论我国立法中第三方评估主体的资质

邢鸿飞 李羿人

论我国立法中第三方评估主体的资质

邢鸿飞 李羿人

第三方立法评估主体的资质是依法设立的社会组织，以独立于立法主体的第三方身份从事立法评估活动，享有立法评估权利并承担立法评估义务的资格要件。由于第三方评估在我国立法中是新生事物，其评估主体资质尚无法律明确规定。我国应从影响第三方评估主体资质的决定因素入手，再从健全的组织机构、合格的专业人员角度分析第三方评估主体的资格要件，进而明确和规范我国立法中的第三方评估主体资质。

第三方评估 评估主体资质 立法

我国2015年修订的《立法法》和2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了第三方评估成为我国立法体制改革的重要内容。由于第三方评估在我国立法中是新生事物，其评估主体资质尚无法律明确规定，为了厘清我国立法中第三方评估主体的资质问题，首先宜从影响第三方评估主体资质的决定因素入手加以分析。

一、影响我国立法中第三方评估主体资质的决定因素

1．第三方评估主体的独立性。即第三方评估主体在整个评估过程中独立于立法主体，评估地位中立，以保障评估工作不受任何外来干扰，确保评估结果的公正性。第三方立法评估工作在现实中受多方制约，若无法保证其独立性，评估工作将受到外来因素干涉，进而影响评估的公正性，从而背离引入第三方立法评估的初衷。发展独立第三方不仅是评估的历史经验的总结，也是社会利益日趋多元化和政策评估专业化的逻辑要求。①周建国:《政策评估中独立第三方的逻辑、困境与出路》，《江海学刊》2009年第6期。因此，在第三方立法评估制度建立伊始，就应强调第三方立法评估主体的独立性，让第三方立法评估主体远离立法主体，超然于政策的制定者和执行者。

2．第三方评估主体的权威性。即第三方立法评估主体在社会中享有一定的知名度和认可度，其评估结论可信度高，说服力强，能够为社会广泛接受。当今世界，美国的第三方评估较具代表性，尽管其评估事项不局限于立法，但立法评估是其评估的当然内容。现今美国已经拥有大量成熟的第三方评估机构，其中著名的有布鲁金斯学会、贝尔研究所等。布鲁金斯学会是一家非赢利组织，主要研究公共政策，一直被人民誉为是最有影响力、最受信任、最值得借鉴的智库。布鲁金斯学会提供“不带任何意识形态色彩”的评估思想，旨在充当学术界与公众政策之间的桥梁，既向决策者提供最新信息，又向公众提供有深度的分析和观点。美国的贝尔研究所凭借操作的正当性和评估结果的公正性，使得美国各州市政府和民众对其绩效评估结果的认可率高达92%。①周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民大学出版社2006年版，第215页。由此观之，我国立法中第三方评估主体资质的具体要求必须考虑评估主体及评估结论的权威性。

3．第三方评估主体的专业性。即第三方立法评估主体必须是由专业人员组成的，具备专业知识和经验，特别是通晓相关法律知识的专门立法评估队伍。立法评估工作是一项复杂细致的系统工程，涉及多学科、多领域，专业性很强，只有专业背景很强和实践经验丰富的专家才能胜任。立法评估本身也是参与立法，参与评估的主体需具备一定的法律知识和一定的信息收集能力。在立法评估工作中，评估主体必须凭借丰厚的专业知识，设立符合被评估对象特性的科学有效的评估体系；充分利用各类资源，有效获取、筛选已有信息，全方位、多角度地开展整体评估；在前述工作的基础上，形成具有很强针对性的、科学实用的、有价值的评估报告。立法评估报告包括对立法可行性作预测和建议的立法前评估报告和对已有立法项目实施效果及修改建议的立法后评估报告，无论哪一种评估报告，其评估过程及其每个环节都是专业性很强的活动。因此，对我国立法中第三方评估主体资质做要求时，必须考虑评估工作的专业性，为评估主体组建专业性的评估队伍确定明确的专业标准。

4．第三方评估主体的责任性。即第三方立法评估主体及其评估人员需有高度的责任感和责任心，以利己、利人、利事业、利民众、利国家、利社会的态度对待评估工作。其工作的责任性包括道德义务和法律责任两方面内容。因此，用以约束第三方评估主体及其评估人员的行为准则也有道德规范和法律规范两种。前者主要靠良心评价和舆论评价予以保障，后者则以国家的强制力为后盾。这两类规范的效力保障机制存在差异，但它们殊途同归，其价值取向是一致的。

