新中国成立至改革开放前我国应对海洋灾害的实践及启示

孙舟萍

(中国海洋大学，山东青岛 266100)

新中国成立至改革开放前我国应对海洋灾害的实践及启示

孙舟萍

(中国海洋大学，山东青岛 266100)

梳理和总结新中国初期我国应对海洋灾害的实践，有助于我们了解海洋灾害的应对措施并为当今提供借鉴。通过对我国海洋灾害史料的分析和总结，得知从新中国成立至改革开放前这一时期内，“防重于救”是我国应对海洋灾害的的主要指导思想，在海洋灾害预测预警、建设防护性工程、群众自救和政府辅以必要救济等方面发挥了重要作用，并为之后我国应对海洋灾害打下了一定基础。

海洋灾害；防重于救；生产自救；预测预警；政府主导

0 引言

1949年新中国成立后至改革开放前，我国海洋灾害发生频繁、受灾面积广、灾民数量大、损失严重，仅台风风暴潮灾害就多达174次，对我国沿海省市造成巨大破坏。为了应对海洋灾害，各级地方政府采取了一系列措施，取得较好的成效。但是，由于我国长期存在“重陆轻海”观念，对海洋灾害研究不够。在建设海洋强国的今天，我们有必要对改革开放前30年我国应对海洋灾害的实践进行梳理和总结，为今后我国应对海洋灾害提供借鉴。

1 新中国成立至改革开放前我国海洋灾害概况

在人类所面临的众多自然灾害中，我们把发生在海洋和滨海地区，由于海洋自然环境异常或激烈变化，且超过人们适应能力而发生的人员伤亡及财产损失称为海洋灾害[1]。在我国，风暴潮、海浪、海冰、赤潮等是较为常见的海洋灾害。

1.1 风暴潮灾害

风暴潮是指在强烈天气系统(热带气旋、温带气旋、冷空气等)作用下所引起的海面异常升高现象[2]。按照诱发风暴潮的大气扰动特性，可将其分为由热带气旋所引起的台风风暴潮和由温带气旋所引起的温带风暴潮两大类。风暴潮如果与天文高潮相叠，洪水溯江河而上，则常常使其影响所及的海滨区域潮水暴涨，甚至海潮冲毁江堤，吞噬码头、工厂、城镇和村庄，使物资不得转移，人畜不得逃生，从而酿成巨大灾害[1]。

根据统计，从1949年到1978年，我国共有174次台风风暴潮登陆，从1951年到1978年，共发生过最大增水超过1m的台风风暴潮112次，超过2m的15次，超过3m的2次，造成的特大台风风暴潮灾共计5次。1956年8月1—2日，5612号台风登陆浙江象山，加之浙江沿海发生特大风暴潮，致使灾害异常严重，比如象山海水淹没农田11万亩，冲倒房屋7万多间，死亡4629人，冲毁水利工程2700处，农田受损600多万亩，其中因海水侵淹短期无法耕种的有23万多亩。同年9月份，5622号台风在福建沿海登陆，此时正值天文大潮期，灾害加剧，海堤被冲坏366处，房屋倒塌71000间，被冲坏的水坝3095条[1]。浙江省在此次灾害中，受洪涝面积735万亩，成灾人口160万人，损毁房屋85万间[3]。此次灾害还波及到苏、皖、闽、鲁等省。对于这次灾害损失，周恩来总理在第一届全国人民代表大会第四次会议上的政府工作报告中将之称为“不仅是我国解放以来的最大灾荒，也是几十年以来我国的最大灾荒”。1969年3号(Viola)强台风登陆广东惠来，造成汕头地区特大风暴潮灾害，街道漫水1.5～2m，1554人丧生[1]。

1.2 海浪灾害

海浪是指由风产生的海面波动，其波高一般为数cm至20m，在特殊的情况下，波高甚至可达30m。由强烈大气扰动，如热带气旋、温带气旋和强冷空气大风引起的海浪，在海上常能掀翻船只，摧毁海上工程和海岸工程，给航海、海上军事活动、海上施工、渔业捕捞等带来灾害。在近海和岸边，巨大的海浪不仅冲击摧毁沿海的堤岸、海塘、港口码头和各类建筑物，还可能席卷人畜，并使大片农田被淹。因此，海浪灾害也是最严重的海洋灾害之一[4]。

