发达国家宏观教育行政决策模式探析

蔡婉华

(福州大学至诚学院，福建 福州 350001)

教育行政决策模式是教育主管部门在教育实践活动过程中运用一定的方法，深入挖掘在教育决策过程中需要解决的核心问题，并在此基础上加以总结、归纳，从而形成解决此类问题的范式。教育行政决策的状况影响着我国教育事业和谐发展和社会主义政治、精神文明建设的进程。近年来，人们对于教育的重视程度逐步增强，期待科学化、民主化和高效性的教育行政决策以保证得到合理的教育资源分配。因此完善和健全教育行政决策模式已成为社会关注焦点，也是本文研究的目的。

一、发达国家宏观教育行政决策模式

(一)美国宏观教育行政决策模式

美国教育水平一直保持世界前列，但受其国家历史影响，其教育行政决策模式既有欧洲国家教育政策模式的印记又有作为新兴国家所拥有的独特特点。美国教育行政决策是“以州为主体并负有主要责任，地方承担具体责任，联邦具有广泛影响”的形式存在，以此使决策三方相互制约、相互掣肘，这既保证了联邦教育主管部门的决策与国家宏观政策环境相适应，又兼顾了地方教育发展的实际需要［1］。

国家层面的教育行政主管决策主体为联邦教育部。联邦教育部由下属若干行政职能部门和咨询委员会组成，隶属于联邦政府内阁。联邦教育部通过制定和执行全国性教育法，增加与地方教育行政主管部门之间的联系与合作，同时通过增加对地方教育的拨款等措施，加强对各州教育的影响和控制。州层面的教育行政机关主要由州立法机关、州法院和州立教育委员会，其中州教育委员会是教育行政决策的直接机关，而州立法机关、州法院通过制定法律规范和案件审判影响相关教育决策。高等教育领域，其决策权由另设的高等教育委员会掌握，与州立教育委员会的地位对等，由州教育委员会下设教育厅长负责两者关系的协调。最低层级的学区教育委员会所行使的一般是为完成州教育主管部门的决策目标而进行的辅助性决策。

美国因地制宜、分而治之教育行政决策模式对其教育发展产生了深远的影响。地方层面上不同教育决策部门由于所代表的受益群体不同，使美国教育决策过程中不得不考量和周全其多样性的教育需求，进而使决策目标的设置更趋合理性和代表性。而中央、州和地方三股决策势力的相互牵制，使教育行政决策既保持了教育发展的战略需求又迎合了地方教育的实际需要，使教育的发展呈现高低搭配的合理规划局面。这种决策过程不断的强化和巩固了公民的独立性、主体性、能动性和创新性意识，使美国的教育水平一直保持在世界领先水平。但美国的教育行政决策体系也并非毫无薄弱之处，如中央仅通过财政干预和影响州教育决策不但范围相当有限，而且在此基础上达成协议约束力也极其不足。因而，中央教育行政决策部门的宏观调控手段往往会因为地方权力部门的阻碍导致其收效甚微。

(二)英国宏观教育行政决策模式

英国是现代教育系统形成最早的国家之一。英国教育行政决策权主要由政府内阁分管教育事务部门和教育技能部两个职能部门掌控。英国内阁是由重要行政部门的首领组成，一般通过提请教育的相关议案、预算影响教育制定的方向。教育技能部则负责管理英格兰和威尔士教育制度以及整个大不列颠大学和民用科学。主要负责以下方面:一是重要影响的教育政策问题提供对策建议;二是调查研究相关教育政策问题进行;三是指导教育政策制定的过程。

英国的教育行政决策过程与美国类似，但与美国最大的不同在于美国教育行政决策的实质权力由各州掌控，而英国是由中央教育行政主管部门统一管辖。其教育政策议案形成过程一般包括:建立专门调查委员会、发表研究和政策咨询报告、形成法案、提请立法机关审议、国王签署等过程［2］。其中专业调查委员会的主要职责是“就他们认为合适的或政府要求他们研究的任何教育问题进行调查并提出报告”［3］。而委员会通常会采取走访、调查、取证等途径对相关决策问题进行研究分析，并形成调查研究报告，并在统筹各方意见和政府政策目标的基础上，将政策报告以白皮书的形式呈递中央教育行政部门随后由教育行政部门对法案进行起草。法案草案经过征询和讨论后，经教育部长同意呈递议会两院进行讨论表决。教育部门提请的法案草案，将在议会下院进行三轮的审议和讨论。法案经下院辩论和修改后呈交上院审核，上院如若没有修改意见则直呈国王签署形成法律。由此观之，英国的宏观教育决策模式较美国而言并无二致。但英国教育行政决策的最大特点就在于其将决策权统一于中央教育行政部门。

