地方政府地震风险预防与应急准备:实践、挑战及对策——基于广东河源市的分析

卢文刚，蔡裕岚，方 冰，李晓婷

(暨南大学应急管理系，广东广州 510632)

地方政府地震风险预防与应急准备:实践、挑战及对策
——基于广东河源市的分析

卢文刚，蔡裕岚，方 冰，李晓婷

(暨南大学应急管理系，广东广州 510632)

地震是广东河源市常见的自然灾害，频发的地震和作为城市重大风险源的新丰江水库可能诱发地震的双重影响对河源市地震应急预防准备工作提出严峻挑战，提升河源市政府和相关部门的地震应急能力尤为重要。根据对河源市地震应急预防准备工作现状的实地调研访谈、问卷调查和分析，阐述了河源市在地震应急预防准备工作进行的实践探索、待改善的方面，在借鉴国内外经验基础上，提出了加强和改进河源市地震预防与应急准备工作的对策建议。

地震；应急管理；应急预防准备；应急预案；广东河源

0 引言

广东省是一个大震不多但小震频繁的省，其位于东南沿海地震带上，这条地震带主要包括长乐—诏安断裂带，政和—海丰断裂带，河源—邵武断裂带。有统计以来，发生在广东省的地震主要有南澳7⅟4级地震(1918年)[1]、河源6.1级地震(1962年)[2]等，阳江、汕头、河源三市位于广东省地震最为活跃的地带上。而河源市是广东省地震发生最多的城市，河源—邵武断裂带贯穿河源市境内，且与水库邻近，地震震中沿断裂带呈带状分布，因此河源市存在发生中强度地震的构造背景。其次，河源市辖区内新丰江水库是华南地区最大的人工湖，蓄水量达139亿立方米，容易诱发水库地震，给区域造成巨大安全压力。近年来，河源市发生地震的次数明显增多，地震带给河源市的潜在损失不容忽视。另外，一旦河源市地震引发作为城市重大风险源的新丰江水库水库垮坝崩塌，将会淹没处于水库下游的整个河源市，甚至淹没惠州市、东莞市，后果不堪设想。因此进一步优化完善该地区防震减灾工作必须成为各部门应急管理工作的重中之重。为深入了解河源市地震应急预防准备情况，本文作者多次深入河源市，就河源市地震应急预防准备等工作开展的基本情况及存在的主要问题进行了调研[3]。

1 河源市地震应急预防工作的实践探索

过去二十余年，河源市地震应急预防工作取得了很大进展，尤其在“十一五”和“十二五”期间，河源市在地震应急预案、地震监测预报、地震应急救援队伍建设、地震应急物资和工程建设等方面取得了新进展，初步建成了较为完整的防震减灾工作体系，提高了河源市地震综合应急能力。

1.1 地震应急预案

为确保地震应急管理工作协调、有序和高效进行，河源市近年不断完善地震应急预案。河源市地震应急预案对各部门及各级人员的职责作了

明确规定，应急预案覆盖面不断扩大，各级政府及相关部门、中小学校都制定了破坏性地震预案，初步形成了“横向到边，纵向到底”的应急预案体系[4]。河源市政府还指导重点行业的相关企业制定应急预案，提高了预案覆盖率。同时，河源市地震应急演练频率不断提高，通过演练、指导和协调企业组织应急预案评审会对预案进行科学评审，有效增强了预案的科学性、实用性和可操作性，地震应急预案的启动速度有了进一步提升。

1.2 地震应急演练

近年来河源市地震应急演练工作有所加强，趋于常态化。2009年2月20日，为抓好全市学校地震应急管理工作，市地震局联合市政府应急办及市教育局在河源市第一中学举行了一场师生地震应急避震疏散演练[5]；2011年11月3日，河源市公安消防部队在河源市源城区举行跨区域地震应急救援拉动演练，演练内容包括生命迹象搜索、高空救援、深井救援、狭小空间救援等13个项目。演练过程严格按照预案要求，取得较好效果[6]；2012年“中德灾害风险管理项目”子项目“地方政府公共风险治理与应急预案优化项目”在河源市源城区成功举办[7]。此外，河源市学校、电厂、油站、化学品工厂等敏感地点每年都举行1～2次的演练。政府有关部门日益重视这方面的工作，对演练给予积极指导。

