农村居民点整理适宜性评价及其分区管制

郭杰等

摘要

农村居民点整理适宜性评价是农村居民点整理方案制定及分区调控的基础。本研究以扬州市区106个行政村为对象，开展农村居民点整理的农户意愿调查，从整理政策、人际交往、生活习惯、经济压力等方面评价农户意愿大小，结合经济、社会及区位等因素构建农村居民点整理的适宜性评价指标体系，根据适宜性大小划定农村居民点整理适宜性分区，并制定分区管制措施。研究发现：农户整理意愿区域差异明显，研究区域北部和东部由于经济发展速度较快，且农村居民点整理政策设计较为完善，如槐泗镇凤来村的农户意愿分值高达36.5，而南部、西部的整理意愿相对较低，如瓜州镇鞠庄村的农户意愿分值仅25.9。研究表明：①将农户意愿引入农村居民点整理适宜性评价中，不仅考虑到社会、经济等宏观因素，而且综合了微观农户意愿，评价方法更为科学。②可拓展空间衡量居民点整理潜力，农户意愿和人口经济状况是影响整理适宜性的关键因素，而较好的基础设施状况将降低居民点整理的适宜性等级。③应考虑土地利用、社会经济、农户意愿等分区特征，从整理模式、中心村建设和土地利用策略等方面构建差别化的分区管制政策。优先整理区可采取一次性搬迁策略，将零星村庄整体迁并至中心城区、镇区或中心村；重点整理区应以迁村并点及闲置居民点复垦为主；适度整理区应走“滚动式”农村居民点整治之路；优化调整区应逐渐将靠近城区和镇区的居民点纳入城镇管理体系，加速其城镇化进程。本研究将为农村居民点整理重点区域选择和区域差别化的管制政策制定提供参考。

关键词农村居民点整理；适宜性评价；农户意愿；分区管制

中图分类号F311文献标识码A文章编号1002-2104（2015）04-0052-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.007

农村居民点是中国农村土地利用的重要组成部分，其数量与结构特征影响着城乡建设用地结构的调整与优化[1]。农村居民点整理可以优化城乡建设用地布局，改善农村居民生产条件和生活质量，提高农村建设用地利用效率，缓解经济发展与耕地保护的矛盾。而农村居民点整理适宜性评价是农村居民点整理时序安排、分区管制的基础。农户是农村土地利用的基本决策单元，作为经济“理性人”和社会“理性人”的综合体，其居住与生活环境的改变决策是追求生存、经济、社会等综合效益的均衡[2]，农户意愿直接影响农村居民点整治的决策行为。因此，从微观行为主体的角度分析农村居民点整治的农户意愿，研究农村居民点整理适宜性及其分区管制措施，可为差别化的农村居民点整治决策提供参考。学者从不同视角研究了农村居民点整理的相关问题，研究领域涉及借助RS和GIS技术分析农村居民点空间分布特征与动态变化，并运用GIS的空间分析功能实现其布局优化的辅助决策[3-6]，探讨农村居民点整理潜力的测算方法[7-9]，研究农村居民点整理的实现机制[10-12]。并进行农村居民点整理适宜性评价[13-15]及分区研究[16-18]，并从农用地征用[19]、农地流转[20]和农村居民点整理[21-22]等方面开展了农户意愿的影响因素研究。现有研究多从自然、社会经济条件等宏观因素出发评价农村居民点整理适宜性，但从农村居民点利用的微观行为主体——农户的角度，将农户意愿应用到农村居民点整理适宜性评价的相关研究较少。本文以扬州市区106个行政村为研究区域，选择影响农村居民点整理适宜性的社会、经济及区位等宏观因素，结合农户意愿调查评价农村居民点整理的农户微观意愿水平，构建更为合理的农村居民点整理适宜性评价指标体系，根据评价结果划定农村居民点整理适宜性等级分区，并提出区域差别化的农村居民点整理管制政策，为农村居民点整理重点区域的选择和整理时序的安排提供参考。