根据统计，从1966年到1978年，我国共计发生超过6m的灾害性海浪349次，平均每年约有27次之多，其中超过9m的灾害性海浪共82次。1969年，东海受6911号台风影响，形成中心波高11m的狂涛区，福建省沿海受淹农田746.4万亩，伤亡7770人。1973年，受7315号台风影响，巴士海峡、台湾海峡、东海东部形成狂浪区，并扩展至南海北部，仅福建省受淹农田达340.6万亩，冲坏海堤264处，损坏水利工程2388处，沉损船只1145条，损坏仓库99座，房屋倒塌1000间以上，受灾县25个[1]。

1.3 海冰灾害

海冰是极地和高纬度海域所特有的海洋灾害，有“白色灾害”之称[2]，主要由长时间持续的低温造成，其在海上的破坏力是很惊人的，尤其是冰山，对航行船舶和海洋资源开发设施的安全构成很大威胁。一次海冰灾害过程持续时间也较长，少则三、五天，十数天，多则两个月。但是不同于其他海洋灾害，海冰对沿岸工程建筑的破坏性相对较少。

由于纬度的原因，海冰是我国渤海区域的主要灾害之一，在我国黄海北部海域也可能发生海冰灾害。在“轻冰年”海冰不会对海上活动产生明显的影响，但是在“重冰年”则会有严重的灾害，比如推倒海上石油平台，破坏海洋工程设施、行道设施，阻碍船舶航行，封锁港湾等。新中国建国以来至改革开放之前，渤黄海严重的海冰灾害有5次之多，其中1969年“重冰年”。该年1月下旬至3月中旬，整个渤海几乎全被海冰覆盖，冰封期间，海冰夹走塘沽巷道上所有浮鼓灯标；推倒回淤观测平台，全部割断“海一井”石油平台桩柱的钢管拉筋，摧毁“海二井”石油平台。根据不完全统计，从2月5日到3月5日一个月的时间内，进出天津塘沽港的123艘客货轮中，有58艘被海冰夹住，不能主动航行，随冰漂移，其中有的搁浅，有的被海冰挤压变形，仓室进水。这次冰封造成的直接经济损失近亿元，间接经济损失数亿元[1]。周恩来总理亲自组织成立了“中央临时破冰抢险领导小组”抗击这次严重的冰灾。

从以上简要论述可以看到，海洋灾害给新中国造成重大物质损失和人员伤害。应对海洋灾害是新中国的一项不得不面对的任务。

2 新中国成立至改革开放前我国应对海洋灾害的实践

2.1 提出“防重于救”指导思想

防为上，救次之，戒为下。新中国成立以后，一向重视海洋灾害预防工作，中央政府明确提出了“以预防为主，防救结合”的方针。1954年政务院出台的《关于加强灾害性天气的预报、报警和预防工作的指示》指出:“对于台风、寒潮和随之而来的大范围的暴风雨(雪)和霜冻等灾害性天气的预报、警报，必须力求迅速、准确，对于灾害可能发生的地区和时间，应注意具体、明确，如预报、警报发出后，天气形势有了新的变化，应及时发出修正或补充”[5]。该指示明确提出了对应对灾害性天气的要求——迅速、准确，这对人们有效地、及时地采取防御措施，从而降低灾害带来的损失具有重要意义。1955年，国务院又颁布了《关于加强防御台风工作的指示》[6]，这是一份专门针对台风灾害防御的政策，它是我国第一部海洋灾害方面的专项政策，《指示》中指出“首先必须强调‘防重于救’、‘有备无患’的精神，克服干部和群众中的麻痹大意思想。对沿海各种船只应深入进行预防台风的教育，提高他们的警惕，加强防御能力，以减少灾害损失。各地与各部门要根据当地各个时期台风袭击的具体情况，结合群众经验，定出各项具体有效的防御办法。”《指示》强调了“防重于救”、“有备无患”的指导思想，对我国今后的海洋灾害防治工作的开展有重要的指导作用。