通过英国的教育行政决策参与主体和决策流程，不难看出英国的教育行政决策擅于用制度规范形式确保决策的科学性和民主性，进而维护不同阶层教育受众的利益。因此，将教育行政决策权统一于英国中央政府及其下辖的中央教育行政主管部门是保障英国近年教育改革进程不断推进的基本前提。然而，英国的教育行政决策模式也并非尽善尽美。英国中央部门对教育行政政策统揽式的决策模式，伴随着近年来英国经济的衰弱和行政成本的不断提高而显得步履维艰，所以提倡在可控范围内，适度下放教育行政决策权限已被摆上日程。

(三)日本宏观教育行政决策模式

众所周知，日本向来以教育强国、教育兴国作为自己的治国方略。因日本教育早期是以西欧发达国家作为学习版本，而后期又转向参照美国的教育政策制定模式，同时又不断融合自身民族特色等诸多因素，故日本教育行政决策模式既能体现美国的分权特征又体现了西欧国家中央集权特点。日本中央层面的教育行政决策主体是内阁及文部科学省主导下分管教育行政事务的主管部门。内阁由各部委的长官组成，教育政策议案很大比例是由内阁提请;同时，内阁成员作为议会的议员对政策决策持有投票权。文部科学省分管着国内教育、科学、艺术等事务，审议事关重大教育政策议案。地方的教育行政决策部门主要包括都道府和市町村，由于教育行政部门独立和中立性，使得都道府和市町村不存在级别上的差异，所行使的职权是在符合教育法规的范畴内制定适应地方发展的教育政策。除此外，由民间团体自发组成的各种社会组织，各类社会团体不直接参与决策过程，但对决策起间接影响作用，如新闻媒体、财经团体、教师团体等。日本也存在各种由专家组成的咨询委员会即部会，对相关教育政策问题进行研究，然后形成相对应的教育研究报告，报告经部门内的审议提请内阁讨论和议会表决后，可经天皇签署则议案生效成为法律。

日本的宏观教育行政决策模式与西方国家相差无几，但其深厚的儒家学术背景和独特的地方教育决策系统使日本的教育行政决策所触及的领域比英美国家更加复杂和多元。以日本财经团体为例，它既有可能通过帮助内部成员参加国会议员或地方官员选举，从而直接参与重大国家教育行政决策活动，同时又以民间团体身份间接影响国家宏观教育行政决策行为。财团这种既为裁判又为运动员的双重身份，看似不合规矩，却可以使最底层的教育需求直接上达最高决策层，进而使教育行政决策更具合理性。然而，日本宏观教育行政决策的弊端也是相当突出。首先，日本深厚的东方儒学文化背景使其与资本主义制度完全对接还存在一定的困难;其次，日本“十年九相”的独特政治局面，导致各届政府的教育政策延续性受到了一定的挑战。虽然如此，日本自近代以来通过学习和吸收西方先进的教育发展经验及自身科学合理的教育行政决策行为，使日本教育的国际化和专业化水平得到了极大的提高。

二、发达国家宏观教育行政决策模式的启示

(一)完善资源配置制度，确保教育质量提高

宏观教育行政决策模式研究的基本目的就是完善教育制度和提升教育质量。良好的教育质量是使教育软张力成功转换为经济效益和社会效益的基本前提。同时，完善的教育制度规范也是保障良好教育质量稳定的必备条件。美国历届政府都非常重视教育质量的提高，不论是里根总统所建议的建立选择学校打破公立学校教育垄断进而改变教育质量水平低下的现状，还是克林顿时期所倡导“每个州应给予家长为其孩子选择合适公立学校的权利，择校的权利将推动学校之间竞争和改革，从而使公立学校办的更好”［4］的理念，其目的都是想通过利用“教育质量”这只鲶鱼来“搅动”固有的刚性教育制度，以期提升教育的总体质量。英国为保证教育质量水平，对影响教育质量的因素进行全方位的控制，包括教师资质、教师教育规划和课程设置都建立相应的制度给予规范，其中1992 年颁布的教育白皮书就明确的指出:“国家统一课程已经在历史上第一次为具有各种能力的5－16 岁学生对课程的全部核心科目提出了挑战性的全国性目标”［5］。而作为邻邦的日本对教育质量的把控体现在两方面:一方面，对教学的硬件设施配置标准具有严格的要求;另一方面，就教师等软性资源逐渐实现均等化配置。因此，在日本的基础教育阶段家长为获取优质资源而疲于为孩子择校的现象较为罕见。可见，教育质量的提高和教育制度的完善与否直接折射出教育决策目标实现的水平。

