长江三角洲区域开放开发政策的内涵与演变

刘可文，车前进，梁双波

(1.浙江工商大学旅游与城市管理学院，杭州310018;2.江苏省工程咨询中心，南京210000;3.中国科学院南京地理与湖泊研究所，南京210008)

0 引言

二战后，随着凯恩斯主义的兴起，区域政策作为调控经济运行的重要手段开始在西方国家流行。时至今日，区域政策已成为各界广泛使用的术语，但其定义尚无定论，西方学者强调其工具属性［1－2］，国内学者强调其作用目的［3－4］。然而区域政策的特点是明确的:一是政府实现调控目标的重要手段;二是具有鲜明的时空特征，具有明确的空间边界和时效。在中国特殊的政经体制下，凡是涉及到区域的政策通常会被认为属于区域政策，这使区域政策的边界变得模糊，导致了中国区域政策的内涵非常丰富。形式上包括相关的规定、办法、意见、纲要、通知、规划、行政批复等政府法规及文件;内容上包括财税、人口管理、投资、产业、环境、土地等;作用上有增强区域竞争力、发展特色经济、促进区域协调、推进城乡统筹等。丰富的区域政策内涵为相关研究增加了难度。

目前，国内外与区域政策相关的研究集中在理论基础研究［5－6］、效应与评价［7－8］、对产业及企业区位影响等方面［9－10］。对于区域政策的演变，国外学者对英国及欧盟的区域政策展开专题研究［11－12］;在国内，魏后凯［13］分析了1949年以来中国的区域政策演变;金凤君等［14］、刘士林等［15］分别就东北及长三角的区域政策演变进行了研究。目前关于区域政策演化的研究多以政策类型、作用区域、涉及内容、目的等宏观问题为切入点，而关于区域政策工具及其作用强度演变的研究还较少。

本研究选择改革开放较早的长江三角洲地区(16个城市)作为研究区域，以具有代表性的区域开放开发政策为研究对象，分析其内涵特征，归纳改革开放以来政策的演变历程与特征，为预测区域政策演变趋势、预估政策效应以及优化调整现行区域政策提供借鉴。

1 区域开放开发政策的内涵

区域开放开发政策产生于中国改革开放进程中，属于区域政策范畴。根据中国改革开放的历程和特点，结合区域政策的相关定义，将区域开放开发政策定义为:中央或地方政府为推进其特定区域的改革开放、经济社会发展而采取的一系列战略方针、政策及措施。其特点为:一是该政策的作用区域具有明确边界;二是以区域开放、开发为主要目的。依据这一标准，具有全域性的国家或地方五年经济社会发展规划，专门领域的产业政策、财政货币政策，带有限制性的环境保护政策和主体功能区战略等不在本研究范围之内。

区域开放开发政策包括3个能级6种类型(表1)。国家级/省级宏观开放开发政策指中央或省级政府为实现宏观发展目标、调控区域经济运行，针对特定区域而制定的开放开发战略、规划、政策及措施。经济特区是指实施特殊经济政策和经济管理体制、在国家政治经济战略布局中有着特殊地位的区域。综合改革配套试验区是就某一重大改革领域进行制度创新、实施全方位试点、意在推进全面制度体制建设的实验区域，后者较前者的内容更加综合。开发区是指在发展条件优越的地方划出特定区域、通过特殊的经济政策吸引投资、引进技术管理经验、发展对外贸易、促进地区经济发展的特殊经济区。中国的开发区种类繁多，国家经济技术开发区、国家高新技术产业开发区以及省级开发区对促进当地经济发展的作用显著，是研究的重点。

表1 区域开放开发政策的类型及其特征Tab.1 Types and characteristics of regional opening up and development policy

