从封闭到公开：我国环境影响评价文件公开的制度演变*

朱 谦

从封闭到公开：我国环境影响评价文件公开的制度演变*

朱 谦**

2008年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》确立了政府环境信息公开制度，但是，由于立法内容的不确定性，加上原国家环保总局的行政执法解释，使得环境影响评价文件信息在很长一段时间内处于不主动公开境地。在中央政府强力推动和重大环保事件层出不穷的双重压力下，环保部从2012年开始，通过制定规范性文件，在不长的时间内，实现了由主动公开环境影响评价文件的简本到主动公开环境影响评价文件全本的转变。然而，环保部推动环境影响评价文件的主动公开的规范性和权威性明显不足，因此，最终还是新修订的《环境保护法》在环境保护基本法中，确立了环境影响评价文件信息主动公开制度，尽管它在今后法律的实施中还需要解决一些现实的问题。

环境信息 环境信息公开 环境影响评价报告书（表）

一、问题的引出

虽然，2008年5月1日实施了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）和《环境信息公开办法》（试行）（以下简称《办法》），但环境影响评价文件的信息公开问题，一直是环境保护领域中一个全社会关注的焦点。值得称道的是，经过全国人大常委会四次审议通过，并于2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》，对环保部门公开建设项目环境影响评价文件问题作出了积极地回应。新《环境保护法》第56条中规定，“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开”。该项规定标志着我国环境基本法中确立了政府对环境影响评价文件的主动公开制度。需要说明的是，在新《环境保护法》出台之前，随着我国环境法律实施大环境的不断变化，环保部也在通过政策的实施，出台了相关的规范性文件，在一步步推动环境影响评价文件的主动公开。因此，本文将针对我国建设项目环境影响评价文件信息的公开，讨论以下几个问题：建设项目环境影响评价文件信息公开制度是如何推进的？它在每一个阶段呈现出什么样的特点？新《环境保护法》对建设项目环境影响评价文件信息公开制度发展是如何体现的？其法律规范的实施将需要解决哪些现实的问题？

二、环境影响评价文件的简本公开：环保部第51号文

（一）拒绝公开的环函［2008］50号文

自《条例》和《办法》在2008年5月1日实施始，涉及到环保部门公开建设项目环境影响评价文件的法律规范，主要是《办法》第11条的规定，即环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响评价文件后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响评价文件“受理情况”和“审批结果”。然而，这里的公告环境影响评价文件受理以及审批信息是否包含环境影响评价文件本身，则不是很清楚。事实上，环保部门只是仅仅主动公开建设项目环境影响评价文件的“受理情况”和“审批结果”，也并不是无缘无故的。实践中，会存在许多公众要求环保部门主动或者依申请公开建设项目环境影响评价文件的情形。基于此，2008年1月30日，原国家环境保护总局在答复上海市环境保护局《关于执行〈环境信息公开办法（试行）〉有关问题的请示》（沪环保管［2007］397号）时，原国家环境保护总局为此作出过《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》（环函［2008］50号）行政执法解释。①《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》（环函［2008］50号），http://www.zhb.gov.cn/info/gw/huanhan/200802/ t20080202_117941.htm，2015年1月30日访问。在环函［2008］50号文中，明确规定环保部门在办理环境影响评价审批中获得的由建设单位编制的建设项目环境影响评价文件，包括环境影响评价报告书（表）等，不属于《办法》所列的主动公开的政府信息范围。对于《条例》中涉及到主动公开环境影响评价文件的规范，原国家环保总局制定的《办法》将其公开的范围与内容进一步压缩，变成环保部行政执法解释中的不需要主动公开。客观地说，各级环保部门在公开环境影响评价文件时，本来就比较消极，更何况还有原国家环保总局制定的规章作为支持其不予主动公开的依据。②关于对环函［2008］50号文的质疑，请参见朱谦：《建设项目环评文件环保部门需要公开吗?》，载《环境保护》2011年第Z1期。

（二）环函［2008］50号文的废除

在政府信息公开已经成为一种制度与潮流的今天，原国家环保总局环函［2008］50号文必须得到纠正。好在环保部终于也意识到这个问题，2012年10月9日发布了《环境保护部关于废止环函［2008］50号文件的公告》（环境保护部公告2012年第60号）。在该公告中，环保部认为：“《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日起实施。此前由原国家环境保护总局于2008年1月30日印发的《关于公众申请公开建设项目环评文件有关问题的复函》（环函［2008］50号）有关内容与该条例的规定不相符合，现决定予以废止。”③《环境保护部关于废止环函［2008］50号文件的公告》（环境保护部公告2012年第60号），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgg/201210/t20121015_238353.htm，2015年1月28日访问。