(二)关注决策程序正义，保证决策合法基础

宏观教育行政决策程序合法性就是指教育决策过程是否按照既定的教育行政法律制度规范进行;其正义性是指教育决策的目标是否受到广大民众的支持。由于教育行政决策过程是一项极其繁琐复杂的系统性活动，保证其合法性和正义性对教育行政决策目标的实现具有重要的实质意义。因此，一直实行分权制的美国更是深谙程序合法和公正的重要性。1946 年美国统一规范了行政制定程序，引入了通告和评论两个重要的决策程序环节即政策决策前的告知和对政策议案提供意见。此举不仅稳固了美国的民主根基而且以集思广益的形式确保了决策的科学性。而秉持保守传统和渐进态度的英国政府，向来重视对法律严苛的坚守。但在其政策的立法前期往往以广达言听和合理善用的原则，确保了不同社会群体利益诉求的实现，其中《1988 年教育改革法》的设立过程就是最好的佐证。同样，日本教育行政决策程序合法性和公正性系统的建立亦非一蹴而就。两个基本的特殊社会背景致使日本的教育决策程序必须保持其公正和合法特征。其一，社会团体力量逐渐强大和对教育的持续关注。如由日本教师工会组成的“日教组”对教育政策制定的影响力日益增大。其二，内阁和“临教审”舍下的各类咨询委员会为教育行政决策的公正性进行了充分的论证。可见，两者非常重视教育决策程序的合法性和正义性的本源特质，而其潜在的深刻内涵就是教育决策的民主性和科学化属性的彰显。

(三)规制地方决策权限，加强中央控制能力

美、英国家对于教育行政决策权都施行某种程度上的地方分权制度，其中以美国最甚。宏观教育行政决策权出让于地方政府其优点在于可以制定符合当地社会传统和人文环境的教育政策。但随着信息化和市场经济的发展，地方教育政策各自为政、制度不一、发展不均衡等弊端也日益显现，为此都开始逐步加强中央教育行政部门的影响力和控制力，以期保证教育公平目标的最终实现。美国是地方分权制的典型代表，教育的实质权力一直隶属州级政府。中央教育行政主管部门对于教育行政决策权的影响一般通过财政分配加以干预，其涉猎的范畴以宏观调控为准则，通过把控教育行政决策的方向，在《美国教育部2002－2007 年战略计划》更为明确指出“确保和增强财务的透明度和诚信度，加强内部管理和监控力度”亦是其中之意［6］。同是地方分权背景的英国，其教育行政决策权回归中央教育行政部门有其历史的必然性。一方面，随着全球化的进程的不断加速，英国中央政府逐步颁布了迎合国际局势变化的新法令，致使中央部门的触角逐渐伸及地方教育政策领域。另一方面，英国的教育变革如果中央教育行政部门处于缺位状态，必然会导致教育变革的失败。而日本直属中央的临时教育审议会所领导的第三次教育改革目的中就明确指出:“新的时代背景下重新审视战后建立的美国式的学校教育制度，以适应新的政治经济发展的需要。”因此，中央教育行政部门的决策边际正逐渐扩展，决策干预程度亦呈现不断加深的趋势。

(四)推进决策信息化进程，提高决策专业化水平

伴随全球化、信息化和市场化浪潮，教育决策所面临的环境日趋复杂，其决策外延也突破了固有的界限，宏观教育行政决策需考虑的影响因素亦成正比例增长。美英教育行政决策部门原有规制、僵硬和封闭的教育行政决策体制逐渐向宽松、自由和开放的方向转变。美国将互联网引入教育领域，以纽约作为试点，推出“智能化学校计划”(Project Smart Schools)以加快中小学信息化进程作为未来国家教育发展的战略。而英国为应对教育国际化的挑战，颁布了更为彻底的政策法案，一方面，在政府直属教育部门下设立“英国教育通信技术署”，负责全国教育信息化的建设［7］;另一方面，通过与电讯公司协商，为每所学校、医院和图书馆提供免费上网服务业务的“全国学习网”计划。进入21 世纪，日本政府就积极倡导构建“官产学”培养模式，通过与知名电子企业的合作进一步推进日本教育的现代化改革进程。而在这种模式下，教育领域的信息化水平得到了大幅度的提升。因而，信息化某种程度上重构了传统教育领域的组织结构、行政体制及决策模式。而为应对相应的挑战，各国教育决策的智囊团孕育而生，如联邦教育部、美国卡耐基教育协会、霍姆斯协会、日教部，临时教育审议会等。这类专业的咨询部门不仅可以准确的捕捉教育发展的实时动态，而且能对教育政策的决议提出有益的建议和解决方案。由此观之，随着多元政治、经济、文化、信息化和市场化等因素的交融和碰撞，教育行政决策必然要以信息化和专业化作为未来决策的选择路径。

［1］］吴文侃，杨汉清.比较教育学［M］.北京:人民教育出版社，1999.

［2］阚阅，汪利兵.英国宏观教育决策研究［J］.比较教育研究，2007(12).

［3］H.C.Dent.The Education Act 1944［M］.London:University of London Press Ltd，1972.

［4］单中惠.外国素质教育政策研究［M］.济南:山东教育出版社，2004.

［5］1992 年教育白皮书/国家教育发展与政策研究中心.发达国家教育改革的动向与趋势(第六集)［M］.北京:人民教育出版社，1999.

［6］程化琴，陈学飞.美国联邦教育政策制定的模式与特点——以若干联邦教育法案为例［J］.比较教育研究，2009(9).

［7］王映.英国“直接拨款公立学校”政策制定过程的研究:［D］.上海:华东师范大学，2004.