1.3 地震知识宣传

为最大限度减少地震带来的损失，河源市政府有关部门近年积极开展地震知识宣传工作，宣讲形式更加多样化。市政府每年都会在各类安全“活动日”进行宣传咨询活动，如“5.12防灾减灾日”在城区摆摊宣讲，设置易拉宝，派发地震应急知识小册子，进行集中宣讲。同时，政府有关部门还充分利用报刊、广播电视、教育基地、宣传栏、科普展馆等多种形式，不断加大防震减灾科普知识宣教力度。近年，政府积极开展防震减灾知识“进学校、进机关、进社区、进乡村、进企业”活动，积极举办各种类型防震减灾知识培训班，逐步形成覆盖城乡的宣传网络[3]。此外，还组织地震应急救援志愿者队伍到农村、学校、社区、企业等地进行宣传，普及防震减灾知识。政府有关部门在地震应急知识宣传方面的努力使得河源市民众的地震应急意识较之前大为增强。

1.4 地震应急队伍建设

河源市于1990年成立市地震办，之后河源市各市、县区均成立了防震抗震救灾工作领导小组，市、县区长分别担任组长[3]。2011年河源市成立了由30名队员组成的综合应急救援支队地震救援队，标志着河源市跨区地震救援准备工作迈上新台阶[8]。此外，基层应急队伍建设也不断加强，2012年河源市各个行政村、自然村均已设立应急联络员。截至目前，河源市共有各级各类专(兼)职应急队伍326支，共3500余人，有效地保障了基层及时、快速地开展地震应急管理工作[9]。与此同时，地震灾害志愿救援队伍的建设也在加强，河源市于2004年组建了一支120人的青年地震应急救援志愿者队，市地震局不定期对志愿者开展应急救援、医疗卫生等业务知识培训及开展地震应急演练[10]。

1.5 地震应急物资准备和工程建设

近年来，河源市在地震应急物资和工程建设方面取得较大进展。首先是提高建筑物防震标准。2008年河源市府办下发了《关于提高我市建筑抗震设防基本烈度的通知》，通知指出，凡政府投资兴建的工程，抗震设防基本烈度由6度提高到7度设防。其中，特殊设防要求的建筑要在抗震设防基本烈度7度的基础上提高1度，即按8度设防[11]。其次，河源市地震震情监测能力明显提高。2010年广东省地震局在河源市增建了10个数字化测震遥测台站和3个强震动台，进一步提升了河源地震监测和应对能力[3]。此外，河源市还开展重要建(构)筑物、生命线工程的抗震性能普查、地震安全示范工程建设，推进抗震防灾预警综合指挥中心大楼建设，不断加强地震灾害预防体系和应急救援基础能力建设。同时，应急物资储备不断增加。目前全市共有应急物资储备库93个，价值约4亿元，应急物资紧急生产加工能力储备点12个，价值约2.3亿元[9]。

1.6 地震监测预警

早在1956年，我国地震工程的奠基人刘恢先教授就倡议开展强震观测和预警工作[12]。五十多来年，负责河源市地震监测预报工作的新丰江中心地震台经历了观测、改造、调整、搬迁、新建和扩建等发展过程，逐渐发展为广东省开展地震监测项目最多的综合型地震台，现拥有测震台网、地壳变形、地下流体、电磁等四大地震监测学科，地

震监测项目包括新丰江数字遥测地震台网、新丰江大坝数字强震动观测台阵等[13]。2010年广东省地震局在河源市新建了10个数字化测震遥测台站和3个强震动台，进一步提升了河源市地震震情监测预警能力[14]。河源市在地震监测预警方面的工作已走在广东全省前列。

1.7 地震应急避难场所建设

国内应急场所的规划建设正逐渐受到各级政府的重视。河源市政府努力抓好应急避难场所建设，近年来建设了多个地震应急避难场所，其中，市区范围内建立了4个规模较大的:分别是文化广场、老城人民公园、龟峰公园和卫星公园；各县区的应急避难场所则主要设在县城。此外，河源市有27个基层应急试点管理“五个一”试点单位应急避难场所[15]。目前，河源市已建成规模较大的避护场所68个，共计101.15万m2，可容纳105万人(全市人口295万，2010年)，另外还有5个在建避护场所，共计12.80万m2[9]。可见，河源市地震应急避难场所建设在不断加强。

