中国国家公园体制试点：一个总体框架

邓毅 毛焱 蒋昕 夏宝国

中国国家公园体制试点：一个总体框架

邓毅 毛焱 蒋昕 夏宝国

目前中国的国家公园体制试点方案缺乏顶层设计，作为改革主体的地方政府难以形成一个稳定的制度预期，加剧了其博弈和策略行为，使国家公园试点实施方案偏离了“保护第一、永续利用”的原则。为解决这一问题，需要分析国家公园体制顶层设计缺失、地方政府行为动机和行为后果三者之间的关系，构建一个包括管理单位体制、资源管理体制、资金机制等在内的国家公园体制的总体框架。

国家公园； 生态文明； 自然资源； 国有资产

修回日期：2015-11-18

按2015年1月国家十三部委联合下发的《国家公园体制试点方案》要求，9个试点省份开始从实践层面迈出了构建中国国家公园体制的有标志性意义的一步。从目前的情况看，各地试点实施方案的形成过程并不顺利，出现了很多意想不到的问题。中国的国家公园脱胎于现有的各类保护地体系，改革具有高度的复杂性，需要在各种错综复杂的利益关系之间寻求平衡，需要在保护和公益利用之间寻求平衡，注定需要经过浴火的过程才能获得重生。

1 中国国家公园体制改革试点中的问题

从《国家公园体制试点方案》出台的过程看，体制的顶层设计者在什么是国家公园保护、建设、管理的有效模式这一点上并未达成共识，因而试点方案仅对国家公园改革做了原则上的要求，希望通过试点提炼成功经验，形成可复制、可推广的保护管理模式。这种改革逻辑源于中国改革开放30多年的成功经验，被改革开放的历史证明是稳妥而有效的。特别是中国的国家公园体制改革，利益关系错综复杂、各地情况千差万别，如何谨慎地处理好政府与市场、政府与政府、政府与公民的关系，从总体上设计出一套有中国特色的国家公园体制绝非易事。所以，将“试点——总结——推广”这样的改革逻辑用于中国的国家公园改革是无可厚非的。

但是，由于缺乏顶层设计，作为改革主体的地方政府在未来的国家公园体制的总体框架上并不能形成一个稳定的制度预期。地方政府，特别是处在改革漩涡中的国家公园所在地的市、县级地方政府，由于制度预期不明而患得患失，与中央和省级政府之间的制度博弈在所难免。地方在方案的设计上趋向于稳妥和保守，这种稳妥和保守并非是基于国家公园保护和公益利用的目的，而纯粹是以维护地方既得利益为出发点而做出的策略选择，从而使试点方案的设计从总体上背离了建立国家公园体制的目标。具体表现为：

（1）在具体试点区域的选择上，向地方既得利益倾斜。因国家公园的公益目标与地方政府收入目标相悖，试点省份倾向于将一流的景观和旅游资源雪藏，而选择并不能代表国家品质的景观区域进行试点。同时，原有行政区划内的矿山等自然资源，由于对地方具有重要财政意义，在是否应当纳入试点范围的问题上，又倾向于将其从未来的国家公园中剥离，从而割裂了生态系统的完整性，达不到保护的目的。

（2）在管理单位体制设计上，顶层设计的缺乏导致试点省份机构改革不彻底。13部委试点方案没有明确中央层面和省级层面的机构设置，部分试点省份又选择将试点方案编制任务交由保护地所在的市（县）级人民政府。这也可以理解，因为13部委的试点方案从总体上看就是一个“自下而上”的改革方案。市（县）人民政府在试点方案编制中，难免会过多考虑机构改革是否会弱化原有地方政府管理职能，是否会导致领导职务的裁撤和大规模的人员去留等现实利益问题，从而在管理单位体制设计中趋向于维护现有体制，使方案显得保守有余进取不足。毋庸置疑，管理单位体制改革要遵循的唯一的原则是“保护第一、永续利用”，以这个原则而非现实利益为出发点来设计新的国家公园管理机构并处理好其与地方政府之间的关系，是国家公园改革的应有之义。以保留现实利益和既得利益为出发点来设计机构改革方案，将很难对中央与地方在国家公园管理中的纵向事权、国家公园管理机构与地方政府之间的横向事权做出清晰而合理的界定，政府职能和国家公园管理机构权责不清、职能交叉重叠的问题依然得不到解决。

