工程监理行业资格、资质标准现状分析及对策研究

华 仪

（上海科瑞真诚建设项目管理有限公司， 上海 200092）

从试点、推行到形成制度，我国的建设监理行业走过了26 个年头。“监理”一词最初从国外引入。经过国内的长期实践，催生出一套较为完整的工程监理理论，并逐步建立起较为完善的监理行业法律、法规体系。其间，在工程监理在建设领域的地位和作用逐步得到认可的同时，监理的社会责任与日俱增，发展瓶颈凸显。成功与教训让监理行业步入发展的十字路口。

工程监理资格、资质的标准为整个监理行业开展工作奠定基础，是监理企业经营管理、监理工程师考试和执业最基本的依据。研究工程监理资格、资质的标准，分析其存在的不足，总结经验与教训，对深化监理行业体制改革起到了至关重要的作用。

1 背 景

1.1 现有资格、资质制度与监理行业发展的矛盾

现行监理资质准入门槛在限制中小企业发展的同时，也造成了行业内甲级监理企业一头独大的依附性倒金字塔结构。执业资格考试的报考条件和执业资格单一序列的设置，在抑制人才开发与成长的同时，也形成了严重的市场供需矛盾。监理行业缺乏清出机制，监理企业只进不出，不利于行业的优胜劣汰。强势而繁琐的行政管理体制和机械的行政思维方式，束缚了企业的手脚，也耗费了企业的大量精力。行业内普遍期待工程监理资格、资质制度的改革，能够帮助行业寻求走出困境的路径，引导监理回归其应有的发展方向。

1.2 社会舆论、惯性思维与监理事业发展的矛盾

曾经的计划经济，让公众在潜意识里迷信国企的做大做强，进而影响到了整个社会的组织行为。因此，业主招标更愿意信任国企中拥有甲级资质的监理企业；监理企业亦千方百计要跻身甲级资质行列，即使已经改制民营，也一定要强调自己曾经的国企背景；从业人员择业的首要取向自然也愿意投奔这样的企业。即使是出了质量安全事故，处理起来也往往是“国”“民”有别，甚至在“偶然”与“必然”的判断方面，公众也会自觉或不自觉地采取选择性理解。扭曲的社会认知下的舆论氛围和导向，孕育了一个完全畸形的行业和混乱不堪、不可持续的市场——拒绝创业及挂靠经营。社会舆论持怀疑态度，行业内部同样缺乏自信，监理地位逐渐沦落到工程咨询业的末位。

1.3 落实十八届三中全会公报关于简政放权的精神

党的十八届三中全会公报提出：“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”

有专家认为，“传统的行政管理的职责是控制，是管制，是行政命令，是绝对权威。而现代行政管理的职责是为民众提供公共服务，提供公共产品，是管理公共事务，而不是去具体管理企业和社会。传统的行政管理重在效率、执行，而现代的行政管理重在服务。政府的职能就是提供公共服务，提供公平正义，为社会发展营造宽松和谐的环境。

1.4 工程监理资格、资质标准面临改革的关键时期

监理相关资格、资质标准面世至今 20 多年，期间主要经历了两次历史性的创制活动。第一次是从 1992 年～1997 年，分别以 16、18 号原建设部令和建监 [1995] 第 737 号、建监[1996]462 号为标志，创建并固化了我国的工程监理资格、资质标准的基本格局。第二次是 2006 年～2007 年，以 147、158 号原建设部令和建市 [2007]131 号、建市 [2007]190 号为标志，在原有文件基础上的修改和进一步完善，并延用至今。

26 年来，我国的工程监理资格、资质管理制度从无到有，不断探索，为监理事业的发展提供了有力的支撑。与此同时，随着经济社会的快速发展和监理实践的充分体验，监理市场的供需矛盾和制度建设的滞后性也逐渐显现，特别是监理企业的资质管理，由于缺乏旁系参照物，因而难以准确定位，一定程度上也形成了对监理事业发展的瓶颈。有必要对既有的制度、标准进行再一次的修订和完善，以适应党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的总体改革要求。

2 工程监理资格、资质标准现状

2.1 现行资格、资质标准的施行经验

一是资质标准具有良好、完整的框架结构，文字、术语形成范式，有利于类似文件编制的借鉴和传承。二是现有的资格、资质标准的绝大部分条款依然充分显示着其旺盛的生命力，有着继续规范和指导资格、资质管理实践的使用价值。三是工程监理资格、资质标准应该循着渐进式的、在继承基础上改进与完善的方向去研究与编制。既不是小修小补，也不是颠覆式的革命，而是实事求是稳步前行，真正能够有利于监理事业的可持续发展。