1研究区域及数据

1.1研究区域概况

扬州市地处江苏省中部，是南京都市圈和上海经济圈的节点城市，素有“竹西佳处，淮左名都”之称。2011年，扬州市地区生产总值2 630.30亿元，可比价增长12.2%。扬州市区农村居民点布局呈现出典型的大散居、小聚居的特点，2011年人均农村居民点用地为222.42 m2/人，远高于150 m2/人的国家标准。考虑到扬州市中心城区农村居民点规模较小，且随城市化被逐步占用，因此本文研究区域为中心城区外的市区范围，评价单元包括106个行政村。

1.2数据来源与处理

基础数据主要包括：1∶5 000扬州市土地利用现状图（2011年）、扬州市交通现状图（2011年）等，基于Arc GIS9.3提取评价单元的土地总面积、农村居民点用地面积、农村道路面积、距离重要城镇及交通干道的距离等评价指标值。2012年扬州市、邗江区、广陵区统计年鉴，获取评价单元的总户数、常住人口数和农民人均年收入等社会经济指标。

农户意愿分析主要依据问卷调查数据和基层干部、农户的访谈结果，调查时间为2012年9月和2013年3月，共开展两次分村的实地调查，调查范围涉及扬州市区中心城区外的106个行政村。课题组通过各乡镇政府召集各行政村的村干部，现场讲解并确认调查内容，收集包括行政村基本情况（土地闲置率、基础设施状况、房屋成新率等评价指标值）。并从农户基本情况、农户对农村居民点整理意愿及需求、农户对农村居民点整理政策认知等方面设计了“农户整理意愿调查表”。每个行政村进行随机抽样调查了5-10户农户，调查采用问卷访问方式，由访问员在村干部不在场的情况下对农民进行面访，通过现场讲解、指导问卷填写，以核实农户的农村居民点整理意愿，实际完成相关问卷848份，其中有效问卷622份。根据问卷调查结果，可从整理政策、人际交往、生活习惯、经济压力等四方面，运用综合评价法定量测算农户整理意愿的大小。

2基于农户意愿的农村居民点整理适宜性评价

2.1评价指标体系构建

农村居民点整理适宜性评价是从利用现状、社会经济条件等方面综合评估农村居民点整理的适宜性等级。科学的评价指标体系是提高评价质量的基础，考虑到评价区域自然环境的大体一致性，根据综合性、可比性、代表性、可操作性的原则，参考相关研究，本文从可拓展空间、人口经济状况、基础设施状况、区位条件四个方面[13-15]选择11个社会经济评价指标，从整理政策、人际交往、生活习惯、经济压力等方面选[21-22]取8个农户整理意愿的评价指标，据此构建基于农户意愿的农村居民点整理适宜性评价指标体系（见表1）。

可拓展空间是农村居民点整理挖潜数量的测度因素。本文选取居民点分散度、土地闲置率和户均居民点用地面积三项指标来表示。居民点分散度反映居民点的离散情况，土地闲置率反映村庄空闲用地的比例，户均居民点用地反映户均宅基地占地面积。

人口经济状况是衡量农村居民生活、收入状况的因素。本文选取常住人口比率、农民人均年收入、房屋成新率三项指标来表示。常住人口比率反映农村居民点用地的实际利用效率，农民人均年收入衡量整理的经济基础，房屋成新率反映整理的拆迁补偿成本。

