浅谈建设监理制度的发展

潘军民

（西安市地下铁道有限责任公司， 陕西 西安 710016）

浅谈建设监理制度的发展

潘军民

（西安市地下铁道有限责任公司， 陕西 西安 710016）

通过简述建设监理在我国的发展及目前遇到的问题，分析其存在的原因，提出在我国依法治国的宏观政策下，明确监理与雇佣工程师的区别，提出建设有中国特色的监理制度的建议。

建设监理；行业问题；发展建设

为了开拓国际建设市场，进入国际经济大循环，使我国的建设体制与国际建设市场衔接，我国参照国际惯例实行建设监理制度。工程监理制度自 1988 年试点至今，已取得了明显的社会效益和经济效益，促进了我国工程建设管理水平的提高，得到了全社会的广泛认可。同时，监理制度的发展过程中社会的负面影响也是伴随始终、争议纷纷，以至于如今提出取消强制监理的呼声不绝于耳。

2015 年住房和城乡建设部建筑市场监管司工作要点中指出要进一步发挥工程监理作用。开展试点工作，鼓励和支持有实力的监理企业做优做强。开展强制监理范围研究，充分发挥监理作用，推动监理企业根据自身水平和建设单位需求提供全过程项目管理服务，促进政府购买第三方项目管理服务发展。不难看出这既肯定了监理制度的必要性，但同时又提出了许多工作需要完善。作为从事多年监理行业的人员，笔者提出自己的一些看法。

1 我国监理制度的发展过程

自 1988 年开始试点工作，监理主要对项目执行过程起到监督管理作用，工作重点是现场确认施工单位质量控制情况。自 1996 年开始实施的原建设部和原国家计委印发《工程建设监理规定》，初步形成“三控两管一协调”的监理工作内容， 1997 年《中华人民共和国建筑法》规定，国家推行建设工程监理制度，从而使建设工程监理制度进入全面推行阶段。1999 年，我国的建设监理部门围绕着贯彻《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国合同法》、《建设工程质量管理条例》、《工程建设监理单位资质管理办法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程监理规范》和《房屋建筑工程旁站监理管理办法(试行)》等，建设工程监理制度进入规范提高阶段，监理的责任与日俱增。同时，我国对建设单位提出了项目管理专业化的要求，建设方管理人员越来越多，与监理工作形成多点重合，对承包单位形成多头管理。建设方制订了一些项目管理办法，主要是将监理考核与施工单位考核结果挂钩，把最初引进 FIDIC 条款时的工程师责任进一步扩大。随着社会对建筑行业质量、安全、进度、费用等问题的关注度提高，监理就成了“施工中的拦路虎，验收后的替罪羊”，以至近年来出现了取消强制监理的呼声。

2 目前我国监理行业存在的问题及原因

我国目前监理行业受诟病，主要表现在：监理人员业务素质不强，责任心较差，项目管理没有取得预期效果；特别是部分工程因质量问题、工期延期、投资超概算后，认为实行了监理制度就不应该出现这些问题，于是监理就成了出气筒、替罪羊。但这些问题的存在不单单是监理的问题，应该是建筑行业的系统问题，只是在监理行业突出爆发。主要原因如下。

2.1 社会对监理的认知与法律对监理的定位不统一

2.1.1 监理工程师与咨询工程师在项目执行过程中往往被混淆

一是由于我国引进监理制度时学习借鉴了西方以 FIDIC条款为基础的项目管理制度，其中 FIDIC 条款中对“咨询工程师”的定义是作为一个独立的专业公司接受业主雇用、履行服务的一方以及咨询工程师的合法继承人和允许的受让人。这里的咨询工程师与业主的关系是雇佣合同关系，咨询工程师对业主负责。监理制度执行初期在国家投资的情况下，监理和咨询工程师业务没有矛盾，监理和咨询工程师在监理制度和项目管理制度中的两个定义没有加以区分，统一为监理工程师。二是我国社会发展遗留下“拿其钱财为其消灾”的思想。我国监理规范明确指出业主与监理是委托与被委托的关系。委托合同和雇佣合同都是以给付劳务为内容，很容易就会混淆概念，在服务上受制于建设单位。但委托合同与雇佣合同有着本质的区别。(1)委托合同虽然也包含了劳务的给付，但给付劳务并非合同的目的，合同工的目的在于处理委托事务，给付劳务仅是为了达到目的的手段，而雇佣合同以给付劳务为目的。(2)委托合同中的受托人有权独立地处理委托事务，而在雇佣合同中，受雇人的劳务全由雇主决定，受雇人无独立的支配权。(3)委托合同中，受托人虽原则上应以委托人的名义处理委托事务，但亦可以自己的名义处理事务，而在雇佣合同中，受雇人只能以雇主的名义进行活动。(4)雇佣合同的订立目的在于由受雇佣人提供劳务，而不在于实现雇佣人的预期利益。这种劳务一般表现为受雇佣人利用自己的劳动力未雇用人提供一定的劳动。而委托合同的订立目的在于由受托人为委托人办理事务，实现一定的预期利益。受托人提供劳务不过是满足这一目的的一种手段。(5)受雇人依据雇佣合同提供劳务，必须服从雇佣人的指示，自己一般并不享有独立的酌情裁量的权利；而委托合同中，受托人却享有一定的独立裁量的权利。这也是监理作为独立第三方的法律依据。