（3）在资源管理体制上，缺乏对自然资源资产管理体制的明确构想和整体设计。目前，试点区域内的水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间在法律上属全民所有，其产权实现形式是由人大委托给政府各部门代行所有者权利。这些部门实施管理所依据的法律法规大多具有明显的行业背景，甚至带有明显的部门利益倾向，不可避免会造成自然资源国有资产的“部门化”，使自然资源的全民所有变成事实上的“部门所有”，成为部门谋取利益的工具和手段。国家公园试点，应当明确提出在试点区域内打破自然资源产权管理的部门分割倾向、建立统一的自然资源国有资产产权管理机构的改革要求。但遗憾的是，13部委的试点方案并没有明确这一点，地方在试点中也很难突破现有管理体制的藩篱。顶层设计不到位，自然生态空间的确权登记、用途管制、管理权责、多样化的所有权体系等改革自然被大大弱化。

（4）在资金机制上，按“事权——支出责任——财力”相适应的现代财政体制要求，国家公园的资金机制必须在明确各级政府事权和支出责任的基础上才能科学设计。但13部门的试点方案并没有对各级政府在国家公园体制中的事权和支出责任进行明确界定，甚至连承担各级事权的机构都没有一个明确构想，地方如何能做到科学设计资金机制？试点区的现状是，相当一部分财力来源于中央和省级各部门的专项保护资金，并逐渐形成了对中央和省级专项转移支付制度的依赖。地方在设计国家公园的资金机制时难免会有这样的担忧：一旦改革力度过大，比如说将林业部门的职能整合到新的国家公园管理机构中去，来自林业部门的国家天然林保护工程及生态公益林专项转移支付资金是否还能保留？如果13部委的试点方案能明确提出在中央层面成立新的国家公园管理机构，承担主要的事权和支出责任，并将原来各个渠道的专项资金整合到新成立的机构中去，也就是给试点区一个定心丸，保证在新的国家公园管理体制中有新的“婆婆”，改革后试点区的专项资金在总量上不低于改革前，那么在这样一种稳定的制度预期下，试点区机构改革的力度势必更大，更贴近于国家公园“保护”和“永续利用”的目的而非基于现实财政利益出发来设计机构改革方案和资金机制。

综上所述，目前中国国家公园试点的困境主要缘于顶层设计的缺乏，造成地方对未来的国家公园制度没有一个稳定的制度预期，从而加剧了其博弈动机，导致其行为偏离了国家公园“保护为主、永续利用”的目标和原则。

2 国家公园体制的总体框架设想

如果以上分析结论能够成立的话，一个合理的设想当然是加强国家公园体制的顶层设计。考虑到国家公园改革在生态文明建设中的重大意义以及制度设计中巨大的协调难度，建议由中央深化社会体制改革专项领导小组来主导完成国家公园体制的总体框架设计，而不是以发改委牵头的部际联席会议制度的方式进行。国家公园体制的顶层设计主要从以下几个方面进行：

（1）将国家公园纳入中国保护地管理体系的总体构想中进行思考，考虑如何设计中国统一的科学的保护地管理分类体系。

目前，中国的保护地类型种类繁多，国家公园试点区域内往往有国家自然保护区、国家风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家地质公园等各类禁止开发区域，并且这些不同类型的保护地在地域上重叠交叉，管理目标不一、职责不清，给实际保护管理工作带来很大的困难。

以国家公园改革为契机，需要对中国所有类型的保护地按统一的标准进行分类和梳理，目标是建立中国统一的科学的保护地管理分类体系。国家公园作为一个新的保护地类型，其划定的标准要与现有的各种保护地类型相衔接，厘清国家公园与现有的各种类型保护地之间的关系，同时还要与国际标准接轨。建议借鉴IUCN的保护地管理分类标准并参考其他国家的经验和教训，结合中国国情制定一套既与国际接轨，又符合中国国情的可操作的国家公园和其他类型保护地的划分标准。

