武平县农村土地经营权流转问题与对策

赖秀玉

(福建省武平县农业局 364300)

1 武平县土地流转基本情况及主要特点

1.1基本情况

武平县是山区农业县，全县农业人口35.89 万人，农户8.94 万户，耕地面积1.85 万hm2、人均0.05 hm2。据统计，截至2014 年10 月，全县耕地流转面积0.84 万hm2，占耕地总面积的45.5%;涉及农户3.91 万户，占全县农户总数的43.73%。其中，流转面积0.67 hm2以上的有0.5 万hm2，占流转面积的58.74%;流转面积在3.33 ～6.67 hm2的有152 片、面积0.08 万hm2，占流转面积的9.25%;流转面积6.67 ～20.00 hm2的有110 片、面积0.10 万hm2，占流转面积的12.41%;流转面积20 hm2以上的有27 片、面积0.07 万hm2，占流转面积的8.85%。

1.2 主要特点

1.2.1 流转形式多样化 从组织方式看，农民自发流转是当前农村土地流转的主要形式。从权属变化分析，主要有转包、出租、互换、转让等土地流转形式，还有入股、农户间以委托代耕等方式进行土地的流转。

1.2.2 流转主体多元化 2006 年以前，农村土地流转基本在农户之间进行，流转的户数、面积较少，流转率较低。2008 年，县财政下拨资金22 万元，争取资金50 多万元，设立县土地流转指导中心、17 个乡镇服务中心和214 个村服务站，构建较完善的县、乡、村三级土地流转服务平台。县委、县政府还出台《关于加快农村土地流转促进农业规模经营的实施意见》《农村土地经营权抵押贷款管理办法(试行)的通知》等优惠政策，为更好提高耕地使用效率，从根本上解决耕地抛荒现象，鼓励外出务工和经商农民回家创业，流转承包土地，鼓励农业企业、工商企业、农民专业合作组织等经济实体到农村连片流转承包土地。建立农产品生产基地，发展规模农业经营，如武平县梁野山果蔬专业合作社、武平县金福龙农业科技有限公司等农业企业，在平川镇红东村和十方高梧村、黎明村、黎畲村等地，建钢架大棚、竹架大棚2262 个，面积56 hm2，填补了武平县设施农业空白，带动周边农户发展家庭农场，促进适度规模经营。

发展现代农业，培育新型经营主体，提高农业经营效益，必须走适度规模经营之路。通过土地流转，创新了农业经营体制，带动“五新”成果和高效栽培模式的推广，有效提高土地利用率和产出率，推动农业增效、农民增收和农业产业化进程。

2 存在问题

2.1 认识不到位

一是农村土地流转还比较分散，流转规模还相对较小，难以集中连片开发利用，制约了专业大户发展和土地适度规模经营;二是农民的观念还比较落后，风险意识不强，对土地流转存在政策顾虑，虽然弃农经商或者外出打工，但还存在靠承包地生存的传统观念，担心一旦流转就会丧失承包权，因此宁愿抛荒撂耕也不愿意将土地进行流转。

2.2 流转不规范

农村土地流转大多以口头约定为主，基本未签订规范的书面合同。流转手续不规范，合同不完善，双方的权利义务不明确。同时，流转期限随意，大部分流转时间短，一般以年为流转周期，导致耕地掠夺式经营问题凸显，对地力造成破坏，不利于对土地的长效投入和农业可持续发展。

2.3 政策执行有偏差

对土地的用途管制不严，基本农田流失面积较大，存在耕地闲置和抛荒现象。由于基层执行政策有偏差，对抛荒撂耕或从事非农建设的耕地，仍然给予粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等优惠政策，使部分农户坐享其成，不愿意将闲置耕地进行流转。

2.4 耕作效益低

武平县地处山区丘陵地带，山垅田面积大，地块零散，耕地质量差，产量偏低，加上农田交通、水利设施落后，抗风险能力低，耕作条件差，劳动强度大，粮食生产的比较效益低等，制约了耕地的流转。

2.5 服务不完善

土地流转机制不健全，未设立专门的产权交易评估管理机构，土地流转服务平台不完善。农户无法及时发布和获得土地流转信息，导致出租方和承租方无法对接。由于乡村服务管理网络不完善，人员不足、素质参差不齐，对土地流转过程中出现的纠纷，以及流转合同权益产生的争议和矛盾无法及时处理和仲裁，从而影响了土地流转秩序。

3 对策建议

3.1 创新流转形式

随着农村劳动力大量转移，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营成为必然趋势。因此，要坚决贯彻执行中央《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》的相关精神，在坚持农村土地集体所有，确保家庭承包关系不变，实现所有权、承包权、经营权三权分置的前提下，根据农业产业化的要求，鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让，以及托管、入股等方式流转承包地，尽可能通过互换并地的办法解决承包地细碎化问题。发挥家庭经营的基础性作用，重点培养从事集约化、专业化经营的家庭农场。根据农民意愿，统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配;或引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。充分发挥农民合作社和专业协会的引领作用，加大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持力度，促使各种新型农业经营主体健康发展。