对于环保部2012年第60号公告，应该给予其积极的评价，毕竟是自我改正错误。但是，有几点值得注意：其一，在环保部2012年第60号公告中，特别提及到两个时间点，即2008年5月1日《条例》的实施日期，另外一个就是2008年1月30日环函［2008］50号文的印发日期。环保部强调这两个一前一后的日期，其实就是想说明，环保部发布环函［2008］50号文时，《条例》还没有实施，即便是环函［2008］50号文中的内容与《条例》规定不符，也是很正常的。然而，环保部的这种责任推脱是站不住脚的，因为《条例》确实是在环函［2008］50号文实施后的2008年5月1日实施的，但是，环保部非常清楚《条例》是在2007年1月17日由国务院第165次常务会议通过，并于2007年4月5日予以公布。其二，在环保部2012年第60号公告中，提出了环函［2008］50号文的“有关内容与该条例的规定不相符合”，但是，这里的“有关内容”到底是指什么内容，则不得而知。因为，在环函［2008］50号文中，既涉及到环境影响评价文件的主动公开内容问题，也涉及到对于环境影响评价文件依申请公开问题。另外，环函［2008］50号文，究竟是与《条例》的哪些规定不相符，也没有明确说明。当然，如果认为建设项目环境影响评价文件是属于环保部门主动公开的环境信息的范围，那么，在环境影响评价文件属于主动公开的情形下，公众也就自然不需要再去向环保部门申请公开。④同注②。

（三）环境影响评价文件简本公开：环保部2012年第51号文

事实上，一个非常有意思的现象是，在环保部发布《环境保护部关于废止环函［2008］50号文件的公告》之前，2012年8月15日，环保部已经发布《关于发布建设项目环境影响报告书简本编制要求的公告》（以下简称“环保部2012年第51号文”）。环保部2012年第51号文内容为：“为贯彻落实《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（环发［2012］98号）精神和《环境影响评价公众参与暂行办法》的有关规定，进一步加大环境影响评价公众参与和政务信息公开力度，更好地保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权，自2012年9月1日起，建设单位向各级环保部门报送环境影响报告书，应同时提交报告书简本；各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况，应同时公布报告书简本，并附审批部门联系人及联系方式。”⑤《关于发布<建设项目环境影响报告书简本编制要求>的公告》（环境保护部公告2012年第51号），http://www.mep.gov.cn/ gkml/hbb/bgg/201208/t20120823_235124.htm?keywords=，2015年2月1日访问。

就建设项目环境影响评价文件的信息公开来说，环境保护部公告2012年第51号文具有重要的意义：第一，它将建设项目环境影响评价文件的公开与公众环境保护的参与知情权和监督权的行使进行了关联，使得环境影响评价文件的主动公开更加具有正当性基础；第二，明确了建设项目环境影响评价文件公开的内容范围为环境影响评价报告书的简本，并且对环境影响评价报告书的简本编制内容提出了很细致的要求。⑥在环境保护部2012年第51号文中，对环境影响评价报告书简本的一般要求为：第一，报告书简本是指环境影响报告书主要内容的摘要以及公众参与篇章全文。第二，建设单位和环评机构对环境影响报告书简本内容的真实性负责。第三，报告书简本应简明扼要、通俗易懂，规范使用专业术语，尽量减少技术推导过程的描述。第四，报告书简本不应涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等内容。公众参与篇章中涉及个人隐私的信息在公告时应作必要技术处理。第三，对环境影响评价报告书简本的公开形式提出了要求，即各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况，应同时公布报告书简本。

2012年，环保部在推动建设项目环境影响评价文件的信息公开方面有所进步，这里的进步体现在两个方面：其一，它明确宣告，2008年初发布的环函［2008］50号文，因为不符合《条例》的规定而被废止。尽管，环保部并没有具体说明，环函［2008］50号文究竟不符合《条例》的哪些规定，但是，它毕竟主动收回了环保部门拒绝主动或者依申请公开环境影响评价文件信息的“挡箭牌”，使得环境影响评价文件信息可能被主动或者依申请公开。其二，为了防止环函［2008］50号文被废止后，环境影响评价文件信息公开处于无章可循的境地，环保部在废除环函［2008］50号文前，已经为此作出了安排，相应地出台了环境保护部公告2012年第51号文，主张建设项目环境影响评价报告书的简本是需要主动公开的。因此，可以说，2012年是推进我国环境影响评价文件信息公开制度进步非常重要的一年。

（四）环保部2012年第51号文的影响因素

然而，对于环保部通过规范性文件的形式推进建设项目环境影响评价文件信息公开制度的行为，我们需要冷静地加以评价。为此，非常有必要对环保部的废、改、立行为背后的影响因素进行考察。事实上，环保部在2012年环境影响评价文件信息公开行为的表现，从某种意义上来说，并不是其内在的环境信息公开的理念发生了根本性的变化，而更多的是受到外部有关因素的影响而不得不作出如此的反应。那么，这种外部的影响因素又是什么呢？