（2） 将国家公园纳入未来多级公园体系的总体构想中进行思考，考虑如何构建中国多级公立公园体系。

国家公园代表国家形象，能为全体国民提供最高层次的旅游休闲愉悦感，有较高的保护标准和遴选标准。但应该注意的是，与居民日常生活联系最紧密的还是身边的公园，能为居民提供短途郊游、休闲等融入自然的机会，应该成为地方公共物品纳入公共提供的范畴。因此，只有建立包括国家公园、省级公园、市（县）级公园等由财政支持的多级公立公园体系，并辅以私人公园体系，才能最大程度地满足公民的需求。

如果上述设想成立的话，目前进行的国家公园体制改革就必须考虑在机构设置和职能划分上进行提前布局。笔者主张按3个层次来设计中国的多级公立公园体系①：中央政府层面设立国家公园管理局，承担全国范围内国家公园的管理事权。目前9个试点省份的国家公园也宜纳入中央事权进行管理；省级政府层面设立省级公园管理局，承担省级公园管理事权；市（县）级政府设立市（县）公园管理局，承担与居民生活最密切的市（县）级公园管理事权。

作为改革的第一步，可以先成立中央层面的国家公园管理局。省级和市（县）级公园管理局也有大量改革事项，可留待下步改革分步进行。

（3）成立两级国家公园管理机构，这是国家公园体制顶层设计中最关键的内容。

虽然13部委的方案明确提出试点省份的国家公园要“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”，但考虑到国家公园的全民公益性质，国家公园的事权主要是中央事权，不宜交由省级政府管理（省级政府在公园管理方面的事权主要集中在对省级公园的管理）。而且也看不出先由省级政府垂直管理，后交由中央政府管理这样的过渡安排的必要性。所以建议改革一步到位，直接成立两级国家公园管理机构。

中央层面设立一级国家公园管理局，作为国务院副部级直属机构，主要职能可大致分为两个部分：一是负责全国公园体系管理和改革事务。主要是全国公园体系相关法律法规和制度建设，并不涉及省级公园和市（县）公园的具体管理工作②；二是负责国家公园的管理和改革事务。这既涉及国家公园法律法规和制度建设，也涉及对所辖的各二级国家公园的自然资源国有资产、人力资源、预算资金等进行具体的管理。为了解决管理信息问题，可借鉴美国国家公园管理局（NPS）的做法，在一级国家公园管理局下面设5个左右的区域管理机构。

两级国家公园管理机构的第二个层级，以目前正在进行的试点区域和未来按标准纳入国家公园体系的保护区域为基础，成立一个以保护地名字来命名的国家公园管理局，单位性质为事业单位，接受一级国家公园管理局的领导。职能可界定为：按“一园一法”制定并执行各自的管理制度；制定各自发展战略、中长期规划、改革方案；具体执行各自管理范围内的资源保护、科研监测、宣传教育、游憩管理、社区发展等各项职责；对各自管辖范围内的自然资源国有资产实施具体管理，享有占有权、使用权和日常处置权；编制人事计划和单位预算，并组织执行。

（4）将试点区域内各种类型的保护地管理职能整合到二级国家公园管理局，并合理划分二级国家公园管理局和当地政府的管理职能和权责。

与美国国家公园不同，我国大部分国家公园试点区域内都有数量庞大的原居民，要求保留地方政府为之提供一般公共服务和实施社会管理。这样，如何清晰地划分二级国家公园管理局和地方政府的职能就成为一个关键问题。为避免两者在保护和管理职能上的交叉重叠，一个大胆的设想是，将地方政府与保护和公益利用有关的职能全部划归二级国家公园管理局，视情况可以撤销旅游局、林业局、国土资源局、水利局等政府部门③（其人员可划至新成立的国家公园管理局，由行政编制转为事业编制），仅保留与保护和公益利用无关的教育局、劳动与社会障局、卫生计生委、公安局等提供一般公共服务的部门。这样，国家公园范围内的地方政府将被改组成一个非典型的政府，以一般公共服务为主要职能，不再干预与保护和公益利用相关的事务。