1.8 新丰江水库防震工作

由于河源市地震频发与新丰江水库密切相关，河源市高度重视新丰江的防震减灾工作。五十多年来，中国地震局、广东省地震局和河源市历届政府持续不断支持新丰江水路地震监测工作的研究与发展，建立了测震、形变、电磁和流体四大手段齐全的水库地震监测台网，进行连续稳定的地震监测[16]。今后，河源市政府将进一步提升新丰江水库的地震监测和应对能力。此外，对大坝的加固工作也是水库抗震的一项重要工作。新丰江大坝1960年进行第一期抗震加固时地震烈度标准为Ⅷ度，在1962年发生6.1级的强烈地震后，大坝按Ⅸ度半地震与正常蓄水位116m组合进行加固，大大提高了抗震能力[17]。

2 河源市地震风险应急预防面临的挑战

2.1 地震应急预案

近年来河源市地震应急预案日益完善，但由于起步较晚的原因，还存在一些不足。一是在地震发生时每个部门都会有不同的职责，而这些职责的分配分散在预案的各个章节，无疑会使预案显得混乱，结构松散；二是预案的一些内容不够详尽，河源市抗震救灾指挥部的工作分工不够细致，没有细化各个部门或是哪几个部门应该合作完成哪些具体工作；三是预案中对地震灾害发生时应该如何开展响应工作的阶段要求不够细致，没有为不同阶段的应急响应工作设定响应的时间限制和每一个响应阶段的工作重心，以保证救援人员能够明确工作重心。

2.2 地震应急演练

在调研组对河源开展地震应急演练情况的调查中，有六成的群众不知道或者认为没有开展应急演练；而据河源地震局反映，由于指挥协调难度大等原因，在小区开展的避震演练效果都不佳；而本希望学生带动家庭和小区开展的避震演练几乎没有；此外，在调研组与调查对象的访谈中发现，在中小学开展的应急演练水平也参差不齐，部分甚至流于形式。

2.3 地震应急知识宣传

由于财政紧缺，河源市用于地震宣传教育工作的资金十分有限，故不能充分开展多种形式的宣传教育工作，地震领域的专业人才和政府工作人员十分匮乏，大大降低了工作效率；虽然当地政府会在特定的时间段开展相关宣传活动，但并不能实现宣传的常态化，宣传对象也经常偏向于较容易组织和开展活动的学校、工厂和企业，而在一些社区等组织工作较复杂的场所宣传频率较低，宣传范围较狭窄；调查也发现，部分市民并不知道和了解政府的宣传活动，参与率较低，从而使地震应急宣传效果大打折扣。

2.4 地震应急队伍建设

河源市地震应急队伍的建设仍存着不足。首先是地震应急工作的科学技术支撑力量仍较薄弱，河源市尚未建立当地的地震灾害研究机构，地震应急队伍在设备、科技力量方面的支持不足，缺少必要的地震专用救援装备，而且现阶段的地震科研主要依靠国家级和省级科研机构，尚未有充足的资源建设自身的地震科研机构。在人员建设方面，地震应急管理干部队伍综合素质和业务水平亟需提升，除了一般的救援，河源市专业救援力量也显薄弱，专业救援队伍建立尚不健全。

2.5 地震应急物资和工程建设

虽然河源市已经为增添防震减灾物资和加快防震减灾工程建设投入巨资，但在建设过程中还存在一些制约因素。由于缺乏经费保障且储备有限，应急设备种类和数量相当不足，基层地震应急物质储备少，基层地震应急工作的技术状况先进

性不足。在机制方面，应急物资储备、更新、补充和调拨机制尚未完全建立，应急物资的运输配送保障机制也需加强。在防震减灾工程方面，私人建筑加固少，但由于私人建筑多，因此对危险建筑排查和加固难度大。

2.6 地震监测预警工作

制约河源市地震预警工作的重要因素有两方面，一方面是硬件建设不足，目前河源市的地震监测预警系统较落后，投入较少，设备不足。地震监测预警方面的技术较落后，位于河源市的监测台网站点数量少，观测手段单一，综合观测能力不高；地震信息报送系统尚未建立完善，各个部门和新丰江中心地震台的连接系统尚未健全，信息传送发布渠道不够畅通，效率较低。另一方面是各有关部门协作不够、地震应急协同联动响应工作不足，没有做到联动发布相关信息。

2.7 地震应急避难场所建设

目前河源市在地震应急避难场所方面的不足主要体现在应急标识指引难以找到和应急避难场所设施尚不完善两方面。例如，文化广场是河源市面积最大的应急避难场所，可在这样一个重要的应急避难场所却难以找到应急避难标识[15]。此外，在河源市文化广场、老城人民公园及卫星公园内均没有找到应急厕所、灭火器等应急设备设施；至于食物、医疗保障、帐篷等应急物资，也未有储备点。根据市有关部门表示，这些物资只有到灾难发生后才通过应急预案等形式来配置。

