监理行业改革与转型的思考

翟春安

（江苏安厦工程项目管理有限公司， 江苏 常州 213022）

2014 年，注定会是监理行业的历史记载年。年初，国家有关部委有意改革强制监理制度，鼓励上海、广东、江苏等经济发达地区试点缩小强制监理范围；同时将对民营投资的房地产工程项目取消强制监理制度。2014 年 3 月 12 日，广东省深圳市住房和城乡建设局也发出了改革强制监理制度的信号，将全部取消社会工程的强制监理，并逐步扩大到政府投资的工程中去。2014 年 5 月份的全国建设工作合肥会议再次点燃了我国建设领域的改革之火。接着，国家住房和城乡建设部又出台了《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市 [2014]92 号文)，力推建筑业全面深化改革步伐。这一系列刺激或利好的消息，不得不让我们对监理行业的改革与转型做出深深的思考。

1 监理制度设计与发展过程中的蕴藏与缺失

工程监理制度是我国根据工程建设项目管理体制改革的需要，借鉴世界先进的工程管理经验，并结合国情所建立的有关建设工程项目管理的基本制度之一。这项行之有效的建设工程管理制度，在世界发达国家已有上百年的历史，但在我国却仅仅走过 20 多年的历程。工程监理制度自 1988 年试点起步，于 1996 年在建设领域全面推行至今，已取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认可。但是很明显，社会对之终究是褒贬不一、争议纷纷，以至于如今有取消强制监理的呼声。有必要追究其成因。

其一，从其发展阶段和各阶段社会目标期待中可以看出，在监理制度发展过程中，社会期待过高，而且一味关注的是责任内涵扩大，而没有真正确立行业独立地位和客观定位。

(1)试点阶段。1988 年 11 月建设部印发的《关于开展建设监理试点工作的若干意见》的通知明确监理业务内容是：审查工程计划和施工方案；监督施工单位严格按规范、标准施工；审查技术变更，控制工程进度和质量，检测原村料和构配件质量、处理质量事故等。施工监理主要侧重于质量控制，时称为“质量监理”。(2)推广阶段。1989 年 7 月建设部印发了《建设监理试行规定》。监理业务内容为：协助建设单位与承建单位编写开工报告；确认承建单位选择的分包单位；审查承建单位提出的施工组织设计、施工技术方案和施工进度计划、调解建设单位与承建及审查工程结算等 11 项工作任务。监理内容追加形成了“三控制、一管理”。(3)全面推行阶段。l995 年 7 月建设部签发了《工程建设监理规定》。明确监理的主要内容是：控制工程建设的投资，建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系。实质即 “三控制、两管理、一协调”。(4)责任提升阶段。2002 年出台的《建设工程旁站监理管理规定》和 2004 年出台的《建设工程安全生产管理条例》，规定监理单位和监理工程师个人对建设工程安全生产承担监理责任。至此，安全被正式纳入工程监理的范畴，监理业务范围及监理工作风险负荷急剧加大。

