一起典型桥梁坍塌事故引发的对安全监理责任风险与防范的思考

杨俊池

（广东交通职业技术学院， 广东 广州 510650）

1 典型事故案例

2007 年 8 月 13 日下午，湖南省湘西土家族苗族自治州凤凰县正在建设的堤溪沱江大桥发生坍塌事故，造成 64 人死亡，22 人受伤，直接经济损失 3 974.7 万元。国务院组成事故调查组调查认定，这是一起严重的特大责任事故。由于施工、建设单位严重违反桥梁建设的法规标准、现场管理混乱、盲目赶工期，监理单位、质量监督部门严重失职，勘察设计单位服务和设计交底不到位，湘西自治州和凤凰县两级政府及湖南省交通厅、公路局等有关部门监管不力，致使大桥主拱圈砌筑材料未满足规范和设计要求，拱桥上部构造施工工序不合理，主拱圈砌筑质量差，降低了拱圈砌体的整体性和强度，随着拱上施工荷载的不断增加，造成 1 号孔主拱圈靠近 0 号桥台一侧 3 m～4 m 宽范围内，砌体强度达到破坏极限而坍塌，受连拱效应影响，整个大桥迅速坍塌。施工单位擅自变更原主拱圈施工方案(两环三带六段变更为三环五带七段)，监理单位未制止。根据国务院常务会议的决定，湖南省有关部门已对事故发生负有直接责任，涉嫌犯罪的相关负责人进行了判决，对事故责任单位及主要负责人依照有关法律法规给予了严厉的处理。

事故责任人获刑情况如下：2009 年 1 月 9 日，湖南法院对凤凰堤溪沱江大桥坍塌事故案件的相关责任人作出一审判决。株洲市荷塘区人民法院一审以玩忽职守罪、受贿罪、单位受贿罪数罪并罚判处原湖南省湘西自治州凤大公路建设有限责任公司总经理游某有期徒刑 19 a，剥夺政治权利 5 a，并没收财产人民币 5 万元，犯罪所得人民币 25.9 万元、美金 1万元予追缴，上缴国库。攸县人民法院一审以玩忽职守罪、受贿罪、单位受贿罪数罪并罚判处原湘西自治州凤大公路建设有限责任公司董事长胡某有期徒刑 19 a；以玩忽职守罪分别判处该公司工程合约部部长陈某有期徒刑 3 a；实验室主任张某有期徒刑 4 a；工程部副部长侯某有期徒刑 5 a，相关犯罪所得予以没收，上缴国库。吉首市人民法院一审以玩忽职守罪、贪污罪、受贿罪数罪并罚判处原湘西土家族苗族自治州交通局党组副书记、副局长王某有期徒刑 15 a，追缴犯罪所得 30.8 万元；以玩忽职守罪、受贿罪数罪并罚判处原湖南省交通建设质量监督站湘西自治州分站站长张某有期徒刑7 a；以重大安全责任事故罪分别判处原湖南省路桥建设集团公司第七公司副经理、凤大公路 A1 标段项目部经理夏某，湖南省金衢交通咨询监理有限公司董事长胡某等 14 名被告人5 a～10 a 有期徒刑。麻阳县苗族自治县人民法院一审以重大安全责任事故罪，受贿罪数罪并罚判处原湘西土家族苗族自治州凤大公路建设有限责任公司副总经理兼总工程师吴某有期徒刑 12 a，并处罚金 2 万元。法院审理查明：被告人游某不认真履行职责，玩忽职守，盲目地只抓工程进度，对质量问题未进行有效整改，对擅自变更施工工艺失察；利用职务上的便利收受贿赂，并对凤大公司单位受贿罪负责任。被告人胡某、陈某、张某、侯某不展行或不认真履行质量监督检查的职责，胡某并对单位受贿承担责任。被告人王某波严重不负责任，不认真履行职责以致重大质量隐患没得到根除，导致大桥坍塌，侵吞公款并收受他人贿赂。被告人张某身为质监分站站长，严重不负责任，不认真履行职责，对事故负有直接责任，并收受贿赂。吴某作为总工程师擅自批准施工单位提出变更的与设计要求不相符的大桥主拱圈施工方案，收受贿赂。被告人夏某、胡某等 14 名被告人在大桥的施工、监理过程中违反国家规定，降低工程质量标准，是造成重大人员伤亡和重大经济损失后果的直接责任人。2007 年 8 月 13日，凤凰堤溪沱江大桥发生坍塌事故，造成 64 人死亡，4 人受重伤，18 人轻伤，直接经济损失 3 974.7 万元。依据上述事实，法院遂依法分别作出前述判决。