立法评估的准确公正来自于立法评估者的教养。立法评估是一项关系民众福祉、关系国计民生的重大任务，第三方立法评估主体应具备推动我国立法进程、心系公众福祉的责任感和使命感。第三方立法评估主体应依法定程序对相关法律法规进行评估，及时收集整理相关意见，及时向有关立法主体反馈评估结果，及时向社会公布评估结论。在立法评估中，为确保评估的独立性和权威性，宜通过相关法律法规或行为准则约束第三方立法评估主体，规范评估市场，强调行业纪律，建立问责机制，以保证立法评估工作公平、公正、准确、有效的开展。

二、我国立法中第三方评估主体的资质要件

健全的组织机构是第三方立法评估主体享有立法评估权利并承担立法评估义务的实体存在形式，是第三方立法评估主体必备的资质要件。

1．具有独立名称和固定处所。依法经工商登记设立或经特许设立的第三方立法评估机构，应当具有自己独立的名称。该名称经登记注册，是区别于其他第三方立法评估机构的标志。第三方立法评估机构对该名称享有专用权，并受法律保护。第三方立法评估机构应有自己的处所即办事机构所在地，这一处所是其主要的办公和活动场所，也有利于相关部门对其监督和管理。

2．具有相应的机构章程和必要的管理制度。第三方立法评估机构应有机构章程和管理制度。章程是立法评估机构及其成员就整个活动范围、组织机构、内部成员之间的权利义务和管理事项等问题订立的书面文件。该章程应直接体现各成员之间的权利和义务，记载法定必要事项。该章程和管理制度对全体成员具有约束力。

3．部门分类。第三方立法评估机构内部可以细分为专业评估技术部门、法治监督部门、行政管理部门等。专业评估技术部门是主要业务部门，负责立法评估中具体的专业性评估工作，由专业评估人员和辅助人员组成，可以从高校和研究机构中引入专家、学者和相关的法律工作者。他们既可以专职，也可以兼职。法治监督部门负责对评估机构内部人员及相关工作实施监督，独立于其他部门，直接对该评估机构负责，其人员应有法律事务背景，且不得在其他部门任职，以确保其监督的独立性。行政管理部门负责评估机构的日常运行管理，决定评估机构整体运营发展的决策及具体行政管理事务，包括行政办公、人员招聘及培训、业务接洽及推进、与相关机构的合作与交流等各项事务。

4．在编人数。第三方立法评估机构的评估活动要有序运行，评估技术部门至少应有10名符合资质条件的专职评估人员，还应有不少于15人的兼职评估人员组成的专家库。每次评估均由不少于7人的专兼职评估人员组成的评估委员会通过票决制形成最终评估结论。其他每个部门至少应有3名工作人员，1名部门领导，再加上该机构的法定代表人，至少应有20名在编人员（不包含兼职评估人员）。同时，为了保障第三方立法评估机构的专业性和权威性以及评估结果的科学性和准确性，具有中、高级职称的专业人员和法律人员不得低于该立法评估机构实有人数的50%，具有高级职称的专业人员和高级法律人员不得低于该机构总人数的10%。评估技术部门负责人和法律部门负责人均需具备相应的高级职称，且有10年以上相关从业经验。

5．第三方立法评估机构的权利能力。第三方立法评估机构应具备法律赋予的资格。该法律资格是其拥有相应立法评估权利和承担立法评估义务的前提。

（1）第三方立法评估机构的法律资格应依法注册或经特许获得。第三方立法评估机构应严格按照法律规定的要求和标准成立，符合成立程序合法、成立条件合法的要求。但由于第三方评估在我国立法中是新生事物，对于该组织机构的设立标准，在我国现有的法律中并没有明文规定。根据组织机构的特性，其在设立时可以参照企业设立的相关要求，依法履行登记手续。立法评估工作是一项涉及国计民生的活动，国家登记机关应当严格审查设立主体和逐一审查登记内容，需合法且属实。同时，审查的内容还应包括组织机构、评估范围、评估方式等内容的合法性。由于立法评估机构具有一定的特殊性，也允许立法评估机构经特许设立。通过以上两种途径，方能获得合法的主体资格，享有立法评估权利并承担立法评估义务。