从现有的资料分析可以看出，环保部2012年涉及环境影响评价文件信息公开规范性文件的废、改、立行为，主要是受到两个方面的外部因素的影响：其一是，在国家层面，国务院已经意识到政府信息公开领域存在的问题比较严重，需要在一些重点领域加大政府信息主动公开的力度。为此，国务院办公厅在2012年4月28日发布《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发［2012］26号），⑦国务院办公厅：《关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发［2012］26号），http://zwgk.gd.gov.cn/006939 748/201207/t20120705_325154.html，2015年1月30日访问。明确要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构贯彻落实经国务院同意的《2012年政府信息公开重点工作安排》。在推进重点领域信息公开方面，特别强调推进环境保护信息公开，其中包括“要加强环境核查审批信息公开，着力推进建设项目环评、行业环保核查、上市环保核查等信息的主动公开”。同时，规定了环境保护部负责落实推进环境保护信息公开。也正是基于此，环保部办公厅在2012年10月30日发布了《关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知》（环办［2012］134号），要求对建设项目环境影响评价文件受理情况、环境影响报告书简本、环境影响评价文件审批结果以及建设项目竣工环境保护验收结果等相关信息予以全面主动公开。环境影响报告书简本作为项目受理条件之一,应当与建设项目环境影响评价文件受理情况同时在具有审批权的环境保护行政主管部门网站上公布。其二是，在社会层面，公众对于建设项目环境影响评价文件的公开有着强烈的需求，他们通过多种方式来表达对环保部不公开环境影响评价文件的不满。在这些方式中，最值得注意的是，公众通过环境信息公开的诉讼⑧典型诉讼案件请参见：《农民状告环保局要求公开环境影响报告》，载《扬子晚报》2009年12月19日。和引发大规模的环境群体性抗争事件，形成对环保部既不主动，也不依申请公开环境影响评价文件信息行为的现实压力。比如，由于环评公开和公众参与的不充分，宁波镇海炼化扩建项目、大连福佳PX项目、四川什邡钼铜项目、江苏启东王子造纸等项目引起了当地大规模的群体抗议事件，直接促使环保部在2012年废止环函［2008］50号文件，印发了《关于发布〈建设项目环境影响报告书简本编制要求〉的公告》（环保部公告2012年第51号），要求各级环保部门在本部门网站上公示项目受理情况，应同时公布报告书简本，并附审批部门联系人及联系方式，为公众参与创造方便条件。这一文件的出台成为政府环境信息公开规范的关键转折点。⑨参见王灿发、林燕梅:《我国政府环境信息公开制度的健全与完善》，载《行政管理改革》2014年第6期。

（五）环保部2012年第51号文的局限性

从上面的分析可以看出，对于环境影响评价文件的信息公开，环保部门实际上并不是积极主动，即便是在《条例》实施后，也并没有多大的改变，这也可以从原国家环保总局制定的《办法》以及之后的有关规范性文件的内容得出这样的结论。环保部在2012年10月发布的环办［2012］134号文，虽然要求环保部门在受理建设项目环境影响评价报告书时，应该向社会公众公开环境影响评价报告书的简本，但是，它离公众的需求还是有很大的差距，具体表现为：第一，环保部门公开的环境影响评价文件的范围，并不是针对所有类型的环境影响评价文件，而只是公开环境影响评价文件中的环境影响评价报告书的简本，并不包括环境影响评价报告表和环境影响登记表的内容。事实上，需要编制环境影响报告表的项目，尽管其对环境的影响可能较小，但是公众往往对其还是有强烈的需求的，因为它可能直接影响公众的环境权益。比如，餐饮业项目的环境影响评价，它不需要编制环境影响评价报告书，一般是环境影响评价报告表或者登记表，但是，由于它往往是在社会敏感区域内，其油烟、噪声污染通常是公众特别关心的问题。第二，从环保部门公开的内容来看，并非是环境影响评价报告书的全文信息，而只是其简本。但是，环保部门是很清楚的，无论是公众通过诉讼方式，还是通过群体性事件的方式，来表达对建设项目环境问题的关注，都是针对环境影响评价报告书的内容的，也就是说只有环境影响评价报告书的全文才是公众最需要获知的，他们可在此基础上表达对相关建设项目环境影响的意见和建议。既然环境影响评价文件属于环保部门主动公开的环境信息范畴，环保部却并没有通过各种方式来进一步解释，为什么只是要公开环境影响评价报告书的简本，而不是报告书的全文。第三，环境影响评价报告书的简本信息公开并不是一直处于公开状态，而只是在环保部门受理环境影响评价报告书到环保部门对该环境影响评价报告书作出审批决定的这段时间，一旦环保部门审批结束，该环境影响评价报告书简本信息也就随之撤销。

