大型保障性住房工程建设项目管理实践与探讨

许富艳

（上海城市管理职业技术学院 土木工程与交通学院， 上海 200438）

0 引 言

保障性住房，是与商品性住房(简称商品房)相对应的一个概念。保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。保障性住房由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与商品房相比，保障性住房制度还很不完善。为此，我国已经提出要加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题。加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。

近年来，上海地区保障性住房开发量急剧上升，工程多以建筑群形式出现(一次开工量往往达到几十万甚至百万平方米，每个独立工程住宅单体数量多达几十个)。作为如此形式出现的大型保障性住房工程，据分析存在如下三个主要特点：开发利润薄，成本控制要求严；分块发包，平行施工，参建单位众多，组织协调量大，管理难度高；工期要求严，施工组织及管理要求高。

针对上述特点，笔者结合上海市某大型居住社区 1 期工程的现场实际管理工作进行叙述和分析，重点研究管理的对策。

本工程为大型居住社区，占地面积 6.04 km2，总建筑面积 595 万 m2。其中住宅 454 万 m2。总投资约 63 亿元的 1 期工程于 2012 年 11 月开工，涉及 12 个地块、保障性住房 98万 m2，主要建设内容为 11 层～18 层的高层住宅；施工进度要求为 2011 年 11 月至 2013 年 11 月。

1 工程难特点分析及管理措施

1.1 开发利润薄，成本控制要求严

目前，上海地区的大型保障性住房项目基本上由大型国有企业负责进行开发。开发单位与所在区政府签订开发协议，建设资金由开发单位自筹，政府回购按照商定好的工程节点进行搭桥。因此对于企业来说，开发资金投入巨大，据了解，企业多采取向银行贷款的方式进行资金的筹集。另外，由于保障性住房是针对中低收入住房困难家庭进行建设的，其出售价格较于商品房低。但由于建设成本相对较为固定，导致其开发利润薄。综合上述两个特点，导致开发单位资金压力相对较大，势必要求其对成本控制的工作更加严格。

1.2 分块发包，平行施工，参建单位众多，组织协调量大，管理难度高

大型保障性住房项目一次开工量往往达到几十万甚至百万平米，在总体规划中，往往将如此巨大的开发项目划分成若干个地块。但是每个地块住宅单体数量仍多达几十个，属于建筑群项目。考虑到施工企业的承受量，开发单位往往采取分块发包、平行施工的方式。这样就造成了参建单位多的现象，给工程组织协调带来了巨大的挑战。

1.3 工期要求严，施工组织及管理要求高

本工程作为大型保障性住房项目，一次开发量为 98万 m2，涉及到的单体个数近 100 个，施工进度要求为 2011年 11 月至 2013 年 11 月。其建设内容不仅有以单体型式出现的住宅，而且还包括了各住宅小区内的地下车库。据了解，目前上海地区此类型的大型保障性住房项目的设计工况基本为：先施工高层住宅后施工地下车库，但住宅施工层数受车库施工制约不等。而由于保障性住房的政府搭桥节点是以住宅形象节点为控制目标的，造成了工况制约与形象节点互相矛盾的关系，给工程的工期控制提出了很高的要求。因此，对于项目管理者来说，整体项目的施工组织及管理要求非常高。

2 针对性的管理措施

2.1 严格成本控制

成本控制主要集中在设计阶段的控制、施工阶段的控制、政府搭桥要求的落实几个方面。下面分别对上述四项重点工作提出管理措施。

2.1.1 设计阶段的控制

随着保障性住房建设的不断推进，其工程设计标准及相关要求已趋于固定。例如：按照《上海市保障性住房建设导则(试行)》的要求，在规划设计中，对容积率、建筑密度、建筑高度、路网密度和街坊(宗地)用地规模等都已做出了明确的要求；按照《上海市保障性住房设计导则(试行)》的要求，对停车位配置指标、住宅套型建筑面积、各功能房间的使用面积、节能及装修标准等都已做出了明确的要求。因此，在工程的设计阶段，应充分掌握各类标准和规定的精神，做好项目的总体规划，确定合理的技术经济指标，向设计单位提供明确的设计任务书并在合理的范围内进行优化。进入施工图设计阶段，必须跟踪审核施工图设计成果，对设计从施工、材料、设备等多方面，作必要的市场调查和计划经济论证(上海地区目前已开发完成的大型保障性住房项目众多，可进行此方面的咨询和调查，以收集相关所需的参考信息)，并提出咨询报告。如发现设计可能会突破投资目标，则协助设计人员提出解决方法。

2.1.2 施工阶段的控制

目前，上海地区开发建设的大型保障性住房项目的施工总承包任务，都由大型建筑施工企业承接。此类施工企业的施工经验丰富，掌握的市场资源众多，自身的施工成本控制体系较为完善。因此可通过公开招投标选择此类施工企业，并在招标过程中对成本控制方面的内容适当提高评分比例，强调施工过程中的成本控制要求。开发建设单位可充分利用施工总承包单位的综合性优势，以合同价格为控制目标，通过严格的工程计量流程，合理确定工程结算价款，控制工程进度款的支付。对于工程进度款与进度的关系，建议采取对进度提前不奖励而对进度滞后则进行处罚的措施，充分保证施工过程中的工程款支付按照预定好的资金使用计划实施。

