关于辽宁省退耕还林工程建设现状及前景分析

尤英豪

（辽宁省三北防护林工作总站，辽宁 沈阳 110036）

辽宁省2001年开始实施国家退耕还林工程，13年来，退耕还林对加快全省生态建设进程发挥了重要作用，同时，也促进了农村产业结构调整和农民生活生产状况改善。新形势下，退耕还林作为生态文明建设的一项重要内容，其发展趋向问题，更值得我们关注和思考。由此，我们对辽宁省退耕还林工程现状进行了深入细致地调研，并结合现阶段国家和辽宁省在退耕还林方面的相关政策措施，对今后工程的建设与发展做出分析预判。

1 辽宁省退耕还林工程建设现状

截至2013年年末，全省共完成国家退耕还林工程建设任务113.6万hm2，其中，退耕地还林24.7万hm2、荒山荒地造林71.2万hm2、封山育林17.7万hm2。累计获得国家退耕还林政策补助资金67.49亿元，其中，种苗造林补助10.57亿元，粮食补助34.75亿元，生活补助5.71万元，完善政策补助7.29亿元，巩固成果项目建设补助91 745.4万元。全省退耕还林工程的建设区域涵盖了14个市、65个县（市、区），共涉及63.4万农户、220万农民。

1.1 工程建设取得显著成效

一是加快了生态状况改善。退耕还林工程加速了全省森林植被的恢复，加快了国土绿化进程，为提高全省森林覆盖率贡献了近4个百分点。工程区的土地治理度达到68.6%，土壤流失减少率达到37.5%，土壤肥力在逐步提高，为改善辽宁地区的生态环境发挥了重要作用。二是提高了农民增收幅度。全省退耕农户户均获得补助资金已过万元，人均获得政策补助3 000多元。对促进农民增收致富发挥重要作用。三是拓宽了农民增收途径。农民利用国家退耕还林投入发展经济林，效益明显且长期稳定。另外，农民从林粮间作、抚育采伐、后续产业及劳务输出中获得经济收入，实现了自我发展。四是促进了产业结构调整。退耕还林使大批农民从单一的农耕劳动中解放出来，转向养殖、加工、劳务输出等行业，加快了农村产业结构调整进程。

1.2 总体进程实现平稳推进

一是稳妥过度规模性调整。国家对退耕还林工程的建设规模实行大幅度的缩减调控后，辽宁省采取了交叉核实退耕地还林面积，妥善解决超计划、高速公路绿化和保障基本农田等问题，工程建设顺利渡过转轨阶段。二是扎实推进结构性调整。继续保持工程建设总体布局不变，突出重点，分类施策，重点保障生态脆弱地区的林草植被恢复进程。三是顺利转入政策性调整。辽宁省积极争取到专项资金用于退耕还林工程县开展基本口粮田、农村户用沼气池、干鲜果种植和林下经济、设施农业、补植补造等项目建设，为解决退耕农户长远生计和保护退耕还林成果奠定了坚实基础。

1.3 退耕成果得以有效巩固

一是合理调整政策。针对退耕农民收益偏低，缺乏补造和更新积极性等问题，制定了允许退耕农户根据立地条件适时转换林种树种，发展适销对路的经济林或营造适地适树的生态林等相关鼓励政策，激励退耕农户尽快恢复损毁地块，确保退耕面积不减。二是实行政府驱动。省退耕还林工作领导小组明确要求各工程县将退耕还林补植补造工作列入政府的重要工作日程，确保保质保量地按期完成任务。三是确保面积不减。2012、2013年全省分别完成退耕地还林补植补造1.6万hm2、1.1万hm2，超计划完成既定目标。根据2014年国家阶段验收结果，全省退耕地还林保存面积24.3万hm2，保存率98.4%，其中，退耕地还林成林面积21.8万hm2，成林率89.8%，已表明辽宁省退耕地还林成果切实得到了巩固。

2 辽宁省退耕还林工程建设存在的问题

虽然辽宁省退耕还林工程建设取得显著成效，但由于当前的诸多不利因素以及错综复杂的形势，给退耕还林工程管理提出了严峻课题，亟待研究解决。

第一，退耕地还林效益相对低下，农民复耕愿望强烈，危及还林成果。生态林退耕地效益主要来源于首轮的补助，这与国家多种惠农政策下的当年种粮收益10 500元·hm－2以上相比，退耕户的经济损失较大，导致复耕愿望强烈，保护和巩固退耕还林成果的难度越来越大。

第二，退耕还林土地用途变更缓慢，致使还林成果缺乏法律保障力度。受耕地保护政策的影响，退耕土地变更登记工作基本处于停滞状态，大面积事实上的林地至今没有取得应有的手续，给巩固退耕还林成果及退耕土地的长期稳定使用留下隐患。

第三，退耕还林政策补助资金出现结余，亟须合理消解用于工程建设。对国家工程等征占用的退耕还林地块，辽宁省采取停止和暂停拨付补助资金的办法，形成结余资金等问题；另外，因严重的干旱、水涝、冻害和病虫害等原因导致的退耕还林林木大面积死亡，对此退耕农户未能恢复造林等问题，也造成项目专项资金无法下拨。

3 辽宁省退耕还林发展前景分析

党的十八大提出了“大力推进生态文明建设”的具体要求，十八届三中全会对生态文明体制改革做出详尽部署，并对退耕还林提出了具体要求，退耕还林进入一个继续推进的历史新起点，将为辽宁省退耕还林工程建设迎来新的转机。

2.1 退耕还林工程在国家生态建设中占据重要地位

国家实施退耕还林工程至今，累计实施退耕还林任务2 686.7万hm2，占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区。2010年中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》和11号文件《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》都明确提出，要巩固和发展退耕还林成果，在重点生态脆弱区和重要生态区位适当增加退耕还林任务；2010年国务院31号文件《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》也明确提出，25度以上陡坡耕地要逐步实现退耕还林；国家“十二五”规划纲要中再次明确提出，在重点生态脆弱区和重要生态区位继续实施退耕还林，重点治理25度以上的陡坡耕地。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确强调：“稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。”由此可见退耕还林工程在全国生态建设中所处的重要地位，退耕还林工作仍然任重而道远。

2.2 国家林业局对辽宁退耕还林工作给予高度重视与支持

“十一五”以来，国家共下达辽宁省新建任务29.1万hm2，投入种苗造林补助费4.5亿元。2013年，国家林业局在退耕还林建设任务安排上继续对辽宁省给予较高投入，共安排建设任务2.4万hm2，总投资6 350万元。国家对辽宁退耕还林工作的支持，坚定了辽宁退耕人的信心，稳定了辽宁退耕的队伍，为退耕还林成果的巩固奠定了坚实的基础，保证了工程建设持续健康地发展。

2.3 省委省政府高度重视生态建设和退耕还林工作

辽宁省委省政府在国家退耕地还林任务暂停的情况下，不等不靠，依靠自身财力，自筹资金开展大规模的超坡地还林工程，坚定了各级政府保护和巩固退耕还林成果的信心，也为新一轮退耕还林工作营造良好的社会氛围。

2.4 退耕还林工程建设将在新形势下继续稳步推进

辽宁省新一轮的退耕还林工程建设将充分依据全省当前的土地利用现状，科学利用国土空间，合理利用土地资源。以不占用基本农田为前提，并将与在建的“两退一围”工程和千万亩经济林工程形成统筹兼顾、互补并行的建设方式，实现工程投入合理整合，土地资源高效利用，生态环境明显改善的目标，进一步加快全省生态文明建设进程。