2.2 加强海洋灾害预测预警

在防灾重于救灾思想指导下，各有关部门积极开展海洋灾害预测预警工作。1954年，军队气象部门首先对外公布海上的大风、海雾预报，到1965年，海洋灾害性天气的预报警报和民用港口的潮汐预报均由中央气象局系统负责，有的省市、自治区的气象台还发布海区的海雾、海浪预报[8]。1958年，国务院发文要求沿海各省、直辖市负责建立沿海和岛屿上的水文气象台站，中央气象局负责业务指导，所需的经费基本建设投资由各省、直辖市报国家经济委员会确定，列入地方计划，业务经费由地方统一安排，列入地方预算，对我国海洋灾害的预警、监测机构建设和布局做出指示。所需的初级技术人员，各省、直辖市按照国务院科学规划委员会所分配的数字，选送中央气象局训练。各省的气象、国防、水产、水文、交通、盐务等各有关部门，大力协作，以求多快好省地完成海洋台站网的建设[9]。这是国家第一个对海洋水文气象站台工作的建立、预算、技术人员培养等方面所下的指示。而海洋水文气象站的建立将对开展海洋灾害的预报、预警和监测工作等发挥重要作用。

为了及时掌握我国遭受自然灾害的情况，1961年内务部出台了《关于报告自然灾害内容的通知》，指出:“沿海气象台的预报员，一般都是兼做近海和陆上的天气预报，尚无专人负责海洋气象预报工作。”这说明当时我国对海洋预报方面的管理仍属陆上天气预报的延伸，尚未发展到专门化。同时《通知》指出:“加强海洋气象预报业务和科研工作。拟在中央气象局气象台增设以三大洋为重点的国外天气预报业务；在上海、广东省(市)气象局增设海洋气象预报业务和科研机构；在浙江、福建、江苏、山东、天津、广西、辽宁七个省(市、区)气象台和全国沿海重点的地区(市)气象台内，增设海洋气象预报业务。”初步在沿海城市建立海洋气象预报业务，以形成较完整的沿海城市海洋气象预报网，体现了政府对建设较完备的海洋气象预报机构的规划。1965年国家编制委员会批准组建国家海洋局水文气象预报总台，该台建成后，从1966年10月1日开始发布全国近海的海洋预报，最初的海洋预报全部都属于灾害性项目，如风暴潮、海浪、海冰、海上大风、海雾等[8]。1975年，国务院批准了农林部《关于加强海洋渔业气象服务的报告》[7]，要求扩大海洋气象预报海区范围，为近海和远洋航行，海底资源勘探作业等提供气象预报服务。

通过上述海洋灾害的预测预警制度的建立，有效地减少了海洋灾害对生产、生活的影响，有助于人们在海洋灾害来临之前开展防灾活动，降低海洋灾害对生产、生活的影响，减轻海洋灾害损失。

2.3 建设防护性工程，预防海洋灾害

新中国成立后，我国防潮工程建设得到大规模发展，断面结构形式多样，大都为浆砌块、斜坡塘，极大地增强了对海潮海浪灾害的抵御能力[8]。采取工程性措施是防治风暴潮灾最直接有效的手段。比如，在1956年到1957年的特大台风洪水灾害中，各省首先防护海塘、江堤，保证不出险，浙江黄岩县在7月31日一天内即发动群众26707人，抢修了33处危险堤塘、涵闸。安徽省在台风到来之前，芜湖专区在圩区进行了大小圩堤的加固。山东沿海地区在内地检查、疏通水沟，护坝修堤，险工地带都准备了麻袋、沙土，并派专人看护。江苏省在汛期开始时，便抢修了不少防汛工程，仅盐城专区在6月份即发动了42000人，在海堤上进行加固，完成土方42万公方；防风警报发布后，各地迅速检查和加固了堤防[3]。浙江、江苏等沿海省份政府部门，在灾害来袭之前即部署人员和财产的转移工作。江苏省在此次台风灾害中对各地危险房屋、仓库都进行了支撑加固，并及时搬迁了危险地区的群众和财产，如松江专区及早组织海塘外的群众向内迁移，并将房屋用绳子扎紧。句容县将不牢固的房屋3334间均用木桩、绳索进行撑拉，并动员迁出居民244户645人。上海也动员群众对有可能被吹倒的房屋进行支撑、培泥等加固工作，对住房危险的居民也提早移出，提前对重点粮食囤全部做了防风架。安徽省在广大城乡对居民的房屋和国家的仓库进行了全面检查，采取了确保安全的措施；芜湖市对市民居住安全进行了全面检查，对危险房屋住户进行动员并协助迁出[3]。总之，及时地转移灾害影响地区的人员和财产，在很大程度上减少了人员伤亡。