三、环境影响评价文件全本公开：环办［2013］103号文

（一）外力推动下的理念更新：环办［2013］86号文

2013年7月1日，国务院办公厅又一次发布《关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发［2013］73号），⑩参见国务院办公厅：《关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国办发［2013］73号），http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-07/10/c_116486270.htm，2015年1月31日访问。进一步推进建设项目环境影响评价信息公开，要求环保部明确相关要求，指导全国环保部门实行环评受理、审批和验收全过程公开。为此，环保部办公厅在2013年9月14日发布《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》（环办［2013］86号）。⑪参见环保部办公厅：《关于当前环境信息公开重点工作安排的通知》（环办［2013］86号），http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/ bgt/201309/t20130918_260412.htm，2015年1月31日访问。在环办［2013］86号文中，有几点值得注意：第一，环保部进一步意识到环境信息公开的意义和作用。由于环境信息公开已连续两年列入国务院政府信息公开重点领域，既是国务院对环境信息公开高度重视的充分体现，也是针对社会各界对环境信息高度关注和迫切需求提出的重要举措。环境信息只有充分公开才能获得公众的理解，才能动员更多的公民和组织参与、支持环境保护工作。第二，将推进建设项目环境影响评价信息公开作为环保部的一项重要任务，要求2013年内发布《环境影响评价政府信息公开工作指南（试行）》，在建设项目环境影响评价文件受理情况、审批结果、验收结果和环境影响报告书简本公开的基础上，公开建设项目环境影响评价和竣工环境保护验收批复文件，公开建设单位或地方政府作出的环境保护措施承诺文件，在全国环保部门实行环评受理、审批和验收全过程公开。环保部将对地方环保部门落实《环境影响评价政府信息公开工作指南（试行）》情况进行监督和指导。第三，认识到了要处理好主动公开与依申请公开的关系。认为主动公开是政府信息公开的主体，凡是《条例》和环保信息公开规章制度中规定应该公开、能够公开的信息，都要及时、主动公开。依申请公开是政府信息公开的补充，各级环保部门首先要积极做好主动公开环境信息工作，最大限度满足公众对环境信息的普遍需要，同时依法依规做好依申请公开工作，满足部分公民和组织对政府信息的特殊需要。依申请公开比较集中的重点领域，需要进一步加大主动公开力度。

为了落实环办［2013］86号文，2013年11月14日，环保部办公厅发布文件《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办［2013］103号）。⑫参见环保部办公厅：《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办［2013］103号），http:// www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/t20131118_263486.htm，2015年2月21日访问。该指南相较于环办［2012］134号文，在环境影响评价文件的信息公开方面，有了很明显的进步：第一，明确要求环保部门受理建设项目环境影响评价报告书、表全本的主动公开，不再仅仅是公开环境影响评价报告书的简本。第二，扩大了环境影响评价文件公开的种类，即由原来的公开环境影响评价报告书类型，扩大到环境影响评价报告书和报告表，基本涵盖了对环境影响比较大的建设项目的环境影响评价文件。第三，在主动公开环境影响评价报告书和报告表，满足公众环境知情权利的同时，也考虑到环境信息公开的例外情形，即公开环境影响评价信息，删除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定等内容。

（二）环保部环办［2013］103号文的不足

尽管，环保部在近两年里由于各种原因，在一步步强化建设项目的环境影响评价文件的主动公开，也确实取得了显著的成绩，这对环境影响评价文件信息公开制度的建设有积极的推动作用，但是，还需要从以下几个方面来理性审视环保部近年来发布的各类规范性文件。

第一，从某种意义上来说，环保部是基于外部的不同方向的压力，针对《办法》的条款，根据其不同时期的政策需要作出的解释，而并没有通过修改作为部门规章的《办法》来相对稳定地确立环境影响评价文件的信息公开制度。因此，环境影响评价文件的信息公开，主要是通过政策和规范性文件的形式来推进，其法律位阶很低，权威性不足，这也必然影响其有效实施。目前，环保部没有建立环境影响评价文件公开的全国平台，公众需要到各地环保部门网站进行查找。比如，自《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》实施以来，重庆两江志愿服务发展中心通过观察环保部、31个省级环保部门和119个地级市环保部门落实指南情况，发现截至2014年3月28日，只有北京市、河北省和广东省等13家省级环保部门和珠海、成都、昆明等12个城市的环保部门在其官方网站上，就环境影响评价文件全本实现了公开。在其观察的范围内，超过1/4的环保部门在落实指南情况方面没有任何行动，也就是环评信息在中国大部分地区还没有得到实质的公开。⑬参见重庆两江志愿服务发展中心:《环评信息公开指南解读与实施观察》，http://site.douban.com/134644/widget/notes/7538582/ note/357458752/，2015年2月23日访问。