2 区域开放开发政策演变的分析框架

区域政策的基础要素包括了政策的目的、工具、作用强度3个方面，据此建立区域开放开发政策演变的基本分析框架(图1)。首先，将作用于长三角的主要区域开放开发政策解构为3个能级;其次，依据政策相关内容，从政策目标导向、政策工具体系、政策作用强度3个维度刻画区域开放开发政策演变的过程与特征。其中，政策目标导向主要分析不同阶段区域开放开发政策目标的转变;政策工具体系主要分析不同时期政策工具类型之间的转换;政策作用强度主要分析政策强度的增强与削弱以及政策适用范围的变化。

图1 区域开放开发政策演变的基本分析框架Fig.1 Basic analytical framework of regional opening up and development policy evolution

E.Amenta等［16］认为美国的公共政策随时间变化呈现出一种变换不定的模式，特点为环境刺激与政府响应，呈现出“锯齿效应”。根据其理论可以认为，区域开放开发政策的演变是具有不同发展理念的政府对外部环境做出的调适反应(图2)。外部环境既包括国内外经济、社会、政治的发展演变，也包括影响较大的突发性事件;政府的发展理念在以效率为中心的快速增长理念、以均衡为主的平衡增长理念以及介于两者之间的稳定增长理念之间徘徊，这样总体上造成区域政策随时间呈锯齿状波动，使得政策的目标、工具、强度的变化也有一定的规律可循。

图2 区域开放开发政策演变的“刺激－响应”模型Fig.2 “Stimulus-response”model of regional opening up and development policy evolution

3 长三角区域开放开发政策的演变

基于对长三角区域政策变迁的相关研究资料［17］，从中梳理了1978—2012年长三角实施的区域开放开发政策，并对其内容进行了分析。

3.1 国家级/省级宏观开放开发政策的演变

长三角的国家级/省级宏观开放开发政策可分为2个阶段:20世纪80—90年代和2000年至今。政策的演变具有明显的特征。

3.1.1 政策的目的从区域开放转为综合开发。20世纪80年代，长三角地区的对外开放政策在空间上呈从点到面、由沿海到内陆的开放次序，在城镇体系上呈由主城区到城关镇和重点工业卫星镇再到农村的梯度开放次序。1984年，长三角的上海、南通、宁波在国家14个开放港口城市之列，政策优惠区域为这些城市的老城区和经济开发区;1985年国家将长三角地区开辟为经济开放区，实施由点到面、先“小三角”后“大三角”的开发策略，当时的“小长三角”包括苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州、上海的市区及重点县的城关镇，同年开放地区还扩展到苏锡常地区的重点工业卫星镇和上海市域内有外资项目的农村。1988年国家进一步扩大沿海经济开放区范围，包括了南京、镇江、扬州(包括泰州)、南通、杭州、绍兴、宁波市区及下辖县市，以及嘉兴、湖州之前未开放的县。至80年代末，除台州和舟山外，长三角已基本纳入沿海经济开放区。90年代长三角区域政策以浦东开放开发为中心，浙江、江苏地区以配合为主。1990年江苏与上海签署会谈纪要，确定了“沿沪宁线、沿江、沿东陇海线”的“三沿战略”，浙江省也出台了若干加快改革开放和经济发展的政策。2000年后宏观开放开发政策以区域综合发展规划为主，具有如下特征:首先，这些规划是地区开发的指导性意见，内容较为综合，涉及区域的发展目标、产业和空间引导、社会发展、环境保护、改善发展条件等;其次，规划区域一般会被赋予特殊的战略意义，如将长三角地区作为中国参与国际竞争的重要区域，江苏沿海地区、浙江海洋经济区也具有发展特色经济的条件;最后，由于发展规划的实施是一个长期过程，需要面对一系列不确定性因素，组织协调难度较大，还需要结合实际情况进行相应的评估与调整，因而规划的实施成本要大于以财税优惠和法规命令为主的优惠政策。

