偿机制与新农村建设相结合需要在安置区进行征地解决宅基地问题，移民安置点需要各种基础设施配套，这需要一定数量的土地支撑。那么，在安置区集中占地所产生的失地农民是否也可以选择长期补偿的安置方式？是否也一并纳入新农村建设体系中来？如果安置区失地农民只能按照一般的征地补偿模式（一次性货币补偿）来进行，且不能纳入新农村体系中来，由于失去土地的安置区居民与新迁入移民的居住距离较近，极易诱发强烈的对比，既不利于安置区居民让出土地归移民安置使用，也不利于移民新村与安置区集体之间的关系整合。如果安置区失地农民也享受长期补偿方式，方案是否可行，超出的资金部分由谁解决？另外，安置区失地农民与移民一起规划成一个村庄，会形成两大群体之间的隔阂和整合困难，也会引起土地未被占用安置区居民的嫉妒与不满，威胁到移民安置地区的和谐稳定[23]。

第三，在1987-2006年间，全国失地农民已超过4000万人，此后每年还要新增约200万人[24]。除去水利水电工程征地造成的失地农民，城市扩张、道路、机场等其他公益事业征地所导致的失地农民数量巨大，如果这些失地农民也实施长期补偿模式，将颠覆现有的征地补偿制度，如果这些失地农民不能选择长期补偿模式，那么同属于失地农民享有的选择权及补偿标准却存在根本性的区别，势必将引起水利水电工程之外失地农民的不满。

第四，如果享受长期补偿的移民长期处于失业状态，移民新村内部将出现大量闲散人员，会影响安置区及周边地区的治安情况及社会稳定；如果在电站运行期间，出现补偿资金兑付困难，或者电站报废后，移民重新安置工作出现“推皮球”，可能诱发大规模的群体性事件。

4.2风险的化解

4.2.1国家层面：制度政策风险的化解

第一，破除农地使用制度不确定性对长期补偿机制的影响。完善《土地管理法》和《农地土地承包法》等法律法规，明确第二轮土地承包期届满，农民享有的承包地不再打乱重新再分配，按照“长久不变”的政策单纯采取延长土地承包期，实现移民享受长期补偿的承包地面积基数不再发生改变。第二，解决长期补偿安置的身份合法化问题。修订国务院471号令，拓展移民安置模式，将长效补偿、入股电站等长期补偿方式纳入法律法规范畴；第三，妥善处理长期补偿机制与新农村建设相结合的制度政策性衔接障碍问题。首先，将长期补偿机制与新农村建设相结合纳入政策范畴。各级政府应发文明确规定，对符合条件的移民新村在新农村建设选点上给予优先考虑和政策倾斜，将其条文化、政策化，并详细规定两者结合的必要性、模式类型、实施程序等一系列内容；其次，整合长期补偿与新农村建设的领导机构。由地方人民政府牵头，理清移民机构、项目法人、新农村建设领导小组等相关部门之间的权责利关系，密切各方的配合；最后，整合移民安置资金和新农村建设资金，明确各笔资金的用途和支出方案。对于功能存在重叠的资金，申请并制定资金用途变更方案；对于个别项目缺乏资金来源的，制定相应的筹资方案；对于商业性借贷等有偿使用资金，应按照“谁受益，谁负担”的原则制定资金偿还方案。

4.2.2法人层面：经营管理风险的化解

第一，制定科学完善的移民重新安置方案。电站报废后，如果原淹（占）耕地能够恢复为耕地且经济上可行的，土地整理后，发包给移民继续耕种，同时，土地发包的人口基数应与享受长效补偿的登记人员相一致。如果原登记者已死亡的，其继承人获得承包地。如果移民不再耕种土地的，将复垦后的耕地通过土地流转归公司或种粮大户使用，移民获得相应份额的流转收益。如果被淹占的耕地不能够被复垦为耕地或者复垦为耕地成本过高的，可转换土地用途，由政府部门负责出让，出让获得的增值收益用于移民重新安置；第二，有效规避企业的投资决策风险和经营管理风险。企业在投资决策时应给予全面核算和衡量各项成本，避免为了方案的通过，少列或不列相关安置成本，而造成投资方案不科学；企业在运营期间，应按照现代企业制度改革电力企业，提高企业抵御风险和危机的能力。

4.2.3移民层面：失业贫困风险的化解

第一，建立长期补偿费用的动态调整机制。综合考虑物价、消费水平等因素，适时调整长期补偿标准，抵消家庭内部支出升高对移民生活的影响；第二，预先提留补偿准备金应对异常期或过渡期移民补偿金的兑付困难。电力企业应从每年收益中预先提留部分资金作为保障金，应对企业亏损状态下的移民补偿金的兑现，以及解决电站报废至移民重新安置的生活困难问题；第三，多渠道解决移民的就业问题。首先，加强对移民的技能培训，增强自身就业能力，积极鼓励并支持移民自身创业，发展个体经济，从事第三产业。引导项目法人、地方国有企业、乡镇企业、民营企业等在用工招聘时优先考虑移民，同时，政府部门还可通过后期项目扶持等培育集体企业，吸纳移民就业，另外，应为移民缴纳失业保险，以解决移民因失业而暂时中断生活来源的问题；第四，充分利用现有条件和政策优势应对移民新村面临的资源短缺问题。移民新村应充分利用新农村建设和开发性移民后期项目扶持和地区对口支援等方面的优势，依靠水库资源，大力发展第二、第三产业。

4.2.4社会层面：社会稳定风险的化解

第一，通过移民安置方式创新以应对长期补偿机制下移民与非长期补偿机制下移民的攀比风险。完善相关法律法规，实现移民安置方式的多元化，完善移民安置方式的决定机制，由移民自行抉择，探索构建有条件的移民安置模式动态化调整机制，即在满足一定条件下，移民可根据现实需要在不同的阶段拥有更换安置方式并享有与之相对应安置利益的权利。同时，应通过公开入选新农村建设的条件指标以及选拔程序以应对新农村建设指标有限而引起的攀比风险。

第二，通过合理补偿以化解移民新村征地产生失地农民与移民的攀比风险。对于后靠移民安置点占用土地所产生的失地农民应纳入移民体系，享受长期补偿机制与新农村建设相结合的各项利益；对于外迁安置点占用土地所产生的少量失地农民，可供其选择一次性货币补偿、入股电站或长效逐年补偿，充分满足其利益要求。

第三，通过不同类型征地造成的失地农民补偿标准与安置方式的一体化以化解水利水电工程失地农民与其他失地农民的对比风险。国务院471号令中水利水电工程移民征地补偿标准严格按照《土地管理法》以及国务院和国土部门的征地补偿政策来制定，并随着《土地管理法》、国土资源部政策的补偿范围变化而做及时调整。同时，水利水电工程、公路、铁路、港口码头、机场等不同类型项目之间的征地补偿标准应建立统一的政策依据，实现“同地同价”，而不能因征地用途或征地单位的不同而有所不同，另外，水利水电工程移民和其他失地农民的安置方式类型应基本相同。

（编辑：田红）

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