关于《人民警察法》修改的几点思考

江西警察学院副院长 蒋熙辉研究员

我国 《人民警察法》1995年制定，最新修订是2012年。现行《人民警察法》共八章52条。目前，公安部正在组织修订《人民警察法》，已经形成数份修改草案。关于《人民警察法》修改，笔者略陈管见，以供立法参考。

一、关于《人民警察法》的立法理念

警察是国家机器，必须赋予一定权力和权威：警察权规范行使是惩罚犯罪、保障人权和维护秩序的必要，同时要防止警察权滥用导致人权受到侵犯。警察法立法要注重自由与秩序、权利与权力的平衡。现阶段，既要扩张警察权，尤其在反恐应急处突方面，更好适应动态化信息化条件下控制犯罪维护稳定的需要；又要警惕和防止警察权滥用，这是理论界乃至全社会的关切。警察法的核心是赋予、界定和规范警察权力行使。理论研讨中，警察权存在扩权、限权与分权的争议。在一定阶段，面对一定情势，应当对警察扩权。当今社会诸多风险叠加、风险隐患突出，对动态化信息化条件下实现社会治安有效治理提出了严峻挑战。习近平总书记2015年9月18日关于公共安全的重要批示指出，要主动适应新形势，增强风险防范意识，创新理念思路、体制机制、方法手段，推进公共安全工作精细化、信息化、法治化。中央关于全面深化公安改革的框架意见和“三个改革方案”明确提出要健全公安机关维护国家安全工作机制、创新社会治安治理机制、深化公安机关行政管理改革。我们在反击恐怖主义极端势力、构建打击犯罪新机制、完善国际警务合作、应对紧急事态等领域，囿于传统思路则难以有效控制犯罪、保障公共安全，必须赋予警察更大权力。然而，从《刑法（修正案九）》并未将袭警罪单独立法而仅仅规定 “暴力袭击正在依法执行职务的人民警察的”以妨害公务罪从重处罚，反映出对警察权力扩张的担心和焦虑，尽管在这一立法问题上紧张并无必要。限制和规范警察权行使是各国警察法立法的通例。从全面深化公安改革与公安部推进的“四项建设”来看，限制和规范警察权行使是普遍要求。参考借鉴日本警政建设与改革的经验，日本战后对警察权的限权主要采取两个途径：一是通过警察法治建设，以立法形式明确警察的职权和责任。日本1947年警察法、1954年警察法和2004年修订的警察法对警察的职责、权限及相互间的关系分别作了详尽的规定，以便警务人员工作和公众监督。二是建立各项警察监督机制，畅通投诉渠道，及时解决警察侵权问题，保障国民基本权利，通过设立各级公安委员会、内部专门的监察室等来监督和保障警察权规范行使。

警察权分权，主要体现为横向分权和纵向分权。横向需要在公安、安全、检察、法院、司法行政、武警等部门之间分权，实际上是各类警察分工问题，需要警察法立法明确适用范围；纵向则需要探讨中央事权、地方事权和中央地方共同事权的切分问题。就理论界广为探讨的刑事（司法）警察与行政（治安）警察分设问题，两警分设体制主要存在于法德等大陆法系国家，我国公安改革是否走向两警分设尚有待实践发展和持续观察，立法不宜过于超前。对于联邦警察与州警察分设，主要存在于联邦制国家，我国作为单一制国家不宜采用，但在纯粹地方性事务上要更多将事权交由地方行使。比如，公安改革推动交警编制核定权下放。公安事权中中央事权与地方事权以及共享事权的划分，一直存在争议，必须由警察法立法予以明确。

二、关于《人民警察法》的立法定位

广义警察法是指规范警察权行使和调整警察职能实现过程中各种社会关系的法律规范的总和。狭义的警察法指作为警察法律体系的基本法律的警察法。《人民警察法》立法是从后一意义上出发考虑。

警察法属于部门行政法，是警察法律体系的基本法律。各国规定体例、体系各异，我国警察法立法通常把行政组织法和行政行为法一体规定，涵盖身份与组织、实体与程序、监督与救济。这在现行《人民警察法》已有体现，警察法修改会继续沿此历史路径推进。同法院、检察院两个法律体系比较，法检两家采取法院组织法、检察院组织法和法官法、检察官法分别解决，《人民警察法》则兼具多重性质和功用。

警察法修改将继续把《人民警察法》作为警察法律体系的基本法律。对武装警察、国家安全警察、监狱警察、司法警察等，由武装警察法、国家安全法、监狱法等另行规定，属于特别法范畴。对另有规定者，《人民警察法》附则要作规定。人民警察法的下位法既有国务院颁布的行政法规、国务院部门颁布的部门规章，还有地方性法规。鉴于此，《人民警察法》立法涵盖实体与程序、组织与行为，必须为警察行为提供指导，不宜过于原则，“宜粗不宜细”不宜再采用；当然也不宜过于具体细化，为保持立法稳定性，有的问题要交由下位法规定。我国台湾地区1953年制定经1986年、1997年、2002年多次修正的警察法全文共19条 （2002年第一次修改删除第7条，原为20条），规定警察制度基本原则、警察任务、警察职权、警察救济、警察组织基本制度。警察法之下有警察法施行细则和警察人员管理条例。台湾地区警察法立法体例可供参考，但作为基本法律的警察法在立法上略嫌简略。