2.8 新丰江水库防震工作

新丰江水库防震工作是一项巨大的系统工程，由于各种因素的制约，河源市各部门在努力改善新丰江水库各项防震工作方面，难免有不尽人意之处。这首先体现在水库附近的居民房加固不足，在地震频发的水库地区，仍有部分居民居住，虽然近年每次发生的地震震级都不高，损坏程度不大，但仍存在极大的风险隐患；另外对地震次生灾害的防备不足，围绕新丰江水库的是连绵的青山，新丰江水库周边的地震又常常发生在暴雨后，群山连绵极易引发山体滑坡、泥石流等次生灾害，破坏水库，伤及群众，且还存在着形成堰塞湖的风险。

3 加强河源市地震预防与应急准备工作的对策建议

针对河源市地震应急预防准备工作中存在的不足和面临的挑战，提出以下改善的对策措施建议。

3.1 持续改进地震应急预案

河源市地震应急预案虽逐年完善，但仍需在以下方面继续改进优化。

3.1.1 进一步明确相关部门的职责

为确保救援职责明确，就要明确各部门责任，根据分工做好分组，保证相互协作，共同救援，在预案中应进一步明确分工及各参与部门，事先成立不同工作小组，一旦发生地震，保证各个部门能清楚地知道本部门应与哪些部门进行合作，开展哪些相关工作，此外预案中还需补充一些必要的信息，例如居民能够24小时拨通的求救电话、相关部门负责人的电话、主要对外服务部门的地址等，并及时更新这些信息，减少救灾过程中的工作混乱，也能起到稳定民心的作用。另外还可根据不同组别要求的不同信息，开发一个相适应的地震救援电子信息系统，以求在救灾过程中节省收集资料的时间，做到信息的第一时间共享，提高抢救效率。

3.1.2 明确应急响应过程中的工作步骤

应急预案的首要作用就是指导救援处置，而灾害救援最强调的一个字就是“快”，特别是地震灾害，据统计，震后半小时内，救治被压人员存活率95%，第一天为81%，第二天为53%，第三天为36%，生命随时受到威胁[18]。另外，了解地震的情况也是救援的重要步骤，为避免救援中出现混乱，导致重点工作不能及时开展，必要的工作阶段限制是保证救援工作有序进行的重要手段，因此首要改进的是要明确应急响应过程的工作步骤和阶段，详细安排不同级别地震的应急工作，明确各项工作的开展时间，以确保在每个阶段内各个部门有相应的工作重心，在进入下一个阶段时亦能迅速进入状态，转换角色和工作重心，尤其是进行辅助工作的部门，以确保地震救灾工作迅速有序开展。

3.1.3 从演练中不断提高预案的可操作性

实践是检验真理的唯一标准，要检验应急预案内容是否科学、合理、全面而又有针对性，地震应急预案演练是最好的方法，在演练中能够发现一些现实行动中可能出现的阻碍或难以实现的问题；此外在演练中，能够更好地进行时间预算，测试出如何运用最短时间达到最佳救援效果，也能

同时检验各单位、家庭编写的预案的可操作性，有关部门也能够对设计不佳的方面有所了解，方便进行指导，确保各单位及家庭的预案尽可能达到最佳状态，能够随时应对地震灾害的来临。地震是河源市的重大灾害风险源，保证河源市地震应急预案的有效性，通过应急演练持续不断提高地震应急预案的科学性和可操作性具有重要的现实意义[19]。

3.2 大力加强地震应急演练

进行防震减灾的实践演习任重而道远，在此过程中，不仅需要政府的领导，也需要群众的广泛参与和大力配合。

3.2.1 加大地震应急演练的强度

通过演练不仅能增强民众应急避险的意识，还可以提高民众的自我救助和救助他人的能力，掌握在地震发生时的自我保护和逃生的技巧，减少在地震中的伤亡，提高生还率。因此，大力加强地震应急演练很有必要，通过增加演练的频次，要求学校、工厂等企事业单位按时按质按量地开展相关演练，此外，还要特别强调对公共场所、小区、危险地区等复杂场所和敏感场所的地震应急演练，不断检验和完善预案，在频繁的实践演练中不断提高民众避震的能力和地震救援的水平。

