监理对施工机械安全管理、安全防护的管理

高家远，葛广凤

（1.济南市建设监理有限公司， 山东 济南 250014；2.山东华能建设项目管理有限公司， 山东 济南 250011）

1 建设工程监理与安全生产的关系及监理工作的定位

1.1 建设工程监理与安全生产的关系

根据 GB/T 50319－2013《建设工程监理规范》的术语解释，工程监理单位是受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。由此可见，监理是指对施工现场安全生产管理的监理，并不能理解为“安全控制”或者是“安全监理”。 根据《中华人民共和国建筑法》的规定，施工现场安全由建筑施工企业负责，施工单位是工程安全的责任主体。对监理工作应负责任的扩大化认识都是错误的。无论业主是否委托监理对施工现场进行安全生产管理，监理单位都要根据国家法律法规中有关安全生产的规定，履行《建设工程安全生产管理条例》规定的法定职责。监理单位通过对施工单位现场安全生产管理的行为进行监督检查，从而发现安全生产管理中存在的问题和安全隐患，及时督促施工单位整改，消除安全生产隐患。

1.2 监理责任定位问题

在《中华人民共和国建筑法》中没有对监理安全责任的界定，也未提及监理中的安全责任。《建设工程安全生产管理条例》第十四条明确规定，工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。可见，监理承担安全责任是由条例规定的；违反了上述规定，应当承担监理责任。同时也说明了监理承担责任的前提条件，而不能曲解为所有安全责任都由监理承担。目前出现了一个怪圈，只要有安全事故，监理就要承担责任。前提条件一，按照法律、法规进行监理。这里的法律是指全国人大通过、主席令颁布的法律，如《中华人民共和国建筑法》等，法规是指国务院颁布的命令，如《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》。而非部门规章及地方政府规章，也不是地方政府部门规章。前提条件二，按照工程建设强制性标准实施监理。这里谈到工程建设强制性标准的含义。工程建制性标准有广义和狭义之分。根据《实施工程建设强制性标准监督规定》(建设部第 81 号令)第三条规定，工程建设强制性标准是指直接涉及工程质量、安全、卫生及环境保护等方面的工程建设标准强制性条文。也就是我们常见的工程建设方面的强制性标准中的黑体字部分。监理应当对违反强制性标准条文的部分进行监督检查，而并非所有影响安全标准的责任都由监理来承担。

2 建设监理工作在施工机械安全管理、安全防护方面存在的问题

2.1 安全生产管理是综合系统工程

施工机械安全管理、安全防护管理是安全生产管理方面的两大重点，容易造成较大的安全事故和较大的社会影响。本文从这两个方面，依据国家法律、法规和有关这两方面的强制性标准展开论述，强调监理应该进行的工作及应该规避的风险，促进安全生产。

2.2 建设监理工作在施工机械安全管理、安全防护方面存在的问题

(1)机械安全管理、安全防护未纳入监理规划及监理实施细则或无针对性。主要表现在监理规划及监理实施细则中查阅不到机械安全管理、安全防护方面的监理工作内容、方法和措施。或者虽有此方面的内容，但与现场脱节，如塔吊、施工升降机的数量、具体型号无描述，内容空泛无针对性。安全防护方面没有根据工程的实际情况编写，如拟建建筑物的高度、需安全防护的部位、安全防护应达到的要求等。

(2)未认真审核机械安全管理、安全防护方面的安全专项施工方案。在专项方案中，施工单位经常照搬标准文本，甚至连工程名称和地点都不加选择地引用；在多台塔吊安装密集的部位无防碰撞措施；塔吊、施工升降机的升节幅度无具体的描述，安装高度无描述、周边环境无描述等。专项方案未经施工单位技术、设备、安全、质量部门进行审核签字，总承包单位技术负责人未审核签字，未盖单位公章。安全防护方面的内容无针对性，未考虑周边环境、季节的变化、工程的高度、需防护的部位不详等。需专家论证的方案未论证。

(3)未认真审核建筑起重机械安装单位的资质、许可等文件。主要表现在：起重机械的特种设备制造许可证、产品合格证、备案证不齐全；起重机械安装单位的安全生产许可证过期、特种作业人员操作资格证书过有效期未进行续期考核。

(4)未认真监督安装单位执行建筑起重机械安装、拆卸专项方案施工情况。主要表现在：未认真核查现场安全管理人员、特种作业人员是否与所报证件相符，是否按方案的要求及顺序进行安全施工；安装前的周边环境是否对现场机械的安全或拆卸造成安全隐患等。

(5)未认真监督检查起重机械的使用情况。主要是：未按照强制性标准安装；建筑起重机械安装完毕后，使用单位未组织出租、安装、监理等有关单位进行验收，或者未委托具有相应资质的检验检测机械进行验收就擅自使用；使用单位自起重机械安装验收合格之后，未及时向工程所在地建设工程质量安全监督部门办理起重机械使用登记；项目监理机构对以上违规情况未及时发出书面通知，未认真履行监理职责。

(6)对于现场的安全防护是否执行方案的情况、是否符合安全生产管理法规的情况未认真巡视检查；对于安全防护不到位的地方或者是防护不符合要求的，未及时下书面通知要求施工单位整改。

3 安全生产监理工作在施工机械安全管理、安全防护方面的对策

(1)在监理规划及监理实施细则中纳入机械安全管理、安全防护的内容，明确监理工作内容、方法和措施。结合建筑施工现场情况及方案审核情况，写明对塔吊、施工升降机等设备的监督检查方法；对于易发生的问题，列出安全管理的重点；对于起重机械初始安装、升节安装、拆除可按旁站管理的要求进行管理，明确监理现场塔吊、施工升降机的位置、数量、基础地耐力要求、基础强度要求。根据项目特点写明需安全防护的部位、安全防护应达到的要求等。