2.1.2 我国社会经济体制改革后对监理的职责范围没有适时调整

我国引进监理制度是有中国特色的建设工程管理制度，是在我国特有的经济体制下、道德体系和诚信体系尚未健全、法律意识整体薄弱的情况下实行的。当时我国建设项目还是处在政府主导的前提下计划经济与市场经济共存，基础建设费用由政府投资，建设单位、施工单位是国家事业单位或国有企业，都为政府负责。作为专家、咨询工程师角色出现的监理，对项目管理起到监督管理作用。外国专家及质量监督站共同组建的监理方，实际是受政府委托，既承载着政府的监督职责又有为政府服务的咨询职责，是能够相对独立的三方。

随着我国在市场经济改革中将项目建设市场化，政企分离，国有企业改革的不断深化，我国项目管理模式已由政府主导转向企业化管理。投资形式也发生了巨大的变化，基础建设大都由国家统一规划、提供资本金，建设单位负责其他资金筹备。我国建设项目管理逐渐形成法人负责制的企业管理模式，建设、施工、监理单位都是企业法人。项目的实际投资人是国家和建设单位。而《中华人民共和国建筑法》规定：实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同，即建设单位与监理单位是委托与被委托的关系。监理仍然是受委托方，但委托方已发生了根本变化，委托授权受到建设方的约束，但这时的监理既要完成建设单位委托的事项，还要承载着对政府负责的监理职责。

2.2 监理责权利不统一

我国项目管理过程中把监理作为独立第三方，在建筑法规、质量管理条例、安全管理条例中都对监理单位及监理人员作出了违规处罚规定。监理从最初试点时的质量监理责任到“三控两管一协调”直至今天的建设工程监理是指工程监理单位受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动，这是我们监理工作的主要内容，可简称为“三控、两管、一协调和一履行”。责任逐渐增大，而我国道德体系和诚信体系仍不健全、法律意识依然薄弱，同时受自给自足的社会意识形态影响，建设单位对监理工作不认同，在监理委托合同中往往对监理授权不断减少，对合同管理、投资控制、进度控制基本只有审核权，最终弱化监理的权利。在项目管理过程中许多指令直接发到承包单位，没有经过监理，监理对项目建设管控能力大大降低。无法实现自身的独立性，那么其基本性质中的公正性、科学性就没有了根基，服务性也不能体现为对建设方和承包方的服务，既没有维护承包方的合法权利，也不能完全服务于建设方。这样政府、建设方、施工方同时对监理不满意。

我国监理工程师工作范围从高智能服务向普通业务服务转变，监理制度的建立之初注重项目过程管理，现在却将工程建设监理阶段不断缩小，同时监理责任不断增大。不断提高的服务标准要求监理全天候、全方位服务，同时又有大量的旁站工作。这些措施加快了进度，提高了项目工程质量，受益者是建设方和承包方，付出的是监理方，而监理取费标准却没有提高。

2.3 监理行业自身原因

(1)监理行业迅速发展，社会无法提供相应高素质的监理人员。监理行业的发展一方面是新兴职业的崛起，另一方面是建筑市场的迅猛发展为监理提供了广大的平台。我国自1988 年试点监理开始的最初 10 家甲级监理单位，100 多位监理工程师；而截至 2014 年年末，全国工程监理企业有 7 279家，从业人员有 941 909 人。这其中很多都是施工、设计单位的技术人员，由于建筑市场的扩大，各个从业单位技术管理人员都呈现出人员不足的现象，就造成了一人多岗现象。监理人员流动性加强，监理公司对从业人员的业务素质考核不到位，部分业务素质低的工程技术人员加入到监理行业，降低了监理整体素质，降低了服务质量。

(2)监理工程师业务能力更新不足，自我造血能力差。进入 21 世纪，知识更新速度快，项目管理信息量剧增，对监理工程师综合素质要求更高。建设工程监理工作需具有技术管理、经济管理、合同管理、组织管理和工作协调等多项业务、职能，对其工作内容方式方法范围和深度均有特殊要求。但监理从事的工作周期较长，往往一个项目需要 2a～3a时间，大部分时间从事重复的工序验收、现场旁站等工作，接触业务范围较小，业务素质提高较慢。多数监理工程师不能在短期内全面更新业务知识，造成不能胜任服务内容，降低服务质量。

(3)监理服务费用低，人员流失严重。由于监理单位投标时恶性竞争，中标价普遍低于监理费用标准，加之监理公司经营成本较高，造成一线监理工程师待遇普遍低于同等条件的业主单位、施工单位技术人员。