另外，上海地区大型保障性住房的开发区域多为郊县地段，原基地多为农业用地；加之上海地区特殊的软土地基特点，基地内的地质条件较差(暗浜、明浜、松散回填料较多)。为了保证施工的顺利开展(尤其是对桩基工程，保障性住房桩基多为预制成品桩，施工受不良地质影响大，如地基不稳导致桩机设备无法正常就位，无法保证桩施工的垂直度；处理不好，将极易出现设备停滞、劳动力窝工、工期延误的现象)，施工前应充分地进行不良地质的处理。一般情况下，不良地质的处理可采用两种方法：第一种为将淤泥土进行换填，此种方法速度快，但费用相对高；第二种方法为用一定比例的石灰与淤泥土进行拌合，改善土体的性能，此种方法速度相对慢，但费用低。采用何种方法处理，必须综合考虑工程的进度和费用要求选择最优的处理方案，委托施工总承包单位进行处理(但建设单位应提供详尽的地质分析资料)；要求施工单位根据桩基施工的进度计划和施工流程，制定最合理的处理方案，保证地基处理不影响施工的正常开展。如此，可最大限度地避免由于地基处理而造成的工程签证的发生(不良地质处理直接产生的费用应由建设单位支付，因此此处的工程签证主要为由于设备停滞、劳动力窝工及工期延误而产生的)。

综上所述，为了保证有效控制成本，必须建立完善的控制体系和流程。在组织体系中，可设立商务部、设计部和工程部三个主控部门，分别授予相应的成本控制职责，建立分工独立、协同合作的成本控制流程。例如：工程招投标阶段由商务部牵头组织，设计部和工程部参与；设计阶段的费用控制由设计部牵头组织，商务部和工程部参与；施工过程中的费用控制由工程部牵头组织，商务部和设计部参与。

2.1.3 政府搭桥要求的落实

保障性住房的销售和分配多由政府牵头进行搭桥。搭桥的节点基本上定为：±0.00、主体结构封顶和工程竣工三个里程碑。政府搭桥也是开发企业资金回笼的关键所在，因此必须严格落实搭桥的要求，严禁错过搭桥的时间节点。这样就对里程碑节点的控制要求非常严，在对承包单位的进度要求中必须予以强调，制定出严格的控制措施。

另外，必须强调搭桥节点的相对固定，如产生变化(尤其是里程碑提前)将产生高额的赶工费用。因此，作为开发企业必须和政府进行充分的沟通，确定相对固定的搭桥节点，充分说明变化带来的影响。

2.2 整体管理，重点协调

对于如此巨大挑战下的工程建设任务，根据分析，其组织协调管理主要集中在项目管理的组织协调和施工界面的划分两个方面。

2.2.1 项目管理的组织协调

(1)大型建筑群项目的建设过程中所涉及的协调管理事项有基地内交通组织、基地总体平面布置、临水临电的设置。为此，开发单位往往设立工程建设指挥部进行统一的项目管理。

首先，作为一个整体开发项目，内部市政道路仍未建设成形，外围市政道路相对较少。因此，整个基地的交通组织牵涉到各平行施工的地块，开发单位在申请市政出入口之前必须进行充分的调研和讨论，确定合理的出入口位置和数量，以保证各地块平行施工过程中的物资进出顺畅；并通过讨论确定整个基地内各地块的车辆行驶路线和临时道路规格，避免造成施工过程中道路堵塞而影响施工的正常开展。最终形成基地内交通组织管理体系和制度，并与各地块总承包单位签订《基地临时道路交通责任书》，划分卫生包干区，明确管理职责，达成统一管理的思路。

其次，作为一个整体开发项目，除了临时道路外，基地内用地还包括了施工、办公、生活三大功能区。为了便于基地的安全文明施工管理，促进项目形象建设，必须对总体平面布置进行合理安排。细分开来可由以下几个方面组成。①地块内平面布置。按照整体布局要求，由各地块总承包单位独立安排，不单独设置生活区；地块出入口设置必须满足基地内交通组织的要求。②生活区集中设置。根据基地内各地块的位置、相互关系以及人员数量，合理选择集中生活区的位置和规模，并避免对主体工程产生影响(一般选择项目绿化功能区内)，将生活区按照集中设置、分块管理的原则进行布置。③集中办公区的设置。由于设立了工程建设指挥部统一进行项目管理，牵涉到整个基地建设的事务需要集中进行办理，需要设立集中办公区。可以选择基地内不影响各地块施工、便于进出的区域进行布置。

