建筑施工安全生产管理的现状和对策

黎路超

（广西新厦工程咨询有限公司， 广西 南宁 530001）

建筑施工安全生产管理的现状和对策

黎路超

（广西新厦工程咨询有限公司， 广西 南宁 530001）

建筑业是我国从业人数最多的行业，也是事故多发的高危行业。采取有效措施，加强建筑施工安全生产管理，预防生产安全事故发生，保障人民群众的生命和财产安全，刻不容缓，也是建筑工程项目管理人员的主要工作任务和主要职责。针对建筑施工安全生产管理的现状和存在的主要问题进行深入分析，提出建筑施工安全生产管理的对策。

建筑施工；安全生产；管理；对策

0 引 言

建筑业是我国国民经济的支柱产业之一。数据显示，2014 年全国建筑业房屋建筑施工面积 125 亿 m2，比上年增长10.4%，新开工项目 415 482 个，比上年增加 53 199 个，建筑业总产值达 176 713 亿元，比上年增长 10.2%，建筑业增加值44 725 亿元，比上年增长 8.9%，全国具有资质等级的总承包和专业承包建筑业企业实现利润 6 913 亿元，增长 13.7%。

另据统计，2013 年，我国建筑业企业近 8 万家，建筑业从业人数 4 500 万人；全年发生建筑施工安全事故 85 起，死亡人数 320 人，在全国各行业安全事故中，建筑施工安全事故紧排在交通和矿山行业之后，位居第三。建筑施工常见的事故类别主要有高处坠落、物体打击、机具伤害、坍塌、触电、起重伤害等六类，中毒和窒息事故也常有发生。

建筑施工具有：产品固定，人员流动；露天高处作业多，手工操作，繁重体力劳动；建筑施工变化大，规则性差，不安全因素随形象进度的变化而改变等特点。建筑施工的特点决定建筑施工安全事故的特点。建筑施工安全事故具有突发性，偶然性，这是建筑施工安全生产管理的难点。建筑市场管理混乱，工程项目违法发包、违法分包、非法转包、挂靠以及施工作业人员安全意识淡薄，安全技术缺乏等也是事故频发的重要原因。

1 建筑施工安全生产管理的意义

安全是相对的，不安全是绝对的。世界上没有绝对安全的事物，任何事物中都包含有不安全因素，具有一定的危险性。搞好安全生产管理，是全面落实科学发展观的必然要求，是建设和谐社会的迫切需要，是各级政府和生产经营单位做好安全生产工作的基础。

建筑施工安全生产管理坚持“以人为本、安全第一、预防为主、综合治理”原则。建筑施工安全生产管理的基本对象是企业的员工，重点是施工作业人员，使其遵守安全生产法律、法规、标准、规范、规程和安全生产管理规章制度的规定，有效控制或消除物的不安全状态，人的不安全行为和管理上的缺陷，实现生产过程中人与机械设备、物料、环境的和谐，使危险性降低到安全的程度，使生产不发生安全事故，有效保障人民群众生命和财产不受损害，达到安全生产的目标。

2 建筑施工安全生产管理的现状和主要问题

2.1 建设工程管理制度设计缺陷

我国建设工程有关管理制度设计存在缺陷且严重滞后，具体体现在：“三包一靠”普遍存在，招标投标使暗箱操作合法化，工程监理制有名无实，合同管理流于形式。建筑市场出现这样严竣、尴尬局面，显然是制度设计的问题：一是没有掌握市场发展的客观规律；二是对市场充分竞争的后果估计不足。新问题出现后，没有及时跟进研究新对策，制订新规则。

2.2 安全生产管理法律法规泛滥

与建设工程安全生产有关的法律法规、标准、规范、规程、规定、各级管理部门行政规章等，数以百计，应有尽有。政出多门，头痛医头，见子打子，今天一个通知、意见，明天一个规定、办法，层出不穷。内容重复甚至相互打架，现场管理人员虽刻苦钻研，疲于应付，却也无所适从，摸不着头。

2.3 建设单位违反建设程序

项目法人责任制是用来约束建设单位的。但是，建设单位违反建设程序的事并不鲜见，特别是政府工程和房地产项目，未报建先施工、边报建边施工、边设计边施工、甚至不报建也施工等怪现象比比皆是。这也与有关管理部门不作为、办事效率低下有关。