基础设施状况是反映居民点配套设施的完备程度的因素。本文选取道路状况、自来水保证率、宽带/电话/有线电视通达率三项指标来衡量农村居民点基础设施建设状况。

区位条件是衡量居民点通行便利程度的因素。本文选择距重要交通干线距离、距主要城市距离两项指标来衡量农村居民点满足现代生活的便利程度。

农户意愿指标是基于农户心理来评价农村居民点整理的适宜性。农户作为整理主体其态度很大程度上决定了农村居民点整理是否能顺利进行。农户整理意愿本质上是一种不确定环境下的决策行为，生存环境的不确定性、社会经济的不确定性、政策的不确定性综合影响农户整理与否的决策行为。因此，本文从整理政策、人际交往、生活习惯、经济压力四方面来评价农户整理意愿的大小。整理政策包括民意保证率和补贴满意度，整理政策的顺利施行，需重点考虑尊重民意，并强化农户补贴；人际交往包括从众心理程度和邻里关系状况，聚居生活的村民之间感情较为密切，从众心理在农户决策行为中占重要的地位，邻里关系状况也会显著影响农户整理意愿；生活习惯包括生活满意度和旧宅保留意愿程度，农户对当前的生活越满意其整理意愿越低，而大多数留守老人仍有较强的保留旧址不愿拆迁的心理；经济压力包括安置房购买承受度和异地安置生存压力，农户购买安置房的经济压力显著影响农户的整理意愿，而异地安置生活方式、环境改变导致的生存压力也是制约农户整理意愿的重要因素。

2.2评价方法选择

拟采用多因素综合评价法，首先用极值标准化方法对指标值进行无量纲化，然后用特尔菲法结合层次分析法确定指标权重，最后测算农村居民点整理适宜性的分值。

3农村居民点用地分区调控

3.1基于适宜性的农村居民点整理管制分区

3.1.1农户整理意愿

农户意愿测度指标的描述性统计结果见表2。经计算，扬州市区整理意愿区域差异明显，槐泗镇凤来村的农户意愿分值高达36.5，而瓜州镇鞠庄村的农户意愿分值仅25.9。市区北部和东部由于邗江汽车产业园、环保科技产业园、维扬经济开发区等板块经济区建设的加速推进，农村居民点整理政策的制定、被整理农民住房及长期安置的制度设计更为完善，农户整理意愿相对较高，而南部、西部的整理意愿就相对较低。

3.1.2整理适宜性分区

综合可拓展空间、人口经济、基础设施、区位条件和农

户意愿，以行政村为评价单元，计算研究区域农村居民点整理适宜性（见表3），运用总分频率曲线法对综合分值进行频率统计，根据适宜性分值选择频率曲线波谷处作为等间分界，考虑各行政村整理能力和整理迫切度等实际情况的差异，划定扬州市区农村居民点整理适宜性区，将各分区命名为优先整理区、重点整理区、适度整理区和优化调整区（见图1）。

3.2基于农村居民点整理适宜性的分区管制措施

3.2.1优先整理区

包括开杨、和玉、桑园及欧阳等共23个行政村，主要分布在方巷镇和公道镇，以及槐泗镇和泰安镇等靠近中心城区的部分。优先整理区2 086.38 hm2，占总规模的1870%。该区域农村居民点布局分散、规模较小，土地闲置率高、房屋陈旧，基础设施配套不完善且离中心城区或交通干线的距离较远，农村居民点整理的农户意愿最强烈，该区域也不具备人口和产业集聚的条件，农村居民点整理潜力较大，实施过程中的阻力也较低。该区可作为扬州市区农村居民点整理实施的优先区域，可采取一次性搬迁的策略，将零星的村庄整体迁并至中心城区、城镇镇区周边或就近的中心村。同时加强中心村等集中安置点的规划建设，结合“城镇建设用地增加与农村居民点减少相挂钩”和“万顷良田”建设工程等政策，拓展整理资金来源，统筹城乡土地利用，推进土地资源集约与节约利用。

3.2.2重点整理区

包括王集、迎新、柏树及黄桥等共35个行政村，主要分布在扬州市区东南部的杭集、李典和头桥三个镇，以及公道镇和方巷镇除优先整理区的部分。重点整理区3 639.15 hm2，占总规模的32.62%。该区为城郊都市农业区，部分区域为“万顷良田”建设工程实施区域，但该地区耕地整理补充耕地能力和整理迫切度较低。整理方式以迁村并点及空置居民点复垦为主，整理区要注重耕地质