3.2.2 积极做好民众的思想工作

为了获得民众对开展应急演练的支持，需要积极收集民众意见，包括演练的时间、地点、内容、方式等，通过广播、电视、网络等各种新老媒体向群众阐述开展地震演练的必要性以及所开展演练的各类信息，真诚期待民众的配合。而对于即将在小区等较难指挥协调的场所开展的演练，可以通过先期在小区内进行公告和宣传，解答民众的疑问，让民众主动配合，做好相关准备；还可以让学生和志愿者在家庭、邻里、小区里进行相关的动员和宣传。

3.2.3 督促企事业单位开展演练

为提高地震应急演练的水平，可通过以下方法进行控制。首先，可发布严厉的规定，督促各企事业单位根据本单位实际情况制定具体的地震应急演练计划或方案，同时定期不定期地开展演练，特别要注重在像矿山、化工厂、水厂等敏感场所开展的地震应急演练；政府也可通过开展典型的地震演练进行示范，邀请各单位参观学习，从而指导各单位开展地震应急演练；为确保演练的质量，政府可以抽查各企事业单位的演练情况；还可运用奖惩手段，对积极开展演练的单位，公开表彰奖励；对于马虎敷衍的单位，公开批评惩罚，并要其不断完善演练方案，开展避震演练。还可设立投诉信箱，欢迎举报此类不负责任的单位。

3.2.4 做好演练效果评估工作

演练的基本目的是对预案进行持续修改优化，把预案落到实处，使各个涉及的部门单位能够熟悉预案的流程步骤。在演练过程中必须注重演练效果的评估，及时修改与实际不相符的条文，实行双盲演练，保证在真正发生地震灾情时群众能够及时逃生，救援部门能够第一时间赶赴现场。从民众反应速度、救援队伍响应速度、救援队伍响应的秩序性以及各相关部门的响应速度等方面进行评估，不仅评估本次演练是否落到实处，是否达到演练的效果，也要评价预案的可操作性和有效性。

3.3 加强地震应急知识技能宣教工作

加强河源市地震应急知识技能宣传教育工作，要改善以下三方面工作。

3.3.1 加大对地震知识宣传教育的投入

制约河源市开展广泛的地震应急知识宣传教育的主要因素是受经济实力限制，因此无法投入大量的人力物力开展相关工作。建议河源市各级政府可根据自身实际情况向省政府和市政府及其有关部门寻求帮助，通过申请专项资金、实物援助和人才支持等方式，加大宣传教育活动的力度和范围。另外，还需对有限的人力、物力进行统筹规划，确定每个地区、每个部门、哪些场所、哪些人群应如何科学分配资源，从而最大限度地确保宣传教育的效果，而对于人才，可以量力给予更多的便利和福利以吸引和留住人才，实现物尽其用，人尽其才。

3.3.2 扩大宣传范围，深入社会各个领域

为了扩大地震应急知识教育宣传的范围，可充分发挥学校的作用。通过与教育部门沟通协调，让地震应急知识教育走进校园，纳入课程设置，也可以作为学校或者社团的日常宣传教育活动。这样，不仅可以对学生从小进行地震知识的教育，成为日常生活的一部分，还可以让学生带动家庭、邻里、社区等学习掌获地震知识，从而加大地震应急知识宣传范围[20]。也要在此基础上加大对普通民众的地震应急知识的宣传，要广泛深

入到各公共场所、工厂、社区和农村等进行宣传，并积极鼓励和支持民间团体和志愿者开展地震应急知识宣传活动，在社会的各层次和领域不断突破宣传教育的难题，使地震应急知识教育不留死角。

3.3.3 加大宣传力度，丰富宣传形式

调研中，调研组了解到部分民众并不知道政府举办了哪些地震宣传教育活动，有的甚至认为没有举办过宣传活动，这反映了活动宣传力度的不足，令一些民众失去了参加宣传活动学习的机会。为了在有限的资源上加大宣传力度，特别需要注重宣传教育的质量。政府部门可以颁布相关规定，严格要求企事业单位按时按量开展宣传教育活动，可通过抽查，也可通过开展一些地震应急知识大赛或设立相关评比奖项等来检验各单位宣传教育的实际效果。此外，还可广泛运用各种社会媒体，电视、广播、网络等，采用群众喜闻乐见的方式，发掘新颖独特的宣传视角，选取简单而实用的宣传内容，以此增强宣传效果。