第二，环保部对于环境影响评价文件信息的主动公开，并不是发自其“内心”的观念转变，真正确立主动公开环境影响评价文件信息制度。无论是2012年的公开环境影响评价报告书的简本，还是2013年的公开环境影响评价文件报告书、报告表全本，都是基于来自国务院关于强化重点领域信息公开的“点名”要求。或者说，假如没有2012年和2013年国务院办公厅连续发布强化信息公开的规范性文件，并就环保领域环境信息公开“点名”需要环保部加以贯彻落实的话，环保部也不可能在2012年10月9日发布《关于废止环函［2008］50号文件的公告》。之所以作此推测，也并非没有依据。因为，虽然环保部废止了环函［2008］50号文，但是，该文中的“影子”依旧反映在《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办［2013］103号）之中。比如，在环函［2008］50号文中，环保部一方面认为环境影响评价文件不属于其主动公开的环境信息，而另一方面又将环境影响评价文件公开的义务引向建设单位，即告知公众可以向建设单位获取环境影响评价文件，以逃避其主动公开环境影响评价文件信息的义务。在环办［2013］103号文之中，虽然要求各级环保部门公开环境影响评价报告书、表全本，但是，却同时规定，“建设单位在向环境保护主管部门提交建设项目环境影响报告书、表前，应依法主动公开建设项目环境影响报告书、表全本信息，并在提交环境影响报告书、表全本同时附删除的涉及国家秘密、商业秘密等内容及删除依据和理由说明报告。环境保护主管部门在受理建设项目环境影响报告书、表时，应对说明报告进行审核，依法公开环境影响报告书、表全本信息”。这里对于建设单位的要求规定，有两点值得注意：其一，建设单位在向环境保护主管部门提交建设项目环境影响报告书、表前，应依法主动公开建设项目环境影响报告书、表全本信息，那么环保部门在建设单位自己已经公开环境影响评价文件全本信息后，再去公开建设项目的环境影响评价文件全本信息就没有什么后顾之忧了，实质上就是转嫁环境影响评价文件信息公开之义务。⑭比如，《深圳市人居环境委员会建设项目环境影响评价信息公开管理办法》第7条规定：“建设单位或其委托的环境影响评价机构在向环境保护行政主管部门提交建设项目环境影响报告书（表）审批或者重新审核前，应按照相关规定，主动公开建设项目环境影响报告书（表）全本（报批稿），并将信息公开凭证一并提交环境保护行政主管部门。”其二，建设单位在提交环境影响报告书、表全本同时附删除的涉及国家秘密、商业秘密等内容及删除依据和理由说明报告，而环境保护主管部门在受理建设项目环境影响报告书、表时，应对说明报告进行审核。这种规定本无可厚非，但是，实践中往往存在建设单位滥用国家秘密、商业秘密以及个人隐私等抗辩权，从而肆意扩大环境影响评价报告书、表中涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私等内容，从而达到规避环境影响评价报告书、表全本信息公开制度，而环保部门的所谓审核，在“多一事不如少一事”的公开理念下，恐怕只能是走走形式而已。⑮参见潘从武、曹华：《要求公开环评报告新疆石河子小伙起诉环保局》，http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-05/28/ content_4499127.htm?node=20908，2014年7月30日访问。熊红明、潘强：《网友发现红树林遭破坏 环保部门不公开环评报告被起诉》，http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2013-01/25/c_114504617.htm，2015年2月30日访问。

第三，环境影响评价文件信息公开的目的，还是仅仅局限于服务建设项目环境影响评价文件审批中的公众参与，缺乏对环境影响评价文件的公开与公众参与环境保护的全面的、更深刻的认识。在环办［2013］103号文之中，只是规定环保部门自收到建设单位提交环境影响评价报告书、报告表之日起20日内，要按照规定公开环境影响评价报告书、报告表，也并没有涉及到被公开的环境影响评价文件的公开时间维持多久。但是，从环保部2014年1月1日执行环办［2013］103号文开始，被主动公开的环境影响评价文件信息也只是维持在建设项目环境影响评价文件被审批这个阶段，一旦环保部门作出了对环境影响评价的审批决定或者不予审批决定，在环保部门公开建设项目的环境影响评价文件审批决定的同时，被主动公开的环境影响评价文件也就随之撤销。⑯比如，《深圳市人居环境委员会建设项目环境影响评价信息公开管理办法》第8条规定：“环境保护行政主管部门应当在受理建设项目环境影响报告书（表）后，在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，向公众公告如下内容：（一）项目名称；（二）建设地点；（三）建设单位；（四）环境影响评价机构；（五）受理日期；（六）环境影响报告书（表）全本（报批稿）；（七）公众反馈意见的联系方式。报告书公告期限自发布之日起10个工作日届满，报告表公告期限自发布之日起5个工作日届满。”

四、新《环境保护法》：环境影响评价报告书全本公开

（一）新《环境保护法》对环境影响评价文件公开制度的确立

从前面的分析可以看出，自2008年《条例》实施以来，环保部门主动公开建设项目环境影响评价文件的制度，是在各种因素的相互影响和推动下，逐步向前迈进的。虽然，在不同时期，环保部通过各种规范性文件的发布试图构筑环境影响评价文件公开制度，但是，在没有权威性法律支撑的背景下，这种环境影响评价文件的公开更多地体现为一种政策的推动，与真正的具有强约束性的法律制度的最终确立还是相距甚远。因此，环境影响评价文件信息公开制度的确立重任，就理所当然地落在新修订的《环境保护法》身上了。2014年4月24日通过的新《环境保护法》第56条第2款规定：“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后，除涉及国家秘密和商业秘密的事项外，应当全文公开。”这是我国法律层面上正式确立的环境影响评价文件公开制度。之所以如此认为，是因为：