2.4 施工单位遥控管理

我国现在的建筑市场，事实上是一个“三包一靠”的市场。

2.4.1 施工组织设计、专项施工方案的编制与审批

施工组织设计、专项施工方案由资料员不看图纸、在网上拼合而成，内容错漏百出，既不符合工程实际，也不知道具体施工流程、施工工艺、施工技术要求，更无上针对性和指导性。施工组织设计、专项施工方案编制如此，审批也是流于形式，有些签名都是由资料员代劳。

2.4.2 专项施工方案的审查与论证

监理人员如果要按有关要求认真审查专项施工方案，无异于重新编制。多数情况下，监理人员会认真审查方案中的安全技术措施、强制标准，只要没有明显违反的条款和漏项，便算通过。专项施工方案一般都能按要求组织专家论证，但论证的深度如何，只有专家才知道。

2.4.3 安全教育与安全技术交底

目前的安全教育只有三级教育，由受教育人员在表格上签名按手印完事，没有组织专门的学习；安全技术交底也如此，即使组织了交底，也没有把施工方案的具体内容、技术要求、安全事项进行深入说明，没有把“怎样做”说清楚。

2.4.4 专项施工方案、安全技术措施的落实

检查发现，没有那个项目能够严格按批准的专项施工方案和方案中的技术措施实施的。原因有：施工前，管理人员没有进行认真交底；施工过程中，没有管理人员现场指导，任由施工作业人员凭经验自行施工。整改时，整改难度大、工作量大、耗费时间，工人有情绪，不配合。整改不符合要求就强行施工，留下安全隐患。

2.4.5 危大工程的验收

除模板支架体系正常组织验收外，其他如脚手架工程、施工电梯、物料提升机、卸料平台、塔吊等都没有按要求组织验收而擅自使用。安全隐患不能及时发现并排除。

2.4.6 分包单位之间的配合与协调

由于项目分解到分项、子分项工程分包，每个小分包单位(可能是三包、四包)都由一个小工头负责，由独立的施工队伍完成。各个小分包单位只顾小团队的利益，而忽视别人的利益和整体利益，给安全管理带来困难。

2.5 项目管理人员履职不到位

由于存在工程项目挂靠、管理人员挂证的事实，项目管理人员履职不到位便成为必然。

2.6 施工作业人员的安全意识淡薄、技术素质差

2014 年，我国建筑业从业人员约 4 500 万人，其中农民工 3 600 万人。农民工出身的施工作业人员可分成两部分，一部分为 50 后～ 80 后为主的老农民工，文化程度低，有一定的施工经验，掌握一些过时的施工技术；一部分为 90 后为主的新农民工，有一定文化，无施工经验，对现代施工技术掌握不多。整体来说安全生产意识淡薄，技术素质较差。

2.7 监理单位监管乏力

监理单位对安全生产监督作用难有作为，原因有五方面：一是管理路径过长，监理的指令难以下达到作业班组。作业人员只服从小工头调度，不服从项目管理人员直接管理。二是项目管理人员不到岗履职，监理通知经常无人签收。现场管理人员无证上岗，他们只重视进度和成本管理，不重视安全管理。三是监理人员监理能力不强。安全知识缺乏，对安全生产的法律法规、标准规范不熟悉；对危险源、安全隐患的辨识经验不足，不能及时发现或预见安全隐患。四是监理人员胆小怕事，寻求自保。监理人员发现安全隐患，及时签发监理通知要求施工单位整改，却不跟踪落实有关整改措施，在没有整改合格的情况下常常违规签字确认；施工单位拒不整改或不停工整改的，不敢向主管部门报告，被建设、施工甚至分包单位压力吓倒。五是监理酬金过低，监理力量不足。

2.8 行政监督行为不真实、监督不到位或监督不力

(1)政府默许、放任违反建设程序的行为，这是权力寻租、腐败滋生的根源。

(2)没有报建报监的项目，不纳入行政监督范围，这是建筑施工安全生产管理混乱的根源。

(3)受监项目过多，规模过大，建设地点分散，监督员不足等原因而出现监督不力、监督不到位的情况。

(4)监督检查过于形式化。检查后，监督整改通知，只要求施工、监理单位限期整改，至于是否按要求整改，整改是否合格，却少有跟踪复查。

(5)对监理打压过大，在层级检查中监理不能发挥监督作用。由于监督部门把监理单位与施工单位捆绑，只要施工单位有过错，监理单位必挨板子。在这种潜规则下，即使施工单位整改不落实、不符要求，监理单位也要无奈地在整改报告上签字盖章，违心欺骗上级，而安全隐患依然存在。