最后，作为建筑工程项目的施工，临水临电至关重要。考虑到项目的整体开发，必须组织各承包单位对临水临电的布置进行通盘研究，对临水临电的用量、线路布置、过程维护等等进行集中研讨确定，形成统一的书面文件进行约束。

(2)大型建筑群项目的建设过程中参建单位多。作为统一管理的工程建设指挥部，为了促进整个基地建设向更好的方向发展，有必要从工程质量管理、安全文明施工管理和进度管理三方面进行统一的组织。组织基地内所有参建单位形成管理小组，制定整体项目的管理规定、检查标准以及考核评比奖罚机制，形成“比、学、赶、帮、超”的建设氛围，促进工程建设向有利的方向发展。本工程现场施工涉及的主要单位有 2 个总包单位(分为 6 个标段)、3 个监理单位(分为 6个标段)。在施工准备阶段就策划了《×××××项目现场施工联合管理制度》，制定了样板工程制度、项目管理联席会议制度、月度联合检查制度、季度联合检查考核制度、交流学习制度等；统一规定资料管理体系，根据联合管理制度的要求，各项制度的实施由监理单位负责，过程中起到了良好的推进作用。

2.2.2 施工界面的划分

在大型建筑群项目的建设过程中，工作界面的划分是避免出现扯皮、纠纷等现象的保证。在此类大型保障性住房项目建设过程中，工作界面可分为临时设施的界面和实体工程的界面两类。

(1)临时设施界面的划分。对本工程此类大型建筑群项目而言，临时设施界面的划分主要是基地内公共临时道路建设和过程中维护管理界面的划分。由于项目进行了统一的交通组织管理，基地内、地块外的道路成了共用设施，因此，共用临时道路的建设和过程维护必须划分清晰的界面。笔者认为，应在前期场地策划中进行统一的分配，制定统一的建设标准，谁施工谁进行过程中维护和卫生包干，赋予责任区单位相应的管理权利和义务；对于违反基地交通组织管理制度的现象进行证据采集，每月集中统一处理。

(2)实体工程界面的划分。对本工程此类大型保障性住房项目而言，工程不仅包括住宅建设，还包括了基地内配套设施的建设，界面划分主要集中在基地内市政道路的建设方面。基地内住宅建设施工场地与道路建设施工场地将会出现重叠的现象。为了避免造成影响，主要采取错开施工节点的措施(一般性基地内市政道路的施工晚于住宅的施工)。但考虑到市政管网与住宅区内室外总体的施工衔接，一定存在一段时间的重叠。因此，还必须要求各施工总承包单位对重叠时间段内的场地布置进行详细考虑，尽可能地做到互不影响。对于项目管理方而言，在此段施工阶段内，组织管理工作的重点将偏向室外总体与市政道路施工方面。

2.3 细化施工组织和管理

就施工组织和管理而言，重点控制各项施工任务的完成节点与衔接。笔者将从具体的分部工程方面着手展开讨论。

对于地基与基础工程设计要求来说，此类型的保障性住房项目一般为住宅层高为 11 层～18 层(采用预应力管桩，地下 1 层，放坡开挖)，地下车库位于住宅小区中间，均为全埋式 1 层地下室(采用预制方桩，基坑围护采用水泥土搅拌桩+2级放坡)。

(1)桩基施工阶段。桩基工程施工顺序按照先内后外的原则。基坑围护采用的水泥土搅拌桩，考虑到工程桩的挤土效应，需后施工。为了缩短桩基工程的时间，车库基坑围护桩的施工必须穿插在工程桩施工期内；同时为了保证基坑围护体系的质量，必须做好两项工作。①设计单位必须明确工程桩挤土效应的范围，以便确定围护桩穿插施工的时机。②施工总承包单位必须合理安排桩基工程施工的流程，避免出现工程桩挤土效应影响围护桩的现象，为流水作业打下坚实的基础。

(2)结构施工阶段。住宅施工层数由于受车库施工制约，是从安全性角度进行考虑的，因此在地下结构施工阶段，地下车库的施工处于关键线路上，必须作为进度控制的重点。为了避免出现住宅楼施工停滞的现象，必须做好以下工作。①根据高层住宅与车库的距离，要求设计单位针对不同情况，明确各单体受制约的具体要求以及整体工程的施工工况。②施工总承包单位必须在遵照设计工况的前提下，编制整体工程的施工总进度计划(配以详细的劳动力配置、机械设备配备、材料采购计划等)，合理安排土方开挖、地下结构施工的流程(尤其是住宅楼和地下车库施工的搭接)，并针对每个单体编制施工计划，以有效指导现场施工。③施工过程中，应根据现场实际情况，对照计划和设计工况及时进行分析，找出偏差并及时进行合理调配，避免出现住宅楼施工受到条件制约而被迫停滞的现象。

3 结 语

通过参与实际工程的现场管理工作，上述各项管理措施部分得到了有效地验证，对工程建设起到了有利的推动作用。部分措施是通过管理经验反思得出的建议性结论，将在后续工程实践中进一步进行验证和修正。