2.2 现行资格考试报考条件不合理

现有注册监理工程师的总量不足，执业资格考试的报考条件门槛高。我国的监理工程师报考条件，是在国务院建设主管部门规定的专业范围内，按大专、本科、硕士、博士等不同学历，分别采取不同专业工作年限的做法。其中的学历并不区分全日制还是业余、有无学位证书。因此，部分报考者的专业知识结构难以满足注册监理工程师的要求，在一定程度上影响其职业素质。与此相反，一些通过实践自学确有真才实学者，却又因为没有专业学历证书而无法报考。

2.3 现行执业资格设置等级不合理

注册监理工程师执业资格设置的单一层级与国情不相匹配。我国幅员辽阔，东西部地区经济差异悬殊，项目众多。注册监理工程师“一个标准行天下”的结果，使监理市场的人员供需矛盾日显突出，人才浪费现象严重。监理工程师发展没有阶梯式成长的教育培训机制，单一的高门槛让年轻从业人员失去从业的动力。注册监理工程师考试形式的单一也让监理企业充斥着“缺乏实践的注册监理工程师”和“没有执业资格的监理骨干人员”。

2.4 行业内资格、资质挂靠盛行

全国范围内，注册监理工程师数量与行业需求存在较大差距。由于企业资质要求以注册人员数量为主，在监理企业升甲、保甲和建筑大市场效应下，使本来就供不应求的注册监理工程师更加稀缺。奇货可居的情况导致了人员挂靠的盛行，执业资格货币化现象泛滥。

由于资质等级与工程等级挂钩，一些企业资质等级低于拟承接监理项目的等级，为规避超资质承接业务的违规行为而采取挂靠。还有些具有一定接洽业务能力的个人，长期挂靠在有资质企业的名下从事监理经营活动。其资质挂靠的本质是“寻租”，对监理市场的正常经营有极大的危害，严重影响行业的信誉，影响监理事业的发展。

2.5 资质序列设置不合理

资质序列设置与前述“等级挂钩”的综合效应误导监理事业发展。一是制度设计引导和鼓励了监理企业一味做大做强，以至形成甲级资质多于乙、丙级这种倒金字塔式的非稳定结构形态。二是甲级资质的业务经营范围没有下限，高资质企业的鲸吞让低资质企业生存环境恶化。三是综合资质以5 个专业甲级涵盖所有其他专业，首先与国际上咨询业“不涉猎不熟悉的业务”和“量力而行”的职业操守相悖。同时由于部门分割，也让综合资质企业无实质性的实惠，徒具虚名。四是事务所资质将工商行政的“企业性质”混同于企业资质，且限制其经营，以至名存实亡。

3 对策展望

3.1 强化资格管理，弱化资质审批

根据党的十八届三中全会关于简政放权，深化改革的精神及国际咨询业的惯例，以适应工程建设行业发展和市场竞争需要为指导思想，强化资格管理，弱化资质审批，编制并出台有利于人才成长和发展，有利于提高人员综合服务素质，有利于最大限度遏制投机、杜绝资质挂靠和执业资格货币化的法规性标准。应以资格管理为主要控制手段，以资质审批为管理辅助方法，逐步放开资质条件限制。

3.2 优化执业资格报考条件

首先，优化报考条件中的教育背景。我国加入《华盛顿协议》组织成为预备会员、大学 14 个专业领域的认证及评估，为国际咨询工程师互认提供了可能，国务院建设主管部门和中国建设监理协会，应以通过认证及评估的学校和专业的学士学位作为监理工程师报考条件的基准。然后在此基础上，根据不同学历、学位分别确定不同的专业工作年限。

其次，优化报考条件中的专业实践。国外对考取注册工程师的实践要求很高：在美国，成为注册工程师要经过 4 年实践；在英国，要成为注册工程师必须有 3 年以上的实践经验。因此，报考的条件应该重视实践的过程，建议除博士学位之外，在“具有工程技术或工程经济专业学历，从事工程咨询、项目管理、工程监理等相关业务满若干年”的基础上，增加“参加过省级监理协会举办的监理师培训，并取得相应的岗位证书满 3 年”的要求，最好这 3 年的工作实践还要在已注册监理工程师的督导下进行，以强调其系统学习与“监理”工作实践的经历。