整合后的二级国家公园管理局将对所辖区域内的各类生态空间实行统一的保护和管理，这意味着原有的各类保护地体系和相关法律法规在国家公园内不再适用。国家公园将按“一园一法”制定唯一的管理保护制度并在各自的管辖范围内实施。二级国家公园管理局内部机构可按事业部制来设置，核心部门可涵盖国家公园的主要职能，包括资源保护事业部、游憩管理事业部、社区发展事业部、科研教育事业部等。

（5）改革自然资源产权管理体制，建立两级自然资源资产管理机构，构造所有权与管理权分离的管理格局。

与两级国家公园管理体制相适应，建立两级自然资源资产管理体制，构造所有权与管理权分离的管理格局。在中央层面，将全国范围内的国家公园自然生态空间的产权交由一级国家公园管理局行使，由其代表国家行使终极所有权、终极处置权、收益权和监督权。这样做的好处是打破了自然资源产权部门分割管理的局面，建立了统一的自然资源产权管理机构。一级国家公园管理局在自然资源产权管理方面的职能应当定位于：“对国家公园范围内市场和某些自然资源的交易行为进行干预，解决市场准入、安全生产、资源产品的宏观供求平衡、环境污染和破坏问题，确保自然资源开发利用中社会公共目标的实现。”［1］

二级国家公园管理局享有各在区域自然资源国有资产的经营管理权，在一级国家公园管理局的领导下承担自然资源国有资产日常管理责任。这是一个典型的民事法律关系主体，与其他民事法律主体具有平等的法律地位，围绕自然资源的资产化运作，运用价值规律和竞争机制，行使自然资源占有、使用和日常处分等职能。

在明确国家公园范围内自然资源资产所有者、监管者及其责任的基础上，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一的确权登记，将自然资源资产的产权管理纳入规范化轨道。

（6）明确国家公园为中央政府事权，建立以中央政府投入为主的国家公园资金机制。

目前试点区各类保护地资金来源和使用状况是，保护地所在省级和市（县）政府负责安排基本支出，中央和省级各部门的专项转移支付资金则用于保护。改革的基本设想是：二级国家公园管理局成立后，其基本支出和项目支出全部纳入中央预算，由一级国家公园管理局从部门预算中编列。这样做，是将国家公园完全视为中央政府的事权而非共享事权，这种考虑是否合理呢？

从我国政府事权改革方向来看，财政部长楼继伟在人民日报的一篇文章提出“我国是单一制国家，涉及……维护生态环境安全等领域的事务，必须完整集中到中央，减少委托事权，以加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一 ”［2］。这表明，我国政府间事权划分一方面要适度加强中央事权④，另一方面要减少中央委托事权。国家公园主要功能是维持生态环境安全和促进旅游等公益性利用，外部性大、信息不对称可以得到较好解决⑤，由中央管理可以解决激励不相容问题，所以将其划为中央事权来是符合事权改革的大方向的。并且，中央也不宜通过转移支付方式将各个国家公园的支出责任委托给省级政府来执行。

在明确国家公园资金纳入中央预算之后，还需要在财力分配上处理好需要和可能的矛盾。从资金需要看，一方面要保证各试点区用于保护的资金总量不减少。维护试点区既得利益，才能使改革得到基层的支持；另一方面国家公园成立后会有更加严格的保护标准和公益利用目标，这会产生新的财力需求，需要进行准确测算。从资金供给看，由于省级财政的退出，中央财政的负担将会增加。9个试点区一共会增加多少支出，中央财政能否负担，这将是中央层面最关注的问题。