第一，法律规范的权威性。过去，关于环境影响评价文件信息公开的法律规范，在《环境影响评价法》、《条例》、《办法》中都没有明确的规定，相关的法律规范大多数是通过环保部的规范性文件形式表现出来的，其规范效力不高。这次的环境影响评价文件信息公开法律规范，是通过新修订的《环境保护法》来表达的。作为环境保护领域的基本法律，它具有统领其他环境法律、法规和规章的作用，使得环境影响评价文件的信息公开，成为各级环保部门主动公开环境信息的法定义务。

第二，信息公开义务主体的明确性。在过去多年的环境影响评价文件信息公开的法律实践中，不论是主动公开形式，还是被动公开形式，不可否认的一个严峻事实是，负有公开环境信息义务的环保部门，常常会出现相互推诿的情形。正如有学者所言：“实践中，因捆绑上了过错追究和行政问责，非制作的行政机关持有信息，也不愿公开，宁可把当事人呼来唤去，也不愿‘蹚浑水’、沾惹是非。”⑰余凌云：《政府信息公开的若干问题》，载《中外法学》2014年第4期。在新《环境保护法》中，明确了环境影响评价文件信息公开的义务主体为“负责审批建设项目环境影响评价文件的部门”。一般来说，我国对于建设项目环境影响评价文件的审批，是根据法律、法规实行分级行使审批权的，也就是说，一个建设项目的环境影响评价文件，作为其审批主体的环保部门通常是特定的。

第三，信息公开范围的确定性。在建设项目环境影响评价文件信息公众需求方面，不可否认的是，环境影响评价报告书最为引人瞩目而成为一些重大环境事件的聚焦点。因为，我国的环境影响评价分类管理行为的实施，就是依据建设项目对环境可能产生的影响大小为标准，来确定环境影响评价文件的类型的。通常需要编制环境影响评价报告书的项目，往往都可能对环境产生比较大的影响。因此，新《环境保护法》规定建设项目的环境影响评价报告书的公开，正是抓住了我国建设项目环境信息公开的重点和热点，也是积极回应社会公众对重点领域环境信息需求的立法举措。

第四，信息公开内容的全面性。为了使得公众能够全面获知建设项目的环境影响评价报告书的信息内容，新《环境保护法》要求环保部门应该公开环境影响评价报告书的全文。当然，法律在满足公众环境知情权的同时，也考虑到了对作为第三人的利益保护的问题，即环境影响评价报告书中涉及到国家秘密和商业秘密的内容，环保部门可以不予公开。

第五，信息公开方式的主动性。环境影响评价报告书的内容，作为环境信息公开的客体，法律上既可以设定其为主动公开的信息，也同样可以设定其为依申请公开的信息。从环境影响评价报告书的信息需求角度来看，采取主动公开方式，无论是对社会公众，还是对于环保部门，都是一种既节省信息公开或者信息索取成本的有效方式，同时也是大大提升信息公开效力，促进公众有效参与环境保护的途径。⑱参见程洁：《环评报告的公开属性及其制度实现》，载《绿叶》2012年第9期。

第六，信息公开责任的约束性。环境信息公开既然构成环保部门的一项法定义务，那么，对于不履行环境信息公开义务的行为，应该有相应的法律责任的承担。新《环境保护法》在第68条中规定，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有应当依法公开环境信息而未公开的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