这是交通建设监理行业中一起非常典型的桥梁坍塌特大责任事故，在行业内引起了很大的震动。由此引发了监理业内人士的广泛关注和对监理职能合理定位的重新认识，同时也给监理人员履行有关职责及安全责任风险等问题敲响了警钟。

2 关于安全监理

安全监理是指工程监理单位受建设单位(或业主)的委托，依据国家有关的法律、法规和工程建设强制性标准及合同文件，对工程安全生产实施的监督检查。安全监理是交通建设工程监理工作的重要组成部分，是安全生产管理的重要保障，也是实现公路工程施工本质安全的重要途径和方法。安全监理的实施，对加强公路工程施工安全管理、提高施工现场安全管理水平以及控制重大伤亡方面意义重大。

《建设工程安全生产管理条例》规定了工程建设各方责任主体的安全责任，明确规定了工程监理单位的安全责任，以及工程监理单位和监理工程师应对建设工程安全生产承担监理责任，赋予了工程监理单位一项新的工作内容，由此产生了安全监理工作，使安全监理成为工程监理重要的一部分。

近年来，我国交通建设工程安全生产形势比较严峻，安全生产事故频发，安全监理责任风险已成为业内人士所关注的焦点。在处理工程安全生产事故时，由于对《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等缺乏深入的理解，掌握的尺度不同，导致监理单位及监理人员的安全监理责任被扩大，同时也承担了一些本应可以回避的风险，这对监理行业的健康发展极为不利，也造成了一定的负面影响。因此，有必要对监理单位和监理工程师的安全监理责任和所承担的风险进行分析研究，以期探讨目前形势下公路工程安全监理责任风险的控制方法及防范措施。

3 安全监理法律责任分析

3.1 工程监理单位及监理工程师的安全责任及违法行为

依据《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》的有关规定，监理单位和监理工程师应承担的安全责任可以分为生产经营单位安全生产责任(安全生产条件保障、安全生产教育培训、提供劳动防护用品)和安全监理责任两类。

根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条及《公路水运工程安全生产监督管理办法》第十八条的规定，监理单位及监理工程师应承担以下的安全监理责任。(1)工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。(2)工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。(3)工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

因此，监理单位和监理工程师在实施安全监理过程中必须把握尺度，以免陷入违法雷区。对于监理单位和监理工程师而言，容易构成以下一些违法的监理行为。(1)工程监理单位未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查就构成违法行为。(2)工程监理单位发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工就构成一种不作为的违法行为。(3)施工单位拒不整改或者不停止施工，工程监理单位未及时向有关主管部门报告便构成违法行为。工程监理单位是在监督施工单位安全施工，同时，也在履行一种社会监督义务，即使施工单位拒不整改或者停止施工，工程监理单位需要继续履行这一义务，即向有关主管部门报告。同时，工程监理单位对报告提出不及时，也是违法行为。(4)工程监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理就构成违法行为。工程监理单位在建设工程安全生产中的监理责任，是由相关的法律、法规和强制性标准规定的，如果工程监理单位没有按照法律、法规和强制性标准进行监理，就是没有尽到监理责任，就构成违法行为。

3.2 工程监理单位及监理工程师的法律责任

(1)行政责任。对于监理单位的上述违法行为，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处 10 万元以上、30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书。

(2)刑事责任。《中华人民共和国刑法》第 137 条规定：“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金”。显然，刑事责任针对的是监理单位的直接责任人员，承担刑事责任的前提是造成重大的安全事故。

(3)民事责任。工程监理单位的违法行为往往也是违约行为。如果给建设单位造成损失，监理单位应当对建设单位承担赔偿责任。

另外，《建设工程安全生产管理条例》也规定了注册执业人员(监理工程师)资格的处罚：注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业、3 个月以上 1 年以下；情节严重的、吊销执业资格证书，5 年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