其二，从监理行业目前存在的主要问题看，行业久病不愈；如此继续发展，必死无疑。

一是监理的定位不清、地位缺失。现有的监理制度把监理单位放在建设单位和政府之间，一仆二主。按照监理服务市场化要求，监理理应“拿其钱财为其消灾”，自然就会在服务上受制于建设单位；否则，建设单位就会不用监理、不给监理按时足额付监理费，使监理单位很难独立、自主地开展监理工作。但政府主管部门一直要求监理对社会负责，对工程安全和质量负责。一旦政府主管部门到施工现场检查，提得最多的就是：监理要求不严，不到位，要承担监理责任等等。对监理的定位问题，有的认为监理应是独立的第三方，有的认为应是业主方的代表，还有的认为监理应代表政府，等等。众说纷纭，混乱并继续着。二是监理安全责任的扩大化使监理有责无权、身心疲惫、人才流失。对监理单位要不要对安全生产承担责任、承担多大责任的问题，一直存在着争议。现在很多地方都不同程度地将监理的责任任意扩大。只要是监理审核过的方案出了问题，动辄对监理企业实行很重的行政处罚。这必然将导致监理工程师在审核安全方案时，无限制地要求承包商提高安全系数而无视安全成本，不利于整个工程项目的正常顺利实施。由于监理安全责任的无限扩大，素质高的监理人员流向建设单位和施工单位。加上建设单位工资待遇较高且无直接安全责任，造成监理单位优秀人才快速流失。三是监理取费过低的情况没有实质性改变，造成监理单位难以留住高端人才、难以发展扩张。20 多年来的监理实践揭示，过低的监理取费已对我国监理行业的发展和监理人员素质的提高造成了极为不良的影响，严重限制了一些优秀的高学历、高学位、高职称、高水平复合型人才的加入。相关收费标准在诸多行业并未得到有效贯彻，这无疑将继续困扰着监理能力的提高。各级各部门基本没有真正重视监理合理收费，而是一味加码责任，使这个行业憋屈生存、负重前行，更不用说资本积累乃至扩张发展了。四是产业链分割太细，监理的工作范围狭窄，阻碍了行业拓展与竞争力提升。监理制度应该贯穿工程建设项目的始终，包括投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段、施工阶段(含保修阶段)。但目前，我国监理工作一般局限于施工阶段。监理工作范围及内容的狭小，使监理能力无法充分发挥。加上前期阶段监理的缺位，使得前期阶段在功能策划、可行性研究、设计图纸的完善性等方面不够完善，导致施工阶段设计变更较多，工期失控，有的甚至影响到工程质量。五是监理既要成为业主的责任背负者，实则又是施工单位的质量安全员，地位尴尬、处境艰难。有时还要直接接受有关部门的训斥，里外不是人。有的业主对监理工作干预较多；有的不通过监理工程师直接给承包商下达指令，造成不必要的纠纷和误解。业主不规范的普遍现象，给监理工作带来很多困难。不管就失职，管了又没趣；更有甚者，有的业主把施工单位质量安全责任也一股脑儿地强加给监理，好像有了监理，就有了一切责任的承担者。诸如此类，真让人难以看到监理行业健康发展的希望。

2 从三个“不满意”思考监理行业有没有存在的必要

第一问：“为什么领导对监理总觉得不满意？” 监理是按照合同为业主提供专业化有偿服务的，同时又要按照法律法规承担社会道义责任。监理尽管被很多人在口头上赞许为“至高无上”、“高智商者”，但其毕竟就是一项职业，也是政府的一个助手，更何况事实上其并不具备政府所希望的万能力量。所以总让政府不满意。你看，一个监理，既要懂得质量、安全、规范、协调，又要懂得造价、招标、拆迁、扬尘控制；甚至还要会用心理学，“哄”好施工项目经理开展工作。总之，没有给监理确切的能力、责任上的宽容，监理永远不会让政府满意。试想，一个政府推广又发展了 20 多年的行业，没有功劳也有苦劳吧。可怜到如此地步，还有存在的意义吗？

第二问：“为什么社会对监理普遍不满意？”项目一旦发生事故，大家就会不约而同地想到监理。这就是社会对监理的普遍关注。为什么偏要到发生事故了才想到监理呢？这说明社会对监理还是有认识的，只是这种认识是片面的。因为工程质量与安全的真正主体是施工企业，监理是建设单位所聘的工程师，是业主的助手和顾问。要监理代表政府、代表业主行使管理和执法责任，监理做不到。当社会真正明白了监理的作用与地位后，监理作为一个“独立的第三者”是不可能的。因此“第三方监理”没有存在的必要，而应最终回归到“咨询者”角色。

第三问：“为什么群众对监理效果心存不满意？”推行强制监理的目的是为了确保工程质量；而质量没有提升，监理这个环节反倒是成了劣质工程的障眼法。建设商表示所有用材都是监理同意的；监理表示所有环节都是高标准严要求的。问题是高标准的监理之下，为何就出现了这么多伪劣工程？有如此结果，作为工程使用者的群众能对监理满意吗？深圳此次取消强制监理的初衷也是由此而来的。他们认为监理已经起不到监理应有的作用，既然监理成了阑尾，割掉也是无妨的。

3 取消强制监理未必不是好事(取消强制监理的逆思考)

多年以来，许多行业专家一直在为监理正名而呼吁奔走，方法不尽其用：改革疗法、缩瘦疗法、拓业疗法甚至休克疗法。然而成绩平平、失望多多。在笔者看来，深圳目前开展非强制监理改革的试点倒不失为明智之举。因为监理发展到这一步，光用“休克疗法”已无济于事。只有采用“死亡疗法”方可重修其身，重拥纯洁，重获新生。