（二）新《环境保护法》实施需要解决的几个问题

可以认为，我国新《环境保护法》中已经确立了环境影响评价文件的主动公开制度，但是，该项制度的实施，还将遭遇到一些现实的问题需要解决。

第一，关于主动公开的主体是否仅限于负责审批该环境影响评价文件的环保部门的问题。在新《环境保护法》中，明确界定了环境影响评价文件信息公开的主体是审批该环境影响评价报告书的环保部门，这对于环境信息公开责任到位是有积极作用的。但是，实践中，一些行政级别层次比较高的环保部门，作为环境影响评价报告书的审批机关，在对建设单位提交的环境影响评价文件审批过程中，往往采取委托属地的行政级别比较低的环保部门进行初审，并在初审意见的基础上形成正式的审批决定。比如，《广东省环境保护厅建设项目环境影响评价文件审批程序规定》中规定，建设单位在向广东省环境保护厅提交建设项目环境影响评价审批表时，是需要同时提交项目所在环保部门对环境影响评价报告书初审意见的。⑲参见《广东省环境保护厅建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第8条第4项。既然如此，那么初审的环保部门在对环境影响评价报告书进行初审时，是否需要公开环境影响评价报告书全文呢？答案应该是肯定的，因为，之所以法律上规定环保部门要公开环境影响评价报告书全文，不仅是为了实现公众的环境知情权，更为重要的是，通过告知环境影响评价报告书的环境信息，使得公众能够在知情的基础上，有效地参与到环境影响评价文件审批过程中。现实中，环保部门的初审意见，往往实质上决定了审批机关的最终审批决定，因此，采取初审方式，实施初审的环保部门也要征求公众意见，而环境影响评价报告书全文的公开义务，也就相应地落在实施初审的环保部门身上了。另外还有一种方式是，上级环保部门往往将环境影响评价文件委托下级环保部门进行审批。尽管，在环境影响评价文件委托审批过程中，接受委托的环保部门是以委托的环保部门名义实施审批行为的，但是，整个委托审批过程都是由接受委托的环保部门来实施的，因此，此种情形下的环境影响评价文件的公开和征求公众意见，接受委托的环保部门也应该有公开环境影响评价文件信息的义务。

第二，关于主动公开环境影响评价文件是否仅限于环境影响评价报告书的问题。在环保部办公厅发布文件的《关于印发建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）的通知》（环办［2013］103号）中，要求环保部门在受理建设单位的环境影响评价文件后，应该全文公开的环境影响评价文件的种类，包括环境影响评价评价报告书和报告表，基本涵盖了对环境影响比较大的建设项目的环境影响评价文件。然而，在新《环境保护法》中，法律明确要求环保部门公开的只是环境影响评价报告书，没有涵盖环境影响评价报告表和环境影响登记表。这是否表明，对于环境影响评价报告表和环境影响登记表今后将不再能够主动公开了呢？答案应该是否定的。因为，新《环境保护法》第56条第2款主要是针对环境影响评价比较大、公众参与度高的环境影响评价报告书文件，具有针对性和现实性的考虑，但是，它并不表明，环境影响评价报告表甚至环境影响登记表文件的信息就不需要公开了。由于此次新《环境保护法》专门增加了“第五章信息公开和公众参与”，同时在第53条中确立了公众环境知情权和公众环境保护参与权，并且明确了环保部门为实现公众这些权利的相应法定义务，其中就包括环境信息公开的义务。因此，环保部门的环境信息公开义务的范围，除了新《环境保护法》中的有关列举之事项外，还受到第53条公众环境知情权条款的概括规制。基于此，法规、规章依旧可以规定，环保部门对于环境影响评价报告表、环境影响登记表的主动公开，即便在没有相关法规、规章明确规定的情况下，环保部门也有相应的行政自由裁量权，根据建设项目环境影响的具体情况，以及公众参与的需求，主动公开环境影响评价报告表和环境影响登记表。当然，即使环保部门不主动公开环境影响评价报告表和环境影响登记表，那么，公众依旧可以依申请向环保部门获取相关环境信息。