3.4 加强地震应急队伍建设

为了加强河源市地震应急救援队伍力量，必须加强应急队伍建设和物资配备。

3.4.1 加强研究队伍的建设

充分发挥科技的力量是保护群众最有效的手段。借鉴其他国家和地区的研究成果，能够更好地提高河源市在地震防灾减灾方面的研究进展。高校以及研究所是科学技术人员最为密集的场所，可加大与高校合作，充分利用高校资源，加强地震防灾减灾研究。由于河源市本身的地理位置特殊，拥有一个大型的水库，且正好被地震带贯穿，河源市要利用自身有利的研究条件，加强地震灾害的研究，通过开展地震科研工作进一步加强防震减灾工作的科学性。

3.4.2 加强救援队伍建设

加强救援队伍的培训与演练，加强地震救援工作，开展较好的城市的交流，提高地震应急救援队的专业性。除了建设专业队伍，也要大力建立人才培养体系，培养多层次防震减灾人才，把防震减灾纳入干部培训规划。救援设备在救援过程中起着重要的作用，良好的救援设备能够大大提高救援的成功率和速度，因此加强救援设备的投入建设也是提高防灾减灾效果的重要措施，积极投入人力物力进行适用于当地的新型救援设备的研究与开发，使其能够真正在救援过程中发挥作用。

3.4.3 加强民间志愿队伍建设

大型地震的爆发几率不高，如果要为此长期维持一支庞大的专业救援队，往往有一定困难。地震防灾减灾体系需要向社会力量开放，防灾救灾主体日趋多元化，逐步形成政府主导、社会多方参与、优势互补、协同配合的格局。地震救援志愿者队伍可以弥补政府救援的不足。志愿队伍是深入基层、可以自主开展行动的小型救助单位[21]，反应速度快，灵活度高。有关部门可以进行志愿者的招募以及指导工作，这样不仅拓宽了救援队伍的覆盖面，而且有较专业知识的人员自救能力也大大提高，能够提高自我保护能力，在专业救援队伍无法第一时间到达现场时，志愿队伍能够在第一时间开展小型救援，有效提高救援效率，提高受灾人员的存活率。

3.5 做好地震应急物资的保障和工程建设工作

地震应急物资和工程建设是地震灾害预防准备工作的基础能力建设，是地震应急有效的物质保障。

3.5.1 政策支持

政策是应急工作开展的依据以及约束，加快相关政策的制定，能够更好地推动防震减灾工作的开展。要加强基层地震应急物质和工程保障，对缺少资金的基层应急单位提供资金和政策的支持，要加快建设应急物资运输保障。切实把防震减灾工作纳入政府的年度国民经济和社会发展计划，各级政府要不断加大投入力度，鼓励企业及社会各方进行相关的投资或捐款，逐步形成与经济社会发展水平相适应的防震减灾投入机制[22]。积极探索市场经济条件下的灾害保险机制建设，增强社会对灾害的承受能力，逐步建立起政府主导，社会各方协同参与的地震灾害救助和恢复重建的多元投资机制[23]。

3.5.2 资金支持

河源市开展地震应急工作的一个主要制约因素就是资金，由于资金投入受到种种因素的制约，应急工作的开展遇到瓶颈，特别是应急物资的建设方面，没有一定的资金投入，应急物资的建设无法开展，应急物资是在地震灾害发生之后最重要的一项恢复重建资源，要确保灾后工作正常开展，就要确保应急物资有保障，就要确保地震物质和工程建设的资金充沛和及时更新，地震工程基础

建设需要持续，只有持续的资金支持，才能有效保证地震物资建设和防震工程的不断推进。在灾害发生之前将准备工作做足，就能够保证在灾害来临后高效有序地开展救援恢复重建工作。

3.5.3 工程支持

在地震中受伤最多的地区都呈现出一个相同的特征，就是房屋的损坏倒塌程度严重，在地震灾害中，坚固的房屋是群众最好的避难场所，但同样是房屋，构建不够牢固，结构松散的房屋将会成为埋葬人生命的第一杀手，因此建立稳固的房屋以及对现有房屋进行排险加固是防震减灾的重要工作，为更好地保护个人，应适当采取激励措施，鼓励私人或企业协助共同开展建筑风险评估工作，发现需要加固的房屋及时上报，防震减灾工作人人有责，政府可通过一定的鼓励机制，支持、鼓励企业及工程队伍开展危房加固工作，以减少相关部门排查危险建筑的难度，提高安全建筑的覆盖面积。

3.6 改进地震监测预警工作

3.6.1 加强硬件设施建设

硬件设施是各项工作开展的前提条件，加大资金投入，开发、完善、购置地震监测预警系统所必需的设备，是保障地震监测预警工作开展的前提条件，现阶段河源市所拥有的地震监测预警设备虽然仍有在建，但仍然不足以监测预警整个地震带的活动情况；另外要建立高效的信息系统，相关电子设备的建设也相当重要，高质量高效率的电子设备，是保障监测预警信息及时送达的硬条件；第三，加强地震监测预警工作研究机构的相关硬件建设，提高硬件科技水平，更快建设相关的监测预警系统开发工作。