3 监理制度发展建议

3.1 加强法制建设，建立健全法律法规

建设有中国特色的社会主义是建立在我国目前经济基础上的，我国的项目管理也应根据经济特点来完成。我国基础建设基本由政府投入资本金，建设项目法人筹集其他资金来完成，既要让市场发挥主导作用，同时也要加强政府监管。完善监理制度首先应区分监理制度与项目管理制度，从法律上区分监理工程师与咨询工程师的定义及职能，应减少目前监理制度中的监理职能，强化项目管理建设方职能。可以形成这样的管理模式：监理是由政府委托监督项目执行情况，是对建设方的监督检查，主要职能是质量、安全过程监督、检查和验收，监理承担质量验收结果的法律责任，是政府为工程竣工验收的客观性、加强过程监督的一种手段，对发现的违规行为可以通过政府职能部门行政手段强制执行。监理范围应包括《建设工程质量管理条例》规定下必须实行监理的建设工程，只要有国家投资的永久性建筑，涉及公众利益、公共安全及人民生命财产安全的建设工程，不论规模大小，都必须进行监理，以确保交付使用的工程为合格工程和放心工程，甚至是地震及其他自然灾害来临时最好的避难场所。

项目管理是建设方为加强承包合同履约的一种过程管理，为检查合同执行情况制定的管理办法，也是为建设项目顺利通过政府组织的竣工验收做好基础管理工作。咨询工程师是由建设单位雇佣，执行业主的指令，代表业主履行业主项目管理的人员，业主承担相应的法律责任。主要为实现业主对“质量、进度、投资、安全、信息、合同”等管理要求，将目前监理工程师职责中对建设项目的过程管理职责合并到建设方职责，避免重复管理，业主可以根据自身管理能力及业务需求自主选择雇佣相应的工程师为其提供服务。避免重复管理，既缓解了目前建设领域管理人员整体不足的矛盾，又可以提高项目管理效率。

3.2 加强监理自身业务素质

(1)廉洁自律，提高法律意识和道德水准。“做事先做人”。监理工程师要做到不和施工单位有任何经济瓜葛，杜绝现场监理人员“吃、拿、卡、要”的不良行为，不得向施工单位介绍分包和推销材料。监理人员如果不洁身自好，不仅监理工作不好开展，在人格上也难以赢得他人的尊重。这是顺利开展其他工作的前提。

(2)提高企业管理能力和工程师专业业务素质。“工欲善其事，必先利其器”。无论是受委托的监理工程师还是受雇佣的咨询工程师，都是提供服务的技术管理人员。不管市场怎么变，不管监管形势怎么变，从长远看，从根本上看，企业发展的最终能力在企业本身。全面提高企业员工和企业的整体素质，树立良好的企业形象和社会形象，不断提高企业的核心竞争力。与时俱进，不断充实和提高自己，争取成为一名一专多能的复合型人才，以高超的技术水平和管理能力，提高服务质量，赢得尊重、赢得信誉、赢得市场。

3.3 加强对监理信誉考核和形成优胜劣汰考核机制

由于目前对监理制度的定位，在全国大规模基础建设的前提下，市场供大于求，即使对个别责任心、业务素质不足的人员进行更换，更换后的人员也不一定就会更好。也就形成了我国制定的法规制度建设相对比较多，但执法监督检查相对比较少；市场准入管理比较多，市场清出管理相对比较少；企业资质、个人资格审批比较多，审批后的动态监管相对比较少的现实情况和尴尬局面。

区分了监理与咨询工程师，减少监理职能后，能够从事监理工作的人员势必减少，政府部门有能力和精力严格考核从事监理工作的企业及人员，通过加强对监理工作成效对监理企业及人员信誉评价与考核，淘汰一部分不合格的监理，同时也要提高监理费用，保留和吸引一批具有设计、施工、管理经验的优秀人员从事监理工作，真正做到动态管理，优胜劣汰。充实监理队伍应该从质量加以充实，而不是简单的数量增加。从事咨询工作的一部分人可以交由市场，通过行业评价和建设方评价建立信息平台，也回归到优胜劣汰的自然市场规律中，逐渐形成建设领域项目管理良性大循环。

4 结 语

实行建设监理制度是我国建设领域的一项重大改革，是我国对外开放、国际交往日益扩大的结果。通过实行建设监理制度，我国建设工程的管理体制开始向社会化、专业化、规范化的先进管理模式转变。目前虽然我国监理制度在实施过程中出现了一些问题，但这是我国工程建设发展过程中综合因素带来的结果，是我国监理制度今后几十年需要探讨解决的问题，不能因为一些不足就回归到最初缺少监督、制约机制的项目管理模式。我们应当完善我们的制度，在社会主义法治建设、社会信誉评价体系建设、人文道德水准不断完善提高的情况下，建设有中国特色的监理制度并坚定不移地走下去。

通信地址：陕西省西安市凤城八路126号。

(编者：该文获“浩智杯”第一届全国建设监理论文大赛三等奖。)

F407.9

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1007-4104(2015)12-0012-04

2015-06-21

潘军民，男，毕业于西安公路交通大学(今长安大学)，本科学历，高级工程师。