第三，关于主动公开环境影响评价文件的时限问题。这个问题主要涉及到环境影响评价报告书全文信息何时主动公开以及信息维持多长时间。根据《条例》第18条的规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。”从《条例》第18条规定来看，环保部门主动公开环境影响评价报告书的信息期限，应该是依照“法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”的要求去执行。因此，它需要看新《环境保护法》对此期限是如何界定的。新《环境保护法》对环境影响评价报告书主动公开的期限是“在收到建设项目环境影响报告书后”，至于收到建设项目环境影响报告书后几日进行公开并没有明确规定，这恐怕要等今后有关法律、法规或者规章进一步予以细化。从现实的情况来看，环保部门大多在收到环境影响报告书后的10日内予以公开。如环保部一般是在7日内，将这段时间内获取的环境影响报告书一并予以公开，纳入环境影响评价报告书申请审批公示程序之中。比如，在《环境保护部关于2014年7月21日—2014年7月25日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示》中，环保部就是根据建设项目环境影响评价审批程序的有关规定，将2014年7月21日—2014年7月25日环保部共受理的7个建设项目环境影响评价文件的受理情况予以公示，公示期为2014年7月25日－2014年8月7日（10个工作日）。在受理公示中，7个建设项目环境影响评价报告书全文也同时以公示的方式予以主动公开。⑳参见《环境保护部关于2014年7月21日—2014年7月25日建设项目环境影响评价文件受理情况的公示》，http://hps.mep.gov.cn/jsxm/xmsl/201407/t20140725_280530.htm，2015年2月29日访问。应该说，环保部门公开环境影响评价报告书全文信息的期限都不会很长，因为，它是纳入环境影响评价报告书的审批程序之中的，受到《行政许可法》和《环境影响评价法》关于总的审批时限的约束，因此，各地的环保部门可能在具体的期限上有很小的差异，但基本上是能够做到及时公开的。此处比较大的问题是，已经主动公开的环境影响评价报告书全文信息，能够维持多长期限，这将直接关系到环境影响评价报告书信息公开的宗旨和目的是什么以及能否实现的问题。因为，从现实的情况来看，目前对于环境影响评价报告书全文的公开最有效率，也是最方便告知获取的当属环保部门的政府网站。㉑在环保部发布的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》（试行）中，要求各级环保部门应该将环境影响评价文件信息通过本部门政府网站予以主动公开，而有条件的环保部门，也可以同时通过窗口、报纸等方式公开。从现有的情况看，无论是环保部，还是地方环保部门，在其政府网站公开环境影响评价报告书全文信息时，只是维持比较短的时间。一种情形是，将环境影响评价报告书信息公开时间维持在公示期内，其期限为10日。另外一种情形是，将环境影响评价报告书信息公开时间维持在整个审批期内，其期限具体情况要看该项目环境影响评价报告书审批的程序复杂程度。后一种情形占大多数，即在环保部门公告拟作出环境影响评价报告书审批决定意见以及正式审批文件时，都将受理后主动公开的环境影响评价报告书全文信息全部撤回。之所以会出现这种现象，是因为包括环保部在内的环保部门一直认为，环保部门主动公开环境影响评价报告书，是为了审批该报告书的需要，通过公开环境信息而引入公众的参与，听取公众对报告书审批的意见，供环保部门对报告书作出审批或者不审批的决定。既然，环保部门已经作出了审批或不予审批的决定了，那么行政许可程序也就结束了，其公开环境影响评价报告书的目的也就达到了，环保部门再撤回报告书也就顺理成章了。这种认识，实际上也体现在新《环境保护法》之中，因为，新《环境保护法》第53条规定的环境影响评价报告书信息公开似乎也主要是针对环保部门审批环境影响评价文件而言的。这种认识和做法是非常有害的。因为，它混淆了建设项目环境影响评价文件编制以及审批过程中征求公众意见的时间期限的要求与环境信息公开保持期限的要求。在新《环境保护法》以及《条例》中，都没有规定政府主动公开的环境信息在一定公开期限后就可以撤回。特别需要提及的是，新《环境保护法》确立了公众环境知情权与环境保护参与权，并明确要求环保部门应该为公众获取环境信息以及参与、监督环境保护提供便利。因此，对于建设项目环境影响评价报告书信息的公开，其目的就不能仅仅局限于公众参与建设项目环境管理这个阶段，而应该扩展到建设项目的建设、运行直至生命周期结束的全过程之中。为此，环保部门在审批环境影响评价报告书过程中公开的报告书信息，不仅有利于公众在环保部门审批报告书过程中进行参与，而且，一旦该报告书被审批过后，那么，环保部门的审批决定文件就与报告书内容构成一个完整的整体，它不仅成为环保部门全过程监管该建设项目环境行为的依据，而且也同样成为公众继续参与对该建设项目环境行为实施全过程监督的依据。

五、结语

在《条例》和《办法》制定和实施之前，建设项目的环境影响评价文件的信息公开，一直是公众参与环境治理的一个热点问题，因为，公众是否能够知悉建设项目环境影响评价文件的信息内容，往往决定着公众参与建设项目环境治理能力的大小。从实践来看，无论是建设单位，还是环保部门，对公开环境影响评价文件信息的公开，往往都是持比较消极的态度的。由于我国《环境影响评价法》中没有确立环境影响评价文件的信息公开制度，使得该法中确立的公众参与制度的实施，因为缺乏环境影响评价文件信息的公开而往往流于形式。虽然，2008年《条例》和《办法》确立了政府环境信息公开制度，但是，由于立法内容的不确定性，加上原国家环保总局的行政执法解释，使得环境影响评价文件信息在很长一段时间内处于不主动公开阶段。然而，这种情况的出现与环境问题需要公众切实参与的实现是背道而驰的，在中央政府强力推动和重大环保事件层出不穷的双重压力下，环保部从

2012年开始，通过制定规范性文件，不仅废除了过去的不主动公开环境影响评价文件信息的执法解释，而且在不长的时间内，快速推进环境影响评价文件的主动公开，实现了由主动公开环境影响评价文件的简本，到完全主动公开环境影响评价文件的全文的突破。虽然说，环保部通过规范性文件推动环境影响评价文件的主动公开，是具有重大的现实意义的，也取得了很好的效果，但是，它的规范性和权威性明显不足，因此，还是新修订的《环境保护法》最终在环境保护基本法中，确立了环境影响评价文件信息主动公开制度，尽管它在今后法律的实施中还需要解决一些现实的问题。

*本文系国家社会科学基金项目“污染源环境监管的信息失灵及其治理研究”（项目编号：12BFX121）、司法部国家法治与法学理论研究项目“公众参与环评行为的自在生成与制度回应——以个案分析为中心”（项目编号：09SFB2055）的阶段性成果。

** 作者简介：朱谦，苏州大学王健法学院环境法研究中心教授、博士生导师。