3.2 明确工作责任

县政府以及农业、林业、国土等部门，要加强对土地流转工作的领导，出台相应的管理办法，建立工作考评机制，强化督促检查，保证工作落实到位。乡(镇)是农村土地承包及承包合同的直接管理者，理应成为落实土地流转工作的主体，切实履行对土地流转工作的监督和管理职责。村委会是土地承包合同的发包方，应该依法行使合同权利，全面履行合同义务，直接承担起农村土地流转的组织引导和管理服务责任。

3.3 做好调查规划

针对目前耕地大面积抛荒、利用耕地从事非农建设等情况，制订专门工作方案，组织专门力量对全县土地承包经营、流转情况及耕地利用状况进行一次全面深入的调查摸底，分类造册，建立管理档案，加强土地流转的动态管理。在全县范围内，按照不同的自然条件、地域特点和耕作类型，合理确定土地经营规模，流转面积在2 hm2以上的，即可列入补助范围，防止片面追求超大规模经营的倾向。可以选择3 ～5 个村，结合农村土地承包经营权确权登记颁证工作，开展土地流转工作试点，探索土地流转的成功经验，为制定和完善武平县土地流转管理办法提供依据。根据农业功能区划的要求，对全县土地流转进行全面规划，确定重点、分类推进、分步实施，确保土地流转工作顺利进行。

3.4 完善政策措施

严格执行《土地法》《土地承包法》等相关法律规定，明确发包方和承包方之间的权利义务，对不切实履行承包合同或违反合同义务的行为依法予以纠正。建议县政府出台有关土地流转的政策措施，完善耕地承包管理办法，责令村委会依法行使职权，对承包方抛荒撂耕闲置的耕地，应责成其恢复耕种。如确实无力耕种的，应引导其进行流转或委托他人代耕。根据《中华人民共和国土地管理法》，对于抛荒2 年以上的耕地，由村集体收回重新发包，或者由集体统一进行流转。同时，核减其享受的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴。切实维护政策的权威性和严肃性，注意政策和法律的相互衔接，杜绝政府自身的违法行为。禁止承包方将耕地抛荒后，既不复垦耕种又不进行流转，甚至还阻挠他人实施流转，保证土地流转权顺利进行。要公平合理地分配政策资源，重点扶持粮食产业和种粮大户，降低土地流转的补助门槛，以2.00 ～3.33 hm2为宜，实行统一的土地流转补助标准，取消原先实行差别补助的做法，有效整合水利、农资、烟基、土地整理等方面的农业扶持政策，发挥政策的集聚效应，防止部门之间各自为政，影响农业的整体投资效益。

3.5 兴建农田设施

武平县地处山区，大部分耕地属于山垅田，农田基础设施普遍滞后是制约土地流转和适度规模经营的重要原因。搞好农田基本建设是遏制抛荒撂耕最重要的基础条件。如东留镇黄坊村的山垅田，在开通机耕路后，每667 m2的年租金从原来的300 多元提高到700 多元，群众争相租赁。因此，必须加强以水利灌溉、机耕道路为重点的农业基础设施建设，提高农业防灾减灾能力，才能提高种田的比较效益。制定规划，结合土地整理、农业综合开发，加快中低产田改造，提高耕地质量，改善生产环境和生产条件;切实加大财政资金投入，设立简易机耕道路建设等专项扶持资金，通过开通机耕道路、兴修水利设施，改善耕作条件，提高农业劳动生产率。

3.6 加强流转服务

一要研究制定土地流转市场运行规范，依托农村经营管理部门健全服务平台，完善县、乡、村三级服务和管理网络平台，对流转的土地进行全面清理，完善相关手续，严格流转程序，签订规范的流转合同，建立备案、登记、建档制度;二要加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁力度，健全纠纷调处机制，妥善化解土地承包经营纠纷;三要着力解决武平县农村经营管理部门严重缺编、人员不足、经费短缺的问题，尽快配齐人员、保障经费，加强业务培训，提高经管人员整体素质，更好地承担土地确权登记和土地流转的指导、管理、协调、仲裁职能，为农民提供更优质的服务。

3.7 加大社会保障

弱化农民对土地的占有意识，强化对土地的财产性收益意识，加大对流转土地农民的社保、医保的支持力度，并拓宽农民的就业门路，解决好流转农户的后顾之忧，保障流转农民收入水平持续稳定增加，从而保证流转土地租期的稳定性，为促进土地流转和稳定规模经营营造良好的环境。