2.9 伤亡事故高额赔偿具有反作用

重奖之下必有勇夫，在高额伤亡赔偿下也有不怕死的人。通常情况下，建筑施工安全事故死亡赔偿金额在 60 万元以上。在高额赔偿面前，有些别有心思的人便会动起歪脑筋，打起歪主意，无视危险因素和安全隐患，有意或放任一些安全事件发生，主观上给安全管理增加难度和不确定性。

2.10 法律法规具有副作用

法律法规的副作用，可以理解为反效果，因法律法规存在漏洞，被人利用的结果。比如，《建设工程安全生产管理条例》(国务院令 [2003]393 号)第十四条第二款：“……施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”施工单位拒不整改或者不停止施工的事件并不鲜见，但是，10 多年来，全国有多少工程监理单位能及时向有关主管部门报告的？这些强人所难的条款，却是有关部门推卸责任、“监理履职不到位”的铁条。

3 建筑施工安全生产管理的对策

3.1 完善安全生产管理法律法规、标准规范

安全生产技术、管理人员不是学者，不是法律工作者，没时间和精力背那么多的法律规条。有关部门应当组织力量将有关法律法规、标准规范进行清理，分门别类进行整理、精减合并，使之成为简明扼要、通俗易懂的工作手册。这样运用起来得心应手。

3.2 加强项目受益人安全生产法规教育

项目受益人只重视成本管理，不重视安全管理。政府管理部门可定期每月举办“项目受益人安全生产法规培训班”，要求项目受益人在项目报建期间集中参加培训，使他们真正认识安全生产管理的重要性和自身安全职责。只有项目受益人认真履行了安全生产的管理责任，才会严格要求有关管理人员认真履行各自职责，才会配合、支持有关管理人员按规定要求做好各项安全生产管理工作和安全隐患整改工作。

3.3 加强项目管理人员履职管理

项目管理人员不能到岗履职，主要因为持证人员数量不足，这是业界的一个常态。项目管理人员不能到岗履职，必然导致项目管理不到位，从而导致有关管理制度、施工方案、安全技术措施落实不到位，给安全生产留下安全隐患。政府管理部门应从实际出发，面对工程技术人员不能满足市场需求的现实，克服困难，研究探索出台更有效的措施和办法，加强对项目的管理力度和对项目管理人员履职的管理力度。对挂名挂证不到岗履职的管理人员零容忍，按有关规定从重处罚。

3.4 加强施工作业人员的安全教育和技术培训

我国现有农民工 3600 万人，占建筑业从业人数的 80%，是建筑业的主要生产力量。这些生产力量，应当按专业、工种进行全面的教育培训，使他们能掌握必要的安全生产常识和安全生产技术以及新常态下安全生产管理要求，以适应工业化大生产的需要。他们不需要太多深奥的理论，不需要知道为什么这样；他们需要直观形象的教学，需要明白“怎样做”。所以，对他们的教育培训，应尽量多地使用影像资料和道具，安全技术交底应当使用样板工程。

3.5 实行专家参与危大工程验收制度

超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，是建筑施工中的重大危险源，必须按规定编制专项施工方案并组织专家论证。施工过程中，应当严格按批准的专项施工方案实施、并按要求组织验收。事实上，由于项目经理、专职安全管理人员不在工地履职或履职不到位；现场管理人员片面追求工程进度，不抓专项施工方案落实，不进行专项施工方案交底或交底不到位，施工作业人员并没有按专项施工方案组织施工，施工单位也没有按要求组织验收便进入下一道工序施工。当监理巡视或验收发现不按方案施工、存在质量安全隐患而要求整改时，作业人员会因返工工作量大、整改困难不积极整改或拒绝整改。另外，危大工程的安全隐患复杂多样、隐蔽，没有丰富的专业技术知识和经验，难以识别。如果由专家参与危大工程的验收，以专家的权威和影响力以及他们丰富专业技术知识和经验，施工单位绝不敢未经验收而进行下一道工序施工；同时通过专家验收，安全隐患便可以一一识别出来；以专家的权威提出整改要求，施工单位应该且也能认真执行，安全自然得到有效保证。