台湾地区警察法使用“警察”一词没有明确指称警察机构还是警察人员，如第2条警察之任务、第3条中央地方警察事项之立法执行分配、第9条警察之职权，但特指机关时则明确指称，如第15条警察教育机关、第16条地方警察机关预算之规划及补助、第17条警察机关设备标准之定立等。如何定义警察，一般是视为人或人的集合。《现代汉语词典》注释，人民警察是具有武装性质的国家治安行政人员，包括户籍警察、司法警察、交通警察等。 《不列颠简明百科全书》对警察（police）的注释为：为维持公共秩序和公众安全、执行法律和调查违法行为而组织起来的人员。 法言法语必须规范。台湾地区对 “警察”一词的处理值得我们借鉴和参考，即不对警察做机关或者人员的界定，只在专门指代机关时做名词限定。

三、关于《人民警察法》的立法模式

目前，警察法立法存在三种立法模式。

一是集权式警察组织法。法国为典型国家，警察机关（接受内政与公共安全部、国防部的指挥）为中央政府组成部分，内部采取垂直管理方式，统一管理和指挥。比如，法国警察法是典型的大陆法系警察模式，实行中央集权，国家警察按一定的等级制度组成，归属内政部部长管辖。

二是分权式警察组织法。美国为典型国家，警察权根据联邦和州的宪法分别归属不同层面的政府权力体系，存在联邦警察与州各个层面的警察，之间不存在管理指挥关系。

三是集权分权结合式警察组织法。英国和日本为典型国家。中央与地方是纵横交错关系，中央警察机关受中央政府管理，地方警察机关为地方政府部门，上下级警察机关存在管理与指挥关系。英国1964年警察法和1984年警察与刑事证据法具有代表性，是现代英国警察组织的宪章。2002年英国警察改革法对警察管理体制、警务工作主体、警务工作模式、警务监督机制进行全面改革。但在集权分权相结合模式中，英国1964年警察法和日本1954年警察法存在差异。英国更强调地方分权，而日本更强调中央集权。

总体而言，我国警察组织采取的是集权分权式结构，但又存在一定的特色和差异。警察法立法必须走本土化的道路，借鉴国外经验但不照搬，而要适合国情，注重单一制和一党执政的领导体制和国体政体，不能另搞一套，否则会产生排异反应。警察法立法还要尊重历史，即中国特色的公安体制，新中国公安工作创立之始确定的党委领导、群众路线的基本政策是我国公安事业发展的根砥和基础。这是改革的路径依赖。

四、关于《人民警察法》修改与全面深化公安改革

众所周知，全面深化公安改革正在深入推进。全面深化公安改革要从我国公安发展的历史中汲取智慧，将公安事业的建设与发展置于党的直接领导之下，坚决听从党的指挥，忠实执行党的路线。《人民警察法》修改要适应公安改革，确定并巩固改革成果，为未来的改革留足空间。警察法修改必须体现全面依法治国的普遍要求，必须回应动态化信息化条件下立体化治安防控体系建设、互联网时代打击犯罪新机制构建的急迫需求，必须保障警令畅通和警务行为的合法规范。因此，《人民警察法》立法要以现行《人民警察法》为主体内容，整合“规定”、“办法”、“条例”等并加以归纳、整理，根据新形势需要增加、充实和丰富人民警察法的内容，如增加警察打击恐怖主义、处理突发事件的相关制度，增加建立警务实战化、现代化、规范化建设的相关制度，增加规定体现人民警察超负荷、强应急、高风险职业特点的职业保障的相关制度等。

需要探讨的是公安机关警务资源的科学配置问题。当前大量非警务类报警占用有限的警务资源，各地公安改革都在探讨非紧急求助警情与公共平台分流对接、联动处置机制，如天津的110与114联动挪车服务、浙江的掌上110挪车报警APP便民服务。立法确立紧急情形报警是国际通例，一般为人身财产受到紧迫性威胁等情形。非紧急情形可求助他人或其他组织解决，非紧急求助警情分流是解决当前警力不足的必须。我们在各级公安机关调研时发现，非紧迫性事项甚至非警务工作占用大量时间和警力（尤其在一线执法执勤部门）。这既有历史的原因，也有现实的压力；既有内在的驱动，也有舆论的氛围。在与国际警界同行交流时，我们深深体会到：各国警政建设必须形成符合国情的警察体制，对有限警力资源实行科学配置。警察法立法必须对公安机关接处警加以限定，即：接到暴力犯罪、溺水、坠楼……等危及公共安全、人身和财产安全等紧急情形的报警或者求助……。我们深知，公安改革步入深水区，公安事权范围不清将直接影响到人民群众的安全感和满意度，公安机关兼具刑事司法和治安行政双重任务，但绝非“全能”，警察法立法应当严格划定公安事权，才能使警察为所当为、勇于作为，更好地履行维护社会大局稳定、维护社会公平正义、确保人民安居乐业的职责任务。