最后，优化报考条件中的职称要求。现行报考条件要“具有工程技术或工程经济专业中级职务，并任职满 3年”，让本科毕业的考生要工作 8 年方可报考，很不利于监理企业的人才储备与培养，更不利于监理行业的全面良性发展。建议在缩短专业工作年限的同时，淡化职称，把职称条件从报考后移到注册之前，将持有中级职称证书作为注册的条件之一，有利于调动工程技术人员的监理从业积极性。

3.3 优化执业资格等级划分

注册监理工程师供不应求的矛盾，其执业资格设置的单一层级也是一个主要原因。无论项目大小难易繁简，对总监理工程师的要求均皆一致，形成了监理人力资源配置的严重不均衡现象。借鉴国内的建筑师、结构工程师和建造师，以及日本的建筑师分级序列，可以设想将注册监理工程师的执业资格分为一级监理工程师和二级监理工程师两个等级，或者参照英国的 RICS，设为监理工程师和资深监理工程师两个等级。不同层次的监理工程师不仅可以满足建筑市场的不同需求，缓解监理人才市场供需矛盾，同时也有利于监理人才的成长与发展，逐步推动完善监理行业的人才结构。

3.4 优化资质序列、等级及专业划分

资质序列、等级与专业划分的合理与否，在很大程度上影响着监理市场的有序、规范与否。

已有的资质序列中，综合资质华而不实形同鸡肋；事务所资质遭制度性限制发展，其资质序列布局在引导、鼓励监理企业做大做强之外，并不利于行业的结构形态。因此建议取消综合资质与事务所资质。在取消综合资质与事务所资质的前提下，资质等级按现有标准的甲、乙、丙级划分。资质挂靠问题的要害主要在于监理资质与工程等级的挂钩。要想予以根本性解决，可适当参考《工程咨询单位资格认定办法》(国家发展和改革委员会令第 29 号)、《国家发改委关于适用〈工程咨询单位资格认定办法〉有关条款的通知》(发改投资 [2009]620 号)，采取监理资质与工程等级不挂钩而与经营地域挂钩的方式。

国际上对咨询业基本上都是讲求企业的品牌、业绩，注册工程师资格和从业经历，并无“资质”一说。我们的资质专业越多，细分程度越高,企业进入市场的成本就越高，并不符合市场经济的规律。再则，客观上监理企业的服务能力应该依据“人”的资格去确定。从经济学角度来看，资格专业类似于必需品，资质专业类似于奢侈品，增加必需品供应，减少奢侈品，于供需双方应该具有实质性的实惠。由此建议弱化资质，在原有十四项资质专业的基础上适当归并。

3.5 完善制度设计，增强行业自治，落实政府监管

资格、资质标准的研究当从完善制度设计入手，制定形成一个基于行业自治，利于行业发展，发挥市场作用，便于政府监督管理的标准。

增强监理行业的“行业自治(即自主治理)”，行业协会在经济领域中作为公共治理的主体，参与公共事务的管理和公共服务的提供，首先表现为行业自律。提高和完善监理行业的自我治理水平，而非政府的压力，是监理事业良性发展的基础。

多元治理结构下，政府把主要精力放在立法(制度建设)、服务与监督等宏观层面，与行业协会在各自的职能范围内共同承担提供公共产品的任务。以实现真正意义上的完善制度设计，增强行业自治，落实政府监管。

4 结 语

本文对监理行业资格、资质标准进行研究，分析归纳了我国现行资格、资质标准存有的问题，提出了优化报考条件、执业资格等级划分、资质序列与资质等级和资质专业划分等建议。除此之外还从宏观的角度，提出了强化资格管理，弱化资质审批，完善制度设计，增强行业自治，落实政府监管的合理化建议。

总结经验教训，通过反思研究，从中找出资格、资质施行与管理实践中有利于监理事业总体发展、有助于监理企业生存环境的改善和监理人才的成长，从而能够惠及建设项目业主方面的成功政策条文和精神，将其传承并发扬光大。同时也要将与其相反的，阻碍或不利于监理事业总体发展的教训，予以明确指出。争取真正意义上的全面深化监理行业体制改革。

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