3.1.2 政策工具从财税政策和行政控制转变为发展社会资本与改善发展环境。20世纪80年代宏观区域开放开发政策的目的是利用优惠政策吸引外资，发展对外经济。财税政策主要有:减按15%的税率征收符合条件的外资企业所得税;来源于经济开放区的股息、利息、租金、特许权使用费等其他收入，减按10%的税率征收所得税;企业作为投资进口的设备、建材、交通工具及出口产品均免征工商统一税。国家为开放区城市提供优惠的外汇贷款，在经批准后可在当地发行专项债券或股票，用于开发建设。行政控制方面主要有:①下放管理权限:外商的地方所得税减免由地方政府自主决定，放宽利用外资建设项目的审批权限;②放松海关监管:简化出入境手续;③扩大开放领域:将上海、宁波、南通的城市开放类别由乙类逐步调整为甲类，基础设施建设向外资开放等。2000年后政策重点为增强区域综合竞争力和内生发展能力，政策工具转为发展区域社会资本、改善发展环境。发展区域社会资本的政策有:重视城乡统筹、发展区域创新系统、鼓励创新创业、增强区域合作、推进公共服务建设、引进与培育人才等。改善发展环境政策有:规划基础设施建设、加强生态环境建设、推进市场经济体制改革、通过国企改革提高市场效率、通过行政改革提高政府运行效率和服务水平等。区域发展规划鲜有具体量化的优惠政策，但会出台相关配套政策，如江苏沿江开发就有《江苏省政府关于促进沿江开发若干意见》《关于促进苏中“政策洼地”地区加快发展若干政策意见》等政策与之配套。

3.1.3 政策生命周期中的增强、削弱与消亡。随着政府发展理念、战略意图以及外部环境条件的变迁，区域政策可能被削弱甚至消失，有的则会增强。如20世纪80年代沿海开放区实施的税收暂行规定被1991年实施的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》所取代，在该税法中，经济特区和经济技术开发区的优惠政策几乎不变，但设在沿海经济开放区的外资企业所得税税率提高为24%，在中国境内取得的利润、利息、租金、特许权使用费和其他所得按20%税率缴纳所得税，沿海经济开放区的政策优惠幅度减弱了。2001年中国加入WTO后，随着对外开放领域与深度的逐渐拓展，20世纪80年代的开放政策也失去了区域政策意义。政策的增强主要体现在某些地区性规划上升为国家战略。以江苏沿海规划为例，2009年由省级规划上升为国家战略后，主要变化有:①战略地位提升，国家规划从更高的层面和更大的地域范围对其进行定位，强调了国家战略意图;②规划实施能力增强，获得了国务院有关部门的指导及支持;③内容更加综合，省级规划偏重于产业经济发展、资源利用和基础设施建设。国家规划则更为综合，增加了推进城乡统筹、新农村建设、社会事业发展等有助于地区社会发展的内容;④对发展质量提出更高要求，国家规划中明确提出推进循环经济发展。

3.2 经济特区与综合配套改革试验区政策演变

上海浦东新区是中国改革开放以来最后一个经济特区和第一个综合配套改革试验区。政策演变的特征为:一是政策目的的转变，从带动长江流域的经济发展到率先建立完善的社会主义市场经济制度;二是政策工具的转变，从优惠政策转向全方位的优先探试权。

20世纪90年代浦东新区得到了当时最优惠的政策。(1)税收政策:除减免企业所得税外，还免征汇出利润的所得税、地方所得税、房产税、投资方向调节税等。(2)财政政策:“八五”期间新增财税不上交，1992—1995年，中央财政每年下拨3亿元开发资金，安排低息贷款，浦东每年可发行若干企业债券、股票等。(3)放松海关监管:外资企业出口免征关税和工商统一税，保税区内可进行转口贸易，开展保税性质商业活动，可逐步扩大到服务贸易，简化出入境手续。(4)扩大开放领域:向外商开放金融和商业零售等在当时尚未开放的领域，外资金融机构可在浦西和外高桥设立分支机构，若中央同意，浦东外资银行可优先试点经营人民币业务、设立证券交易所等。(5)下放管理权限:上海市可决定是否减征、免征地方所得税、房产税，上海市可自行审批限额以上的非生产性项目、投资2亿元以下的大中型生产项目，可自行审批浦东新区内国营大中型生产企业的外贸经营权。1991年政策规定对浦东开发开放有利的中资企业也可享受税收优惠。