（2）第三方立法评估机构的发起人资格应当合法。第三方立法评估机构的发起人分为自然人和法人。由于立法评估工作直接关系到我国的国计民生和国家的长治久安，作为第三方立法评估机构的发起人限定为我国公民和我国的法人组织。自然人作为第三方立法评估机构的发起人应具有完全民事行为能力，且无犯罪记录。权力机构、政府管理部门是相关法律、政策的主要制定者，因而不能承担行业管理的职能，而必须代之以非政府的行业管理机构，即必须形成将掌舵与划桨分开的运行机制。只有行业规制不断完善，第三方才能真正独立起来。①[美]托马斯.戴伊：《理解公共政策》，华夏出版社2004年版，第291页。因此，法人组织作为发起人，应是法律上未受特别限制的法人组织，如高校、研究所。同时，为保障第三方立法评估机构的独立性和中立性，作为第三方立法评估机构的发起人，不可以是与政府机关或立法机关有隶属关系的组织机构。

（3）第三方立法评估机构应具有独立性和知情权。为确保第三方立法评估结果的公正性，第三方立法评估机构在整个立法评估过程中应当独立于立法主体，立法评估地位中立，在立法评估工作中不受任何外来干扰。其独立性要求第三方立法评估主体远离立法主体，超然于政策的制定者和执行者，从而有效地保障立法评估的公正性和科学性。同时，法律应保障第三方立法评估机构的知情权。知情权使得其在立法评估活动中掌握完整的信息，从而为立法评估结果的科学性、准确性提供了保障。如果知情权得不到有效保障，第三方评估主体在立法评估活动前期的调研、搜集相关信息的过程中就会面临阻力和困难，无法了解和掌握准确无误的第一手信息，造成信息不对称乃至信息误判，从而导致立法评估过程困难重重，甚至整个评估工作走入歧途，评估结论偏离客观实际。为了保障评估主体的知情权，立法评估主体可以采用多种多样的灵活方式开展评估工作，如评估机构与高校、研究所的专家学者进行协作；民众作为辅助人员，参与相关资料的搜集工作；采用问卷调查、实地调研、召开各种形式的座谈会和咨询会等方式，广泛、全面、完整获取尽可能充分的第一手资料。

6．第三方立法评估机构的行为能力。所谓立法评估机构的行为能力，即第三方立法评估机构基于自己的意思，以自己的名义从事立法评估活动，取得立法评估权利并承担立法评估义务的资格。第三方立法评估主体的权利能力和行为能力在取得的时间上具有一致性，其效力应是法律赋予的，其权利能力和行为能力的取得和终止在时间上应一致。其行为能力主要受到相关法律和评估机构章程的约束。第三方立法评估机构的行为能力要求评估主体和评估结论具有双重权威性。第三方立法评估机构中的组成人员多为一定领域内专业性强、实践经验丰富的知名专家、学者，在社会中享有一定的知名度和认可度。第三方立法评估机构在职人员的专业背景、从业经验、学历及职称结构等要素，不仅保证了第三方立法评估机构作出的评估结论真实有效，也保障了该评估报告的高可信度、强说服力，能够让社会大众认可。

三、第三方立法评估主体专业人员的资质条件

为了保障我国第三方立法评估机制健康有序的发展，在考虑第三方立法评估主体的资质要件时，对立法评估专业人员的评判标准必须明确和规范。立法评估专业人员需具备四方面的资质条件。

1．评估人员应具备必要的专门知识。作为合格的第三方立法评估专业人员，必须具备必要的专门知识。在立法评估工作中，第三方立法评估人员需凭借其丰厚的专业知识背景，去设立符合被评估对象特性的科学有效的评估体系，再分析甄别出有效信息，全方位、多角度地开展评估活动，直到最终形成评估报告。第三方立法评估人员依据其拥有的专业知识背景而展开的行为贯穿整个评估活动的始终。评估人员的专业知识对评估过程和最终的评估结果有着重要的影响。因此，第三方立法评估人员是通晓相关法律知识的专业工作者，只有具备必要的专门知识的评估人员，才能胜任专业性极强的立法评估工作；同时，第三方立法评估人员还需具备相应的从业资格证以及一定年限的从业经验。为了有效提升评估主体的专业性，可以通过立法确立作为第三方立法评估人员的准入机制，从而确保相关人员的专业性；同时建立第三方立法评估行业协会，定期对从事第三方立法评估工作的人员开展评估培训，培养一批专业能力强、实践能力棒、经验丰富的高素质专业评估队伍。