3.6.2 加强信息系统的构建

信息系统在监测预警工作中占据重要角色，加快建立地震信息报送系统，特别是与新丰江地震台的直接联系的信息报送系统，保障信息发布渠道通畅，避免信息重发或漏发；做到与省地震局同时接收新丰江地震台发出的警报，缩短发布预警信息的时间，提高预报效率；连接市应急办与新丰江地震台网及其他相联系网站，达到资源共通共享目的，做到只要一有新信息上传，所有相关部门就能得到第一手资料，减少相互通知所用时间，各部门能即刻开展相关应对工作，并能第一时间知道其他部门工作进展，更好相互配合；强化信息工作，加强科技支撑，进一步完善应急工作联络网，加大应急管理科技投入，切实发挥科技对地震监测预警工作的支撑作用，变观测手段单一的监测台网为综合观测型，运用现代科技不断完善监测预警系统。

3.6.3 加强各部门的协作

加强地震部门与水电部门、教育部门、民政部门、国土部门、公安消防等重要部门的联系，建立相关的网络工作平台以及电话短信通讯平台，做好相关设备的保护措施以及后备措施，做到在地震来临时能保证通讯设施能够启用，各部门间通信顺畅，及时了解其他部门的工作开展状况，以便各部门迅速联动响应，减少损失；同时加强各个部门平时的工作联系，及时了解各部门相关工作的改进状况，适时进行相关的修改、交流或演练，保证在发生地震灾害时，各项工作的无缝衔接、有序进行，确保工作效率，提高救援质量，将损失减少到最低。

3.7 加快推进地震应急避难场所建设

功能齐全的应急避难场所在地震发生时为疏散灾民、安定社会发挥着无法替代的作用，要进一步积极推进河源市应急避难场所建设，包括:

3.7.1 贯彻落实省、市应急避难场所的相关建设项目和规划目标

继续完善河源市避难场所规划建设的实施细则，重点抓好市区、县城以及基层应急管理工作“五个一”试点单位应急避难场所建设，加快推进避难场所设备与装备配备工作，明确管理单位与负责人①基层应急管理“五个一”试点工程，指每个地级以上市确定一个县区，每个县区确定一个乡镇、一个社区(村)、一家企业、一所学校为试点建设。通过编制应急避难场所相关建设规划，统一各项标准，并制定互相衔接的相关规章条例，不仅可以为应急避难场所的建设提供指导，还能进行监督，使执行过程高效进行。

3.7.2 进一步完善应急避难场所规划布局与建设

按照广东省有关建立全省应急避难场所的指导意见，明确不同类型地震应急避难场所的布局原则、服务半径、疏散人口指标、疏散分区和单元划分等指标，加快避难场所规划建设，并与全省避难场所规划建设工作对接，形成统一配套系统；按

照国家的有关规定，在一处正规的应急避难场所里至少应具备简易活动房屋、卫生防疫设施、应急供水供电设施、应急厕所、应急通道、应急标志等10项基本功能设施[24]；如果有条件，还应增设应急消防设施、应急指挥管理等3项一般设施和应急停车场、应急停机坪、应急功能介绍设施等5项综合设施[15]，河源市可在本地经济实力的情况下，分阶段、分地区地完善这些应急避难场所设备与设施。

3.7.3 统筹规划应急资源

明确地震应急避难场所服务范围内救援队伍、医疗资源、物资储备等应急资源分配的相关标准，使疏散分区和疏散单元划分具有更高的科学技术依据；同时要明确地震应急避难场所设施配备量化标准。进一步明确有效面积计算、场址的安全距离要求、医疗点和物资存放点场地要求、不同类型避难场所的医疗、消防设施配置数量、生活设施配备数量要求等，通过统筹规划应急资源，充分发挥应急避难场所防震减灾的作用，让避难场所成为民众安全避险、保障有力的避难场地。