量建设及都市农副产品供应基地的建设；中心村的选择要遵循合理布局、节约用地的原则，重点对村内旧宅基地、闲散地进行整理改造，提高土地集约化利用水平，使分散的自然村逐渐聚集，节约土地资源，重构乡村土地利用空间。

3.2.3适度整理区

包括国王、友谊、新龙及方集等共34个行政村，主要分布在扬州市区西部的瓜州、杨庙和杨寿三镇。适度整理区3 932.96 hm2，占总规模的35.25%。该区距离中心城区的旧城区较近，区位条件和经济发展良好，建设用地外延扩展趋势较快；农村居民点整理的农户意愿强烈，但居民点集中且房屋成新率高，整理成本较高，不适宜大拆大建。该区应选择基础设施条件较好的位置建设中心村，农村居民点整理应以内部挖潜为主，遏制住宅用地侵占村边良田；鼓励农户循环利用村落中的旧宅基地、闲置宅基地和废弃的“工业大院”，走“滚动式”农村居民点整治之路。同时结合农村综合改革，着眼特色、优质与高效性，加速农业产业化和农村城镇化进程。

3.2.4优化调整区

包括戚桥、赵庄、陈祠及人民滩等共14个行政村，主要在扬州市中心城区的周边乡镇、各镇区所在行政村穿插布局。优化调整区1 498.13 hm2，占总规模的13.43%。该区域居民点用地位于城镇区边缘，交通便捷，地区经济发达，人口密集，基础设施较完善，村庄功能不断强化、规模不断外延，农户整理意愿较低，具有实现农村城镇化的现实可能性，是扬州市未来农村居民点保留与发展的重点区域。同时村内新房比例高，且大多已进行拆迁并村，布局规模化，较不适宜进行整理。该区应着眼于现有居民点

的优化调整，靠近城区和主镇区的居民点应逐渐纳入城镇管理体系；具有一定规模、对周边农村居民点具有辐射和带动作用的居民点应作为中心村重点发展；在村庄建设上应汲取城镇集中建设的经验，制定村庄建设规划，统建联建公寓式农宅，引导乡村工业向小城镇或者工业园区集中，加速农村居民点的城镇化和工业化进程。

4结论与讨论

（1）通过农户意愿调查，结合相关文献梳理，发现农村居民点整理农户意愿受整理政策、人际交往、生活习惯和经济压力等农户微观心理因素影响。本研究将农户意愿引入农村居民点整理适宜性评价指标体系，不仅考虑到社会、经济等宏观因素，而且综合了微观农户意愿，评价方法更为合理。

（2）本文从可拓展空间、人口经济状况、基础设施状

况、区位条件四方面选择11个指标，从整理政策、经济压力、人际交往、生活习惯等农户意愿视角选择8个指标，构建农村居民点整理适宜性评价指标体系。可拓展空间可衡量居民点整理潜力，农户意愿和人口经济状况是影响整理适宜性的关键因素，而较好的基础实施条件将降低农村居民点整理适宜性等级。

（3）不同区域农村居民点整理适宜性差异较大，本文基于农村居民点整理适宜性评价结果，并结合整理能力和整理迫切度等实际情况，划定了农村居民点整理适宜性等级区域，包括优先整理区、重点整理区、适度整理区和优化调整区。应考虑农村居民点土地利用、社会经济、农户意愿等分区特征，从农村居民点整理模式、中心村建设和土地利用策略等方面构建差别化的分区管制政策体系。

（4）农村居民点作为农村人地关系的核心表现之一，其整理适宜性还应受当地历史因素和人文景观等因素的影响，由于数据获取的原因，本研究尚未对此类因素进行定量分析。如何完善农村居民点整理适宜性评价指标体系，以及指标的量化等问题（如更科学的农村居民点整理农户意愿的定量化研究），有待进一步探讨。

（编辑：李琪）

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