4 安全监理风险分析

《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等法律法规对监理单位及监理工程师的职责均有明确的规定。笔者认为公路工程安全监理工作的风险主要来自法律法规不完善、管理制度缺陷等方面。其主要风险分析如下。

4.1 现行法律法规体系不完善导致的风险

建设工程相关的法律法规是从国家建设行业的角度出发，对工程建设行为进行宏观调控，具有强制性的特点。其完善程度会直接影响监理责任的的划分与界定，因此，若法律法规体系不完善，将会直接增加工程监理的责任风险。

(1)法律法规对工程监理的定位不准确导致的责任风险。如《中华人民共和国建筑法》将工程监理定位于施工阶段，这在客观上限制了工程监理向更高层次(全过程监理)的发展，影响了监理服务水平；《中华人民共和国建筑法》同时又强调了监理工程师是代表建设单位对工程建设的投资、质量和进度等进行监督管理，也就是说，监理工程师在监理过程中应为建设单位服务，维护建设单位的利益。这与我国监理工程师制度强调的中立的第三方还是有矛盾的地方。可见，法律法规在监理的工作性质定位上也有不明确的地方，这些不明确在一定程度上引起了一些对监理的错误认识，增加了监理工程师工作的盲目性，也直接或间接地增加了工程监理的责任风险。

(2)法律法规对监理安全责任界定不明确导致的风险。如《建设工程安全生产管理条例》中有关监理安全责任方面的界定还有待进一步细化和完善。这一问题所产生的直接后果就是各级监管部门在实践过程中容易将监理的责任无限扩大，有些施工单位将监理人员当成自己的安全员，明显出现向监理转嫁和推卸责任的倾向。FIDIC 新红皮书 3.1 款中规定：“工程师的任何批准、校核、证明、同意、检查、检验、指示、通知、建议、试验或类似行动，不解除承包商在合同中的任何责任。”可见在国际惯例中，施工单位是向建设单位提供合格工程的最终一方，工程师只是整个安全管理体系的一个环节。因此，过分强调工程监理的安全责任，会模糊安全生产的责任边界，弱化承包商作为安全生产第一责任人的意识，这不仅会增加监理的责任风险，也会混淆施工单位对安全责任的认识，不利于搞好安全生产和平安工地活动的开展。

4.2 管理不到位(缺位)、越位与错位导致的风险

(1)由于监理工程师管理越位导致的风险：超出监理合同的范围，擅自同意施工方案的变更；对于需变更或修改的方案，未要求施工单位按程序办理变更或审批手续，监理工程师现场同意其实施，出现越位审批、签字；未按监理工作程序开展监理工作，内部职责不清，导致在审批各类方案时出现越位审批、签字等。监理工程师管理越位，可能要承担重大责任事故罪或建筑工程重大安全事故罪的刑事责任以及相应的行政责任或民事责任，监理单位也可能要承担行政责任或民事责任。

(2)由于监理单位和监理工程师管理不到位(缺位)导致的风险：监理单位未履行或部分履行其安全生产管理责任；监理单位实施工程安全监理工作主要包括：监理计划和监理细则制订；全面审查；检查督促到位；正确行使整改或停工指令并及时报告有关部门。以上四个方面工作未履行或部分履行，监理单位和监理工程师管理不到位(缺位)，都有可能要承担刑事责任、行政责任或民事责任。

(3)由于监理工程师管理错位导致的风险：发现工程安全隐患，监理工程师代替施工单位安全生产管理人员向作业班组下达整改措施要求；按监理工程师的个人意见，在施工现场任意调整施工工艺、施工方法、施工组织方案等；对施工现场管理横加干涉，违章指挥、强令施工单位冒险作业等。对于错位管理，监理工程师可能要承担重大责任事故罪或建筑工程重大安全事故罪的刑事责任及相应的行政责任或民事责任。错位管理将给监理单位带来巨大的风险，监理单位由此也可能要承担行政责任或民事责任。

5 责任风险管理与防范

《建设工程安全生产管理条例》、《公路水运工程安全生产监督管理办法》等法规文件的出台，对监理单位及监理工程师提出了更高的要求。因此，监理单位及监理工程师应加强对责任风险的控制与管理，采取行之有效的防范方法与措施。

