土地财政与城市用地规模关系地域差异研究

王玉波

摘要

研究土地财政与城市用地规模关系地域差异，对于优化二者关系、制定城市进程中差别化的土地财政转型政策具有重要意义。以土地财政为城市用地扩张提供资源与资金支持切入点，论述二者之间相互影响作用的系统机理，测算31省（市）二者耦合协调度，经济发达省（市）二者耦合元素相互作用、影响程度强，耦合协调度呈献出与经济发展水平相趋同地域规律。结合“聚类分析”方法将31省（市）的二者关系划分为“高度、中度、勉强、低度”协调状态的4类地域。从经济水平、国家发展战略、土地财政规模及对地方财政贡献率、土地价格与城市建成区规模及承载城市人口密度、二三产业产值，分析土地财政与城市用地规模关系存在区域差异的原因。针对不同地域，提出优化土地财政与城市用地规模关系、推动土地财政转型的政策建议。

关键词土地财政；城市用地规模；地域差异；耦合协调度；聚类分析

中图分类号F301.0 文献标识码A文章编号1002-2104（2015）04-0076-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.010

自1994年国家实施分税财政体制以来，地方政府土地财政模式在全国范围内迅速推广，此过程中产生了诸多负效应。由此，土地财政问题成为了当前政府管理中的热点问题，并引起学术界广泛关注。已有研究大多将“土地财政”视为贬义词，文献主要集中在土地财政的形成动因、负向效应及治理改革方面，取得了大量、具有重要价值学术科研成果。

1文献综述

未来时期完全摒弃土地财政是不可行的，刘志彪认为中国现代化（城市化）过程中所需的资源和资金，不可能完全来源于工业体系和城市居民，因此，还需土地财政继续发挥正向历史功效[1]。关于土地财政对于城市化的正向功效，樊继达论述为地方政府以“经营城市+招商引资”双轮驱动发展模式，对经济社会发展起到推动作用[2]。张晓玲认为土地财政在中国快速城市化进程中扮演重要“助推器”角色，其作用机理是：地方政府垄断城镇国有土地市场，低成本征地为城市化发展空间拓展提供条件，土地高价出让与抵押融资为城市基础设施建设供给资金来源[3]。刘守英阐述为，土地财政模式从中国东部快速地照搬移植到了中部、西部地区，是当前中国城市化的直接动力源泉[4]。

已有关于城市用地规模研究多集中在城市土地集约利用、城市用地规模影响因素、城市用地规模扩张等方面[5-8]，关于土地财政与城市用地规模之间的系统关系研究还比较缺少。周昕浩指出随着城市扩张，土地财政收入呈下降趋势并最终导致地方财政支出加大[9]。武彦民验证了中国存在城市面积的扩张与人口的增加不协调发展的情况，根源是地方政府热衷于土地财政而盲目扩大城市面积，致使全国26个省低于估算的最优城市人口密度[10]。张黎娜研究认为存在一个最优税率（最优土地财政）可使得城市集聚力达到最大，吸引更多企业和人口向本地区集聚，从而提高本地区经济发展水平[11]。这些研究为优化土地成财政与城市用地规模关系提供了良好的思路。本研究在此基础上，对31个省（市）的土地财政与城市用地规模的地域差异进行细致分类，依据各地域土地财政与城市用地规模关系所处状态，构建土地财政转型及控制城市用地规模快速扩张的政策方案。

2土地财政与城市用地规模关系理论框架

中国经济社会转型时期城市化是经济增长的重要载体，在这一时期党和国家（中央政府）致力于经济建设，并建立政治集权、以经济增长指标为主的地方官员政绩考评体系。在此背景下，地方政府为推动经济快速增长并获得政绩收益（职位晋升），其行为策略首选就是以快于周围同级别行政辖区的城市化速度来发展地方经济，由此，地方政府具有典型的“经济人”行为特征，表现为以“经营城市”名誉来行“经营土地”之实践。原因是要启动城市化就要扩张城市的外延和投资规模，而国有土地征收与出让解决了城市空间拓展成本高昂与城市基础设施建设地方财政资金短缺问题。为继续彰显政绩，地方政府作为“理性经济人”继续圈占郊区农地用于扩大城市用地规模，且源于“路径依赖”作用使得历届地方政府对于土地财政模式的热衷之情有增无减。

综上，土地财政与城市用地规模关系理论框架，如图1所示。

在土地财政模式为城市空间拓展提供了建设用地，土地出让金及相关税费收入有效解决了地方城市基础设施建设资金不足的问题，由此，城市化水平提升、城市承载功能增强且投资环境得到优化，最终效果是地方经济增长及地方官员政绩收益的获取。在此激励下，使得“农地征收→国有土地出让→获取土地财政收入→投资城市建设→城市用地规模扩张→农地征收”的经济发展模式往复循环，即土地财政收入与城市用地规模相互助力、缠缚，难解难分。随着土地出让面积的增加土地财政收入更是快速增长，2011年土地出让面积是2000年的6.9倍，而土地资产价值增长速度更是迅猛，如2011年土地财政收入是2000年得38.6倍，城市建成区则扩大了一倍，城市化水平提升了15.1个百分点。即从全国实践情况上也反映了土地财政与城市用地规模关系。

3土地财政与城市用地规模耦合协调度及地域差异

3.1土地财政与城市用地规模耦合协调因素选取

现有研究中绝大多数认为土地财政收入包括土地出让金、土地房产税收、土地房产税费收入及土地抵押融资收入等4个方面。其中，各省市土地房产收费情况差异较大，没有全国的统一标准及统一口径的统计数据；土地抵押融资本质上是一种“借债、虚拟”性收入，虽然在土地财政收入中占有较大比重，但这个收入在借贷年限之内是必须偿还的，且同样缺少统一的统计数据。因此，鉴于土地财政实质性收入及数据的可获取性，土地财政规模数据包括土地出让金（crj）、耕地占用税（gdz）、房产税（fcs）、城镇土地使用税（cts）、土地增值税（tdz）、契税（qs）。

根据图1中的土地财政与城市用地规模关系理论框架分析，选取除我国港、奥、台地区的31个省（市）、土地财政规模（zgm）及对地方财政贡献率（gxl）、平均地价（pjd）、城市建成区面积（jcq）、城市人口密度（rkm）、第二三产业产值（esc）等因素，其具体数值如表1所示，计算过基本程如下：