2．评估人员应具备丰富的工作经验。作为合格的第三方立法评估专业人员，必须具备丰富的工作经验。立法评估工作不仅专业性极强，它要求评估人员全程参与，其工作经验对整个评估结果影响极大。同时，立法评估工作有不同于其他评估活动的特殊性，立法评估工作人员肩负着弥补法律漏洞、立法评估为民、建设社会主义法治国家的重要任务。由于第三方立法评估工作是新生事物，相关的评估体系还不成熟，作为现阶段的立法评估活动，专业性极强，工作难度大，需要高负荷的工作投入；而且，此项工作只有具备丰富工作经验兼具开拓、创新使命的评估人员才能胜任。丰富的工作经验可以让评估人员在立法评估工作中用以往的工作和生活积累，富有成效地开展立法评估工作，缩短知识储备和适应磨合的时间；同时，丰富的工作经验可以有效保障评估结果的高质量，提高工作效率；丰富的工作经验，还可有力支撑评估人员在评估工作中的应急处理能力，及时化解各类矛盾。

3．评估人员应具备权威的业界影响。作为合格的第三方立法评估专业人员必须具备权威的业界影响。第三方立法评估机构作为我国法治进程中出现的新事物，仍处于起步阶段。早已习惯了立法机关自我评价的我国公众，对第三方立法评估机构这一新生力量的评估能力、评估绩效等，多数人持观望和怀疑态度。在此情形下，专业性强、知名度高、理论知识深厚、实践经验丰富、具备权威的业界影响力的专家和学者更容易得到社会公众的认可。所谓权威的业界影响力，不仅意味着依靠这些专家、学者所起的明星效应，可以有效保障相应评估报告的高可信度、强说服力和广泛的社会认可度，更意味着凭借其精湛的专业知识和技艺，可以有效保障该第三方立法评估机构作出的评估结论合法有效。

4．评估人员应具备优良的职业操守。作为合格的第三方立法评估专业人员，必须具备优良的职业操守。参与第三方立法评估的工作人员既应遵守外在的法律规范及纪律约束，也应服从内在的伦理道德规范的自我约束。外在约束包括法律法规、行业规则等制度层面的约束，是法治的具体化要求；内在约束则通过道德戒律、良心谴责等要素，引导评估人员尊重社会公德，重视道德评价，是德治的具体化要求。通过法律和道德两方面的行为准则，约束第三方立法评估主体，规范评估市场，强调行业纪律，建立问责机制。其中，要特别强调第三方立法评估机构章程的规范作用，通过章程，对评估人员在评估工作中的权利、义务及其相应的法律责任等问题作明确具体的规定，以保证立法评估工作公开、公正、准确、有效的开展。

四、余论

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。使公民在国家政治生活中真正享有知情权、表达权、参与权和监督权，逐步扩大票决民主和发展协商民主，这不仅是法治政治的具体标准和要求，也是建设法治国家必不可少的。①姜明安：《论法治中国的全方位建设》，《行政法学研究》2013年第4期。在立法评估工作中，可以设立民众监督信箱或者在网站上设立民众监督专栏，让民众参与监督，有则改之无则加勉，既有利于保障评估工作的公正性，也有利于立法评估人员进一步提升自身的工作水平。除依法需要保密的外，所有地方性法规草案和政府规章草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。②Dennis Pearce：Stephen Argument,Delegated Legislation in Australia,4th ed,Lexis Nexis Butter worths,2012,p61.这里指的是立法前评估。在第三方立法评估报告得出后，举行相关的听证会、进行相关法条修改前的公示，或采取网上投票等多种形式来广泛听取民众的意见，真正做到立法为民。完善我国立法中的第三方评估工作是完善我国立法工作的一个重要方面，任重而道远。

On the Qualifications of Third-Party Evaluation Subject in Legislation

XING Hong-fei,LI Yi-ren

The third-party evaluation subject is a social organization established in accordance with the law, which enjoys appraisal rights and shoulder the burden of legislation assessment as an independent party in legislation process.Because it is a new thing in China’s legislation,there is no definite legal requirements for the qualifications of the third-party evaluation subject.The paper holds that measures should be taken from the decisive factors,organizational structure,qualified professionals to clarify the qualifications for the third-party evaluation subject so as to promote related legislation in this respect in China.

the third-party evaluation;evaluation subject qualification;legislation

D901

A

1672-1020(2015)06-0028-05

[责任编辑：尹 瑾]

2015-11-05

邢鸿飞（1963-），男，南京人，汉族，河海大学法学院院长，教授，博士生导师；李羿人（1988-），女，南京人，汉族，河海大学法学院2013级宪法与行政法学专业硕士研究生，南京，210098。