(2)认真审核机械安全管理、安全防护方面的安全专项施工方案。在专项方案中，起重机械安装的工程名称、地点、项目环境应与实际情况一致，在多台塔吊安装密集的部位应有防碰撞措施，塔吊、施工升降机的升节幅度、初始安装高度、最终安装高度都应有具体的描述。专项方案应经施工单位技术、设备、安全、质量部门进行审核签字，总承包单位技术负责人应审核签字，盖单位公章。安全防护方面的内容应有针对性，应考虑周边环境、季节的变化、工程的高度、需防护的部位等。需专家论证的方案应在该分项工程施工前完成论证。安装单位应制订建筑起重机械安装、拆卸工程安全生产事故应急救援预案。

(3)认真审核建筑起重机械安装单位的资质、许可等文件。起重机械的特种设备制造许可证、产品合格证、备案证等资料应齐全，特种设备的名称应一致，备案证应在有效期；根据《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部第166 号令)第五条中规定，出租单位应在建筑起重机械首次出租前，自购买建筑起重机械的使用单位在建筑起重机械首次安装前，应当持建筑起重机械特种设备制造许可证、产品合格证和制造监督检验证明到县级以上地方人民政府建设主管部门办理备案。第二十二条规定，监理单位应当履行安全职责，不但要求审核上述证件，还要求审核备案证。笔者以为，此要求会造成申请人多次重复提交相同的资料进行重复审查。备案之前的资料建设主管部门均已审核完成后才发放备案证，要求监理再审核备案证之前的许可实属多余。起重机械安装单位的安全生产许可应在有效期内、特种作业人员操作资格证书在有效期内使用。

(4)认真监督安装单位执行建筑起重机械安装、拆卸专项方案施工情况。认真核查现场专职安全管理人员、专业技术人员到岗到位情况，特种作业人员是否与所报证件相符；是否按方案的要求及顺序进行安全施工，安装前的周边环境是否对现场机械的安全或拆卸造成安全隐患。安装或拆卸完成后应形成旁站记录，在安全日志中应记录全面。建筑起重机械在使用过程中需要附着的，使用单位应当委托原安装单位或者具有相应资质的安装单位按照专项施工方案实施，并按照规定由使用单位组织出租、安装、监理等有关单位进行验收；验收合格后方可使用。

(5)认真监督检查起重机械的使用情况。《建筑起重机械安全监督管理规定》(建设部第 166 号令)规定，建筑起重机械安装完毕后，使用单位应组织出租、安装、监理等有关单位进行验收，或者委托具有相应资质的检验检测机械进行验收，不许擅自使用。《建设工程安全生产管理条例》第三十五条规定，施工单位在使用起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施前，应当组织有关单位进行验收；有关单位是指施工总承包单位、分包单位、出租单位、和安装单位共同进行验收。条例中没有将监理单位列为验收主体，在建设部令中则将监理列为了验收主体，建设部令与条例不一致。根据下位法不得与上位法相矛盾的原则，尤其是李克强总理关于清理规范性文件的精神，与法律、法规不一致的应列入清理或修订范围。笔者以为建设部令没有很好地界定监理的定位。使用单位自起重机械安装验收合格之后应及时向工程所在地建设工程质量安全监督部门办理起重机械使用登记。起重机械产权单位应加强对在用设备的管理，组织专业技术人员定期每月对起重机械设备进行全面的检查，并填写“起重机械定期检查记录”，相关责任人员签字、盖章。起重机械产权单位应当加强对起重机械的日常维修保养，并按有关要求对设备进行定期维修保养，确保起重机械的安全技术状况完好。作为建设监理单位，项目监理机构不可能对机械的全面检查记录进行复核，也无此义务。项目监理机构只须要加强对“起重机械定期检查记录”及日常保养行为的检查，检查产权单位是否定期进行了检查，是否进行了日常的保养。同时要将“起重机械定期检查记录”、“日常保养记录”留存项目监理机构备案；在安全日志中也要全面记录施工单位在起重机械安全生产管理方面的情况。在强制性标准方面，塔吊方面主要有载荷限制装置、行程限位装置、保护装置、吊钩、滑轮、卷筒与钢丝绳、多塔作业、安装、验收与使用；施工升降机方面主要有：安全装置、限位装置、防护设施、附墙架、铁丝绳、滑轮与对重、安装、验收与使用。起重吊装方面主要有施工方案、起重机械、铁丝绳与地锚、索具、作业环境、作业人员。项目监理机构对于以上有违规的情况应及时发出书面通知或暂停令，按规定及时上报建设单位及主管部门。

(6)对于现场的安全防护是否执行方案的情况、是否符合安全生产管理法规的情况认真巡视检查。安全防护方面的强制性标准主要有：现场围档；封闭管理；脚手板与防护栏杆；基坑安全防护；施工升降机防护设施。高处作业虽没有强制性标准中的保证项目，但是高处作业评分表中的得分值在 70 以下时，也属违反强制性标准的行为。高处作业主要包括：安全帽、安全网、安全带、临边防护、洞口防护、通道口防护、攀登作业、悬空作业、移动式操作平台、悬挑式物料钢平台。施工升降机处每层的防护门应及时关闭，门的开启与关闭应保持良好的质量状态。对于安全防护不到位的地方或者是防护不符合要求的，要及时发书面通知要求施工单位整改。

(7)安全管理工作是项目管理中十分重要的工作，关系到人身和财产安全。作为监理单位应当按照法律、法规和强制性标准实施监理，对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查；发现安全事故隐患要及时要求施工单位整改或者暂时停止施工；施工单位拒不整改或者不停止施工的，及时向有关主管部门报告。