目前最重要的工作是，各试点区应按照“保护水平不降低（或适度提高），人员编制不增加”的要求按“零基法”科学测算试点区资金运行成本。中央财政也应对以往年度分散在各中央部门用于试点区保护的专项资金进行清理和盘点，将其划入新设立的中央国家公园管理局。按“零基法”测算得出的全国各试点区资金运行成本的总和减去中央各部门用于试点区保护的专项资金总和即为中央政府因为国家公园改革而新增的支出总量。

3 结语

目前我国国家公园试点方案中出现的很多问题都与顶层设计不到位有关。顶层设计的缺位，加强了地方政府的博弈和策略行为，在试点范围的划分、管理单位制度的设计、自然资源管理体制的设计和资金机制的设计上表现得过于自利、谨慎和保守。下一步改革的重点应放在国家公园体制的顶层设计上，通过明确制度总体框架给予地方政府以稳定的制度预期，以减少其策略行为，保证国家公园保护和永续利用目标的实现。

注释：

①目前大多数国家政府管理层级为三级。中国为五级政府，但省管县和乡财县管的财政管理改革已经迈出了政府层级改革的第一步。

②省级公园和市（县）公园由于情况差异大、信息复杂、受益范围以当地居民为主以及由地方管辖可以做到激励相容等原因，应该划为地方事权，由地方性法规和地方政府规章来实施管理。关于国家公园的事权划分，作者另有文章阐述。

③由于国家公园改革的高度复杂性，政府部门的撤并与否不应采取一刀切的办法做统一的要求。在国家公园范围与地方政府管理范围一致或高度重合的情况下，撤并上述机构应该是可行的；在国家公园范围小于地方政府管理范围时，由于地方政府还管理着国家公园范围之外的林业、水利、国土、旅游等事务，上述机构就不宜撤销，但管理范围应限于国家公园范围之外的国土。

④2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，如果再加上基金预算，中央本级支出占比更低，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看，我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。数据来源：楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［N］.人民日报，2014-12-01（7）.

⑤一级国家公园管理局下设5个左右的区域管理机构，即有利于解决信息不对称问题。再考虑国家公园位于公园体系金字塔塔尖，数量不会过多，信息复杂性也不至于难以应付。实践中，2014年美国国家公园管理局（NPS）通过下设的7个区域管理机构管理了包括58个国家公园（National Park）在内的367个国家公园单元，良好的管理表明这样的事权划分是能够解决好信息不对称问题的。

［1］张璐.论自然资源的国有资产属性及立法规范［J］.南京大学法学评论，2009，（1）：256-267.

［2］楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［N］.人民日报，2014-12-01（7）.

Experiment of China's National Park System： an Overall Framework

DENG Yi MAO Yan JIANG Xin XIA Bao-guo

Losing the top-lever planning， the experimental schemes of China's National Park System comes across with many problems. As the main unit of the eform， local government thereby would hardly generate a stable system， which lead to more conflicts and cause the reform deviates from their principle of protection nd achieving sustainable utilization. This article examines the connection among the absence of top-lever planning， the motivation of local government and the onsequences concerned with China's National Park experiment. And then bring forward an overall framework thereof， including the systems of unit management，he systems of resources management and the financial mechanism.

National Park； Ecological Civilization； Natural Resource State-owned Assets

湖北省社会科学界联合会思想库课题“神农架国家公园体制改革研究”（HBSXK201515）

TU986

A

1673-1530（2015）11-0085-05

10.14085/j.fjyl.2015.11.0085.05

2015-10-30

邓毅/1969年生/男/湖北经济学院旅游与酒店管理学院教授（湖北 430205）

毛焱/1975年生/女/湖北经济学院旅游与酒店管理学院副教授（湖北 430205）；

蒋昕/1977年生/女/湖北经济学院旅游与酒店管理学院副教授（湖北 430205）

夏宝国/1977年生/男/湖北经济学院旅游与酒店管理学院讲师（湖北 430205）

und Item： Supported by Think Tanks Projects of Hubei Federation of Social Science Associations， Research on the reform of Shennongjia National Park ystems（HBSXK201515）