上述工程性的防御准备和对沿海村民的房屋加固等措施，为抗击海洋灾害提供可靠的物质防御设施，最大程度地降低了灾害可能导致的人员伤亡和财产损失。

2.4 依靠群众，进行抗灾救灾

作为一个农业大国，农业在国家经济中的地位甚重，而在灾害来临之前进行提前抢收农作物，不仅可以在有限的艰苦条件里减少农民的损失，也为灾后的生活提供了部分粮食保障，为灾后灾区生产生活的恢复奠定一定基础。比如，在1956年台风侵袭前，浙江省浦江县组织千余干部，动员35000名群众抢救早稻10000余亩，减少粮食损失40余万斤；台风登陆后，安吉县抽调了22个县委委员率领25个科、局长和90多名干部，分赴各区领导群众进行抢救工作，共抢救粮食500余万斤[3]。江苏省为了抢收农作物，事先即发动群众抢收已成熟的早稻，拉倒将熟未熟的早稻，对其他农作物实行搭架、培土防护，指定专人负责保护农具和耕牛；山东青岛在灾前组织群众抢摘七八成熟的果子147000斤[3]。

群众是抗灾救灾的主体力量，每一次重大海洋灾害发生后，动员群众广泛参与是中国共产党相信和依靠群众的群众路线的体现。在1956年台风侵袭中，江苏松江紧急动员群众组成抢险队、巡逻队、抢修队、青年突击队等，不分昼夜地分头进行工作。上海市在抢救工作中动员组织了工人、警察、农民、学生、驻沪部队等共达30万人，海塘江堤经常有五百人在暴风雨中爬行巡逻，并组织了七千人的防修大队及时进行抢修[3]。

对于发动群众救灾，早在新中国成立后的1950年2月27日召开的中央救灾委员会上，董必武提出了“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针。他说:“我们的救济工作的基本方针不是消极的救灾，而是积极的从生产与防灾着眼，不是单纯的所谓‘放赈’，而是一系列的组织群众和灾荒作斗争的工作”[10]。依靠群众，开展生产自救，是新中国成立后我国应对海洋灾害的一项主要措施，也是中国共产党群众路线在救灾工作中的实际体现。在新中国成立后的30年里，集体经济是我国农村经济主要成分，群众是以加入合作社或生产队为单位进行集体的抗灾救灾活动。每当严重的海洋灾害发生后，沿海地区的农业合作社或生产队会立即做出全面规划，统一安排，使排水抢种、开展副业、修复房屋等工作得到同时并举。群众参与抗灾救灾的主观能动性和积极性不仅关系海洋灾害的救治工作，而且对于灾后重建和恢复具有极为重要的作用。

“依靠群众、生产自救”的方针促使群众同舟共济、团结互助，有效地解决了灾民的生活困难，并对灾区日后的生产恢复起到积极作用。

2.5 政府辅以必要的救济

新中国成立初期的救灾政策是以群众生产自救为主，而政府辅之以必要的救济。新中国成立初期，国家经济尚未完全恢复，且政府财力有限，加之全国范围内自然灾害种类多、发生频繁，中央政府在救灾中强调的是群众生产自救，恢复生产。从实际操作中我们可以看出，这是一个十分有效的方针，它充分发挥了人民群众的主观能动性，在鼓励人民群众同灾难作斗争的过程中起了巨大作用。

比如上述1956年的灾情，国务院极为重视，召开紧急会议、发布抢救台风指示并组织视察慰问。8月3日，国务院召开了有内务部、农业部、水利部、总救济会、红十字会级气象科学研究所等部门参加的紧急会议，专门讨论和研究抢救和善后工作[3]。国务院增拨大批救济款和贷款，“计增拨受灾各省救济款二亿贰仟零伍拾万元，连同上半年各省的救济款，共计为贰亿八仟叁佰叁拾万元，可以使灾民的衣食住病以及牲畜草料的困难得到基本解决”，“为及时解决灾区在抢种、补种、改种所需的种子、肥料、农具、畜力、药械不足的困难，国务院先后增拨生产救灾贷款一亿六千万元”，水利部、交通部拨出水利交通经费支持灾区进行以工代赈，商业供销部门对灾区副业原料做了大力支援，卫生部拨出大量药品和医疗器材帮助灾区人民进行疫病防治工作，此外在木材、钢材、水泥等建筑材料方面有关部门也做了大力支援。“为了解决灾民缺乏衣被的困难，中国人民解放军后勤部捐献出棉衣六十五万六千三百五十三件，单衣四万零九百二十四件，棉夹被二万四千六百八十二床”[3]。江苏省台风警报发出后，省委、省人民委员会即做了紧急部署，省防汛指挥部通知苏北分指挥部和松江专区进行部署，各地委、县委都召开紧急电话会议，部署工作。上海市得到台风预报消息后，市领导从最坏处打算，召开各种紧急会议，进行动员和布置，从街道办事处，到市区都成立了指挥部[3]。