3.6 取消不必要的监理工作内容，发挥监理在安全教育、安全技术交底中的作用

在监理制度设计时，监理的工作内容为“三控两管一协调”。后来相继增加“安全管理“、“文明施工”、“防尘治理”、“噪声治理”、“创卫“等等。应该把那些政治性质的监理工作内容予以取消，使监理回归本位，专心从事监理的专业技术服务。只有这样，监理人员才会更热爱监理这个工作岗位，才能做出更多更好的成绩。

笔者认为，对施工作业人员进行安全知识教育和安全技术交底，监理人员应该有所作为。在各种因素的作用下，安全生产管理已经成为项目管理的重点。处于绝对弱势地位的项目监理机构，更是把安全生产管理列为监理工作的重中之重。安全生产管理的基本对象是企业的员工。只有监理机构才会真正关心作业人员的安全教育和安全技术培训。

政府管理部门可以要求施工单位将作业人员的安全教育培训、安全技术交底工作委托项目监理机构负责实施。监理机构为施工单位提供安全教育、培训等服务，应当是有偿服务。政府管理部门可以将一定比例的安全措施费作为安全培训费用支付给项目监理机构。

3.7 重新评估伤亡赔偿标准

建筑施工生产安全事故中人员伤亡的赔偿，应遵循工伤保险条例的赔偿条款办理，但通常的做法却是由政府主管部门主导参照已有案例办理。人员伤亡赔偿应该按什么标准？工伤保险条例中的标准是否适用？这些问题，应该有专家来进行认真研究、评估。赔偿过低，受到事故影响的伤亡人员家庭的正常生产、生活得不到应有保障；赔偿过高，加重企业负担，不利于企业发展，还有可能刺激一些别有用心的人铤而走险，给安全生产管理带来困难，增加生产安全事故发生的可能性和不确定性。

3.8 开展监理人员与监督员联合监督

工程监理具有社会监督功能，政府主管部门具有行政监督功能。在当前的国情环境下，工程监理的社会监督功能很难以发挥作用，而政府的监督部门因为编制、经费的原因，监督员在数量上相对不足，事实上行政监督也是不到位的。实现社会监督和行政监督的联合监督，可以相得益彰，使各自的监督功能得到最大限度的发挥。驻工地的监理人员最了解施工现场的情况，与政府的监督员联合工作，监督员便能很好地掌握项目的施工动态和安全隐患情况；监理人员在施工现场发现质量、安全隐患、有关违反法律法规、标准规范的行为，因得到监督员直接有力的支持，必定能得到及时的整改。这样，一方面，过去监理机构签发监理通知施工单位爱理不理、向主管部门报告又要承受建设、施工单位压力的现象，便可以迎刃而解；出了问题，监督部门把责任往监理身上推、为难监理的情况也将不复存在。另一方面，监理的地位可以得到有效提升，一直困扰监理的尴尬局面也会得到好转，监理便可以理直气壮地实施监理。这样，工程监理的作用和效果才能得到体现，实行工程监理的期望便可以实现。

3.9 充分发挥监督管理部门的监督职能

政府监督因具有行政权力而能得到体现。政府的行政监督作用是绝对高效的。由于我国幅员辽阔，建筑工程规模、数量巨大，且建设地点分散，监督员数量不足，行政监督职能没有得到正常发挥，出现监督不力或监督不到位的情况。探索社会监督与行政监督联合监督，充分利用基层监理机构的现有资源，发挥监理人员的监督作用。项目监理机构可以作为政府监督机构的派出单位，代表行政监督部门对工程项目实施监督，监督管理部门的意愿便可以深入到项目管理的各个层面，监督职能便可以得到充分发挥。

4 结 语

建筑施工安全生产管理实际上是对人的管理。通过对人的管理，由人去控制、消防除物的不安全状态、人的不安全行为、管理上的缺陷，以降低安全风险，保障生产安全。对人的管理，重点在于对施工作业人员的管理。通过对施工作业人员的安全知识教育、安全技术培训，提高其对危险源、安全隐患的辨识能力，使其能在思想上、技术上积极主动按有关法律法规、标准规范的要求开展施工作业，才能保证建筑施工生产安全，人民的生命、财产才能得到根本的保障。

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B

1007-4104(2015)12-0061-04

2015-06-21

黎路超(1965—)，高级工程师，注册监理工程师、注册安全工程师。