3.8 强化新丰江水库防震减灾工作

新丰江水库是河源市水库地震频发的主要诱因，因此高度重视并进一步改善新丰江水库防震工作尤为重要，为此需加强以下工作。

3.8.1 优化和落实水库防震减灾应急预案

通过实地考证，参考国内国外相关水库防震减灾应急预案，进一步优化符合新丰江水库实际情况的应急预案，并付诸演练，做到一旦地震发生，能立即对大坝的安全做出地震反应评价，提出应急措施，实施抗震减灾方案，在不断实践演练中，逐渐完善库区防震减灾预案，增强预案的科学性及可操作性。另外，加强新丰江发电公司与河源市政府间的沟通和协调，落实分别针对管理单位内部、政府和公众方面的地震应急预案，使之相互衔接，紧密结合，从而形成完整的地震应急系统。

3.8.2 对水库周边环境实时监测与加固

对水库周边环境进行监测与加固，包括民房与山体两方面的内容。首先要对水库周边房屋进行加固，定期对在新丰江水库周边的房屋的坚固情况进行监测，把水库周边的居民户列为建筑加固重点区域，帮助并监督水库附近的居民加固房屋，使之能够有效防御小型地震，保护群众安全；其次要对水库周边山体进行加固。切实保护库区周围的植被，完善管理办法严禁对库区进行非法开发，从而减少地震中引发次生地质灾害的风险，同时也能够保护公路，为救援人员留下通行的道路，使救援力量更快到达灾区。

3.8.3 确保库区与外界的通讯联络

水库位于群山之中，一旦发生地震等地质灾害，水库与外界的联系很容易被切断，这样无疑会阻碍库区救援行动的开展，为此，需要完善相关通讯与交通恢复方案。首先，为全方位开展救援活动，需发展应急通信优势技术，健全起一套空中与地面相结合、有线与无线相结合、固定与机动相结合的立体应急通信系统；其次，要完善公路交通抢修恢复方案[25]。因为地震引发的山体滑坡极可能造成公路交通损毁或受阻，短期内难以抢修恢复，妨碍救援人员和物资的运入及受伤受困灾民的运出，所以预先制定公路交通抢修恢复方案对加快抢通救灾运输通道具有重要作用；此外还要确保地震时水库上下游的交通[26]。新丰江水库下游一段不适合大型船只通行，建议在库区制定建造小型快艇通行线路，在公路摧毁的情况下为库区居民开启第二条生命通道。

4 结语

长期以来，在与地震灾害频繁的博弈中，河源市政府不断通过实践总结经验教训，大力开展地震风险预防和应急准备工作，在增强群众防震减灾意识、提高民众防范和应对地震灾害的知识技能和减少地震及其次生灾害造成的人员与财产损失等方面开展了大量工作。但在地震应急预案、应急演练、应急知识宣传、应急队伍建设、应急物资和工程建设、监测预警、避难场所建设以及新丰江水库防震工作等方面的应急预防准备工作由于各种条件制约还面临很多挑战。虽然过往河源市频发的都是中小型地震，但本着“守土有责”，对民众生命财产安全高度负责的责任意识和“宁可防而不来，不可来而不防”、“宁可十防九空，不可一日不防”的应急理念，不断持续改进防震减灾工作，积极做好各项应急预防准备工作，才能防患于未然，促进“平安河源”建设发展，确保人民群众生命财产安全，造福一方。

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Practices，Challenges and Solutions of the Earthquake Risk Prevention and Emergency Preparedness of Local Governm ents—Take Heyuan，Guangdong as an examp le

Lu Wengang，Cai Yulan，Fang Bing，Li Xiaoting
(School ofPublic Administration/Emergency Management Institute，Jinan University，Guangzhou 510632，China)

Earthquakes are common natural disasters in Heyuan，Guangdong Province.And with the double effects of frequent earthquakes and the earthquakes may cause by Xinfengjiang Reservoir，work of emergency preparation has posed a greater demand in Heyuan City.Thus，to improve the earthquake emergency capacity of the government and relevant departments is especially important.After investigating and analyzing the current status of work about the emergency preparedness in Heyuan City，both strength and weakness have been found.Therefore，combined the current environmental conditions in Heyuan City with foreign experience，some suggestions for reinforce and improvement have been put forward.

earthquake；emergency preparedness；monitoring and early warning；preparation；Heyuan city of Guangdong Province

P

:B

:1673－8047(2015)01－0072－10

2014－12－01

民政部2015年政策理论研究课题(2015MZR0251504)；广东省科技计划项目(粤科函规财字[2014]807)；广东省哲学社会科学“十一五”规划项目(GD10YGL03)；2014年广东省教育研究院重点研究课题(GDJY－2014－A—a054)

卢文刚(1971—)，男，博士研究生，副教授，主要从事应急管理与地方治理研究。