首先，取消强制监理后，监理行业可以真正重新归位。从一开始就按照市场经济规则回归“咨询业”本源，不再受职能、智能、范围、定位的影响。按照政府“负面清单制度”规定，只要他方有需求、我方有能力、社会需要和相信你，你就可以开展咨询业务；人员不够，可以培养也可以聘用；业务太多可以对外发包。只要大家认可就有市场，这才是咨询业的真正本位。

其次，取消强制监理后，建筑市场将改变以往建设、施工、监理三方对等的模式，改三方管理为两方市场，让施工方直接成为现场安全与质量的第一责任人对业主负责，受社会追责。这就真正回到了现实合同法律规定上了。大家试想，合同的对等原则要求履约双方必须平衡、对等，而监理作为“第三者”夹在其中，实在是不适合。应该回归到业主顾问岗位上来。

再次，取消强制监理后，可以明确发包方(业主)的主体责任，真正实现工程项目法人责任制。如开发项目，通过自行监理把责任回归给开发商，让他们来实施现场的监控和监管，更加严肃认真地选择施工总包单位，才能够更好地保障工程的质量和安全，从源头上促进建筑市场品质管理。过去的法规对业主单位是没有什么约束的。很多时候工程真出了情况，业主单位一点责任都不需要承担；承担责任的不是监理工程师就是施工单位，甚至是行政主管部门。因为有监理，业主认为质量和安全都是监理的事情，跟他们自身是没有关系的。而取消强制监理后，所有的质量安全责任都强化到了业主单位身上，一旦出现质量问题，首先责任主体就是业主单位。包括经济赔偿、行政诉讼甚至刑事责任的问题都需要业主单位来承担。如此一来，业主单位就会比过去更加重视建设工程的质量和安全，而不是轻易敷衍了事。

最后，取消强制监理后，没有管理能力的建设单位可以聘用有资格的工程技术管理人员或监理公司成为他的团队开展项目管理。这样，有利于推进个人执业制度和监理人员超越监理局限开展项目招标、造价管控、安全管理；甚至可以协助业主进行融资管理，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

4 大胆设想、激发理想，畅想监理改革发展的梦想

住房和城乡建设部《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》(建市 [2014]92 号)为监理行业在深化改革与产业转型上给出了许多政策性意见和建议，如：“进一步完善工程监理制度。分类指导不同投资类型工程项目监理服务模式发展。调整强制监理工程范围，选择部分地区开展试点，研究制定有能力的建设单位自主决策选择监理或其他管理模式的政策措施。具有监理资质的工程咨询服务机构开展项目管理的工程项目，可不再委托监理。推动一批有能力的监理企业做优做强”。这对监理行业改革转型，促进项目管理与监理一体化运行，具有重要而积极的意义。由此，为实现监理行业不死而且还活得很好，我们要乘此东风开展追梦的思考。

首先，要强力推进监理队伍建设，充分提升监理人员素质，为超越狭隘单纯监理而卧薪尝胆。只有做好让市场选择的准备、沉稳心志，才能励精图治。

其次，要顽强坚持专业化监理工作的执业操守，继续不断探索现场工程质量与安全管理的方法与路径，做维护建筑市场的秩序护卫者。

第三，随着社会治理市场化进程，政府向社会购买服务将是必然趋势。我们可能成为政府市场管理、社会管理、质量管理、安全管理的咨询方，要当好政府顾问或有偿服务者的角色。

第四，我们也可能成为开发商的工程部，或参与或投资开展细化分工、责任各负、利益共存的合作共赢战略体。

第五，我们还可以成为施工方的服务团队，支持总承包管理的施工方项目管理。

第六，我们还可以开办建筑工人技能培训学校，弥补当前一线工人培训的缺失,有效制止安全生产事故频发的状况，等等。

总之，在未来监理行业转型升级中，只有让监理回归到咨询者的定位，才能让监理“凤凰涅磐”；只有明白了监理为谁服务，才能使监理有合理的地位；只有解除了监理承担安全责任的包袱，才能让监理行业积极向上；只有积极推行监理咨询市场化，才能培育出成长型监理企业；只有迈开监理与项目管理一体化的步伐，监理才能有光辉灿烂的前途。

这次国家推动监理制度改革，对于监理行业转型升级既是挑战更是机遇，我们要积极迎合，激情以待。