(1)进一步完善现有的法律法规及合同体系，强化监理人员合同管理意识。通过法律法规的修改、补充和完善，可有效地解决安全监理责任界定不明确、责任容易被随意扩大等风险；严格履行监理合同能避免不必要的法律纠纷和降低责任风险。监理单位和监理工程师在实施安全监理过程中，需认真组织监理工程师学习公路工程建设强制性标准及相关法律法规，避免方案审批中出现不到位而引起的风险。

(2)通过完善工程监理行业的制约机制，加强对上岗监理人员的审查考核，合理有效地发挥政府监管部门的职能作用，建立健全监理市场的信用评价体系，提高监理人员的业务素质及水平，强化监理人员的职业道德约束也是有效防范安全监理责任风险的有效方法。

(3)正确履行监理的安全责任，明确安全监理的职责，借鉴国际上工程安全生产的管理经验，完善监理单位安全监理保证体系并建立健全监理安全责任的规章制度，确定落实监理安全责任的分管领导和归口管理的部门，在单位各级岗位职责中落实监理安全责任。明确各级监理人员的安全责任，可以有效地规避因监理单位和监理工程师的安全监理缺位所导致的风险。

(4)进一步规范安全监理工作程序及考核检查标准，起草编制企业内部落实监理安全责任的工作导则，确定企业内部各项目监理机构落实监理安全责任的考核检查标准，定期、全面检查和评估所有工地的安全状况、各监理机构所采取的安全工作措施。规范安全监理工作程序及考核检查标准化，可以有效地规避因监理单位和监理工程师的安全监理不到位所导致的风险。监理单位必须为监理工程师提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，及时办理意外伤害保险，这能有效地规避监理单位的安全生产责任风险。

(5)在新签监理合同中要强化对监理的安全责任与相应服务费用的约定，注意在监理安全责任的约定方面应紧扣《建设工程安全生产管理条例》规定，不任意扩大。另外，注意全面清理在监工程的监理合同约定内容及人员调配情况，积极与建设单位协商调整有关增加与监理安全责任相适应的义务与费用条款，积极落实《建设工程安全生产管理条例》的要求。

(6)建立监理人员安全生产教育培训制度，定期开展监理企业内部的安全教育工作。监理企业的安全教育内容主要包括：《建设工程安全生产管理条例》对监理工作的要求；本企业中所制定的监理安全责任的工作导则及应采取的安全管理措施；安全生产知识与安全类标准和规程中的要求；各类安全事故的警示教育；交流在监理工作中有关落实监理安全责任的好方法与好经验。强化监理人员安全生产教育培训，可以有效地规避因监理工程师的安全监理不到位或越位、错位所导致的风险。

(7)必须强化总监理工程师的安全责任心、企业荣誉感，建立总监理工程师上岗前的考核工作，把项目的监理安全责任落到实处。工程项目总监理工程师(或驻地工程师)对工程项目的监理安全责任负责，是监理单位派驻工程项目的全权代表。选派优秀的监理工程师担任工程项目总监理工程师(或驻地工程师)，可以有效地提高项目监理水平，有效地规避因监理工程师的安全监理缺位、不到位或越位、错位所导致的风险。

(8)完善监理单位五项安全生产管理制度并认真贯彻落实，可以有效地规避因监理单位和监理工程师的安全监理缺位和不到位所导致的风险。同时，可以及时发现监理工程师的越位、错位管理等问题，以便及时采取有效措施。根据《建设工程安全生产管理条例》的规定，监理单位应建立以下五项安全管理制度：安全技术措施审查制度；专项施工方案审查制度；安全隐患处理制度；严重安全隐患报告制度；按照法律法规与强制性标准实施监理制度。

6 结 语

在目前的公路工程安全生产形势下，安全监理责任风险问题已成为业内人士必须面对的重要议题。在安全监理责任风险的分析研究基础上，进一步完善相关法律法规，细化和明确界定工程监理的安全责任，同时加强安全监理的责任风险控制与防范，防止工程监理安全责任的随意扩大，这对交通建设工程监理行业的健康发展是极为有利的，必须引起交通主管部门的高度重视。

[1] JTG G10—2006，公路工程施工监理规范[S].

[2] 中国交通建设监理协会.交通建设工程安全监理(第二版)[M].北京：人民交通出版社，2010.

[3] 王家远,邹涛.工程监理的法律责任与风险管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2009.