2000年后，“九五”期间上海的政策开始失效，作为经济特区的政策持续了大约10年。2005年，国家批准浦东新区进行综合配套改革试点，目的是率先建立完善的社会主义市场经济，主要特点是:(1)改革领域面广。涉及政府行政管理体制、社会领域体制改革、金融改革、创新体制改革、城乡二元制度结构改革、涉外经济体制改革等方面。(2)获得更多的先行先试自主权。2008年，上海市委、市政府赋予浦东新区更大的自主发展权、自主改革权、自主创新权［18］，涉及7个方面11项事权的下放。(3)得到了中央各部委及地方法律的支持。2007年，上海市人民政府规定:市人大常委会可根据实际情况，制定相关的地方性法规，市各级机关应当依法支持和保障浦东新区综合配套改革和创新措施的有效实施。中央各金融监管机构、国家知识产权局、国家外汇管理局、国家质检总局、海关总署、国家工商总局等部委先后在上海浦东进行了改革试点，这对浦东完善市场经济体制、营造符合国际惯例的经济运行环境起到了较好的支撑作用。

3.3 开发区政策演变

开发区是地区开放开发的前沿阵地和工作抓手。截至2011年，长三角地区共有各类开发区190余个，鉴于开发区数目较多，拟采用典型案例的研究方法，重点考察各省市具有权威性的开发区管理条例，主要有:《江苏省经济技术开发区管理条例》(1986，1993，1997，2004)、《杭州经济技术开发区条例》(1994，2001)、《上海经济技术开发区条例》(1988)、《苏州国家高新技术产业开发区条例》(1994，2004，2011)等。

3.3.1 开发区政策集中在经济领域，省级开发区政策效应较弱。国家经济技术开发区主要有税收、海关监管、优惠待遇、行政效率等方面的优惠政策(表2)。其中，财税优惠政策和放松海关监管基本参照了经济特区的政策;给予外资企业超国民待遇包括开发区优先保障外商水、电、气供应，以当地国企相同的价格优先供应外商原材料以及最长达5年的外商亏损弥补等。

表2 长三角国家经济技术开发区政策演变Tab.2 Evolution of national economic and technological development zone policy in Yangtze River Delta

除国家级开发区享有的专门优惠政策外，省级开发区可参照执行经济技术开发区条例的相关优惠政策。对比同是1993年成立的杭州经济技术开发区(国家级)与无锡蠡园经济开发区(省级)发现，2个开发区均享有国家、省、市各级优惠政策，在鼓励外商投资、支持产业发展、引进人才等方面的政策优惠程度难分伯仲，但国家级开发区在经济总量与水平、招商引资的规模和质量上明显优于省级开发区(表3)。其原因在于:一是发展平台的差异。国家级开发区在规划面积、基础设施、配套服务、行政资源配置上较省级开发区好;二是政策稳定性强。由于国家级开发区多是执行国家政策，其政策稳定性要好于省级开发区，并且能得到省里的支持，而省级开发区政策不稳定，经常成为国家宏观经济调整与整顿的对象;三是品牌效应。国家级开发区是招商的金字招牌，对于企业来说，进入园区就意味着能得到进一步的发展。

表3 国家级和省级开发区的案例比较Tab.3 Case comparison of national and provincial development zone

高新技术产业开发区的优惠政策针对高新技术企业，在财税优惠政策、放松海关监管方面与国家经济技术开发区类似，但在创新体制改革方面有所突破。

3.3.2 开发区优惠政策有趋同的趋势。20世纪90年代初，苏浙沪各省市开发区条例中的优惠政策大同小异，难以进行横向比较。近年来，随着开发区之间招商竞争的加剧，政策存在趋同的趋势。一方面，开发区条例中明文规定的优惠政策趋于模糊化和简单化，增强了优惠政策的应变能力，但同时也增加了政策趋同的可能;另一方面，在具体招商谈判中，开发区可能会对企业有一些补充的隐性政策。