可见，政府的救济物资是以保证群众在灾难面前的基本生活，提供辅助性的帮助，而非大包大揽，对于今后灾区的恢复发展更多的是靠灾区群众的自力更生。

3 结语

改革开放前30年我国应对海洋灾害取得了较多成就，但是我们可以看出，彼时我国海洋灾害的防治仍从属于陆上灾害防治范畴的延伸，尚没有关于防治海洋灾害的专门应急预案和负责部门。但是防治海洋灾害的努力也为我们留下了宝贵的经验。首先，针对海洋灾害的防治我国提出了“防重于救”“有备无患”的管理思想，并开始了海洋灾害预报、监测的工作，这对以后的海洋灾害防治具有重要的指导意义。其次，开展以中央政府或地方政府为主导的群众自救行动充分发挥了人民群众在防灾救灾中的作用，激发了人民群众同灾难进行抗争的斗志。群众的广泛参与，从某种程度上说是在党领导下的群众自救运动，是救灾工作的一大特点，这也为灾区的救灾和后续建设工作提供了人员保障和思想动员基础。

[1] 杨华庭，田素珍，叶琳，等.中国海洋灾害四十年资料汇编1949－1990[M].北京:海洋出版社，1993.

[2] 许小峰，顾建峰，李永平.海洋气象灾害[M].北京:气象出版社，2009.

[3] 内务部农村福利司编.建国以来灾情和救灾工作史料[M].北京:法律出版社，1958.

[4] 李延江，陈小雷，卢宪梅.渤海气象灾害与海洋灾害预报技术[M].北京:气象出版社，2014.

[5] 中央人民政府政务院.关于加强灾害性天气的预报、警报和预防工作的指示[J].气象学报，1954，25(2):59－60.

[6] 中华人民共和国国务院办公厅.国务院关于加强防御台风工作的指示[A].中华人民共和国国务院公报，北京，1955，14:496—497.

[7] 国务院.国务院批转农林部关于加强海洋渔业气象服务的报告的通知.[EB/OL].(1975－01－16) [2014－11－30].http://www.chinalawedu.com/ news/1200/22598/22627/23033/2006/3/ xu584833435618360025633－0.htm.

[8] 马宗晋.中国重大自然灾害及减灾对策分论[M].北京:科学出版社，1993.

[9] 国务院.国务院关于在沿海各地建立海洋水文气象台站工作的几点通知[EB/OL].(1958－07－031)[2014－11－30].http://www.chinalawedu. com/news/1200/22598/22627/23035/2006/3/ xu429831771836002663－0.htm.

[10] 孟昭华，彭传华.中国灾荒史[M].北京:水利电力出版社，1989.

The Practice and Inspiration of Dealing w ith M arine Disasters of China from 1949 to 1978

Sun Zhouping
(Social Department ofOcean University ofChina，Qingdao Shandong 266100)

Combing and concluding the practice of dealing withmarine disasters is conducive to learning the responsesof marine disasters and can also provide some inspiration for the presentwork.With themethod ofanalyzingand summingup the historicalmaterials，we conclude that the thought of“to protect against future flooding ismore important than rescue”was themajor guiding ideology of dealing withmarine disaster from 1949 to1978.It played an important role in early warning and monitoring of marine disaster，constructing protective engineering，organizing people’s self-help actions and providing necessary government relief and all the efforts laid the foundation for the later work.

marine disaster；thought of“to protect against future flooding ismore important than rescue”；people’s self-help action；forecasting and early warning；government leading

K270.5:X

:A

:1673－8047(2015)02－0095－05

2014－12－17

教育部人文社会科学规划基金项目(13JYA770002)

孙舟萍(1990—)，女，硕士研究生，主要从事现当代中国社会研究。