3.3.3 开发区优惠政策在持续弱化。随着外部环境及政策的变化，国家级经济技术开发区、省级开发区的政策优惠的幅度不断减弱。1993年，国家取消了开发区企业免征汇出利润所得税、免收水、电配套建设费、增容费等优惠政策。1996年，取消了沿海经济技术开发区技改进口设备减半征收关税，开发区进口机械设备、原辅材料免征关税等相关政策，还取消了对有经营困难的外企减免工商统一税的政策。加入WTO后，企业运营环境逐渐与国际接轨，国家税收制度也不断完善，对外商投资的一系列优惠政策正在消失。2007年，将外商投资企业和外国企业纳入城镇土地使用税纳税人范围，并提高了税额标准;2008年，内外资实施统一的税收政策，逐步取消开发区区内、区外的税收差异［19］。2009年，开始对外商投资企业、外国企业、外国人征收房产税［20］。2010年，开始对所有外资企业征收城市建设维护费及相关附加税。此外，为解决开发区成立之初建设资金短缺和引进项目较少等问题，1984年，中央规定经济技术开发区新增的财政收入从批准兴办之时起5年内免除上缴上借任务，后延长到1995年。但从1996年开始，开发区新增财政收入在3年内由中央财政递减返还，1999年后成立的经济技术开发区不再返还税收。国家高新技术产业开发区政策也在减弱。一是1995年后，开发区新增税收不再全部返还;二是由于体制、税制改革，原先免征的奖金税等税种消失，优先纳入当地固定资产投资规模、免购国家重点建设债券、自行定价等优惠政策失去意义［21］;三是高新技术产品及企业的认证权力上收。1994年，认证工作由高新区高新技术产品及企业认定委员会评审，经市科委审核报省科委批准，但2004年高新区只能组织申报材料，同样要经市级审核和省级批准。

4 结论与讨论

改革开放以来，长三角不同区域开放开发政策的演变历程与特征存在着差异，其演变是政府发展理念与外部环境变化共同作用的结果。(1)长三角宏观区域开放开发政策目标从对外开放转向综合开发，政策工具从财税政策和行政控制转变为发展社会资本与改善发展环境，财税优惠政策和开放政策逐渐削弱甚至消亡，一些区域规划上升为国家战略而得到增强。政策演变的主要原因是政府发展战略从不平衡发展转向协调发展，对重点区域进行综合开发能促进区域协调发展;同时面对激烈的区域竞争和经济危机的冲击，区域政策转向了增强区域竞争力和促进具有战略意义区域的开发。(2)从经济特区到综合配套改革试验区，政策工具从优惠政策转向全方位的优先探试权。由于区域间政策的同质竞争及边际效益递减等原因，经济特区优惠政策的效应呈递减趋势，为建立新的制度优势并发挥经济特区的改革试验作用，政策开始转向全方位的优先探试权。(3)开发区政策集中在经济领域，由于政策稳定性的差异，省级开发区政策效应较国家级开发区弱。开发区间激烈的招商竞争导致了开发区政策有趋同的趋势，由于全面开放格局的形成以及内外资待遇趋同，开发区优惠政策强度在不断弱化。未来一段时期，区域协调发展仍将是中国政府的主流发展理念，随着全球经济复苏的到来，外部环境将进入以国际(区域)竞争压力和生态环境倒逼为主的经济转型期。依此来看，未来的宏观开放开发政策仍以综合性规划为主要形式，传统的优惠政策将逐渐淡化，提高区域竞争力和内生发展能力的政策工具将得到加强，区域将积极寻找在国家战略中的定位与分工，并从地方发展规划地位提高、省级开发区升级为国家级开发区等政策强度增强中受益。

区域开放开发政策是区域政策中具有代表性的一类，对其内容、工具与强度的演变历程研究是分析区域政策效应变化、预测区域政策演变方向的前提。进一步深化对区域政策各时期演变的关键性因素、实施机制、政策效应等方面的研究，对于完善以国家战略和规划为导向的宏观调控体系具有一定的参考价值。

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