试论江西农村“三项活动”经费保障现状、问题及对策

摘要:“三项活动”是江西省具有独创性、品牌性农村文化建设工程，对于农民文化权益的保障发挥了重大作用。但是在9年的实践中，其经费保障方面也存在着一些问题:专项资金投入总量不足;专项资金投入结构不尽合理;专项资金使用效率偏低;专项资金管理存在一些漏洞;工作经费不足，影响其正常开展。鉴于此，笔者提出推动投入主体的多元化，增加资金投入总量;建立以农民为主体的文化需求表达机制，优化“三项活动”资金投入结构;加大专项资金监管力度，确保资金规范使用;真正抓好与地方文化特色的结合，提升“三项活动”资金的使用效率等建议。

文献标识码:A

文章编号:1674－9545(2015) 03－0009－(04)

*基金项目:江西省2014年艺术科学规划项目“昌九农村公共文化服务财政保障方式研究”(编号YG2014203)，九江学院昌九一体双核研究招标项目“昌九城乡公共文化服务财政保障方式研究”的成果之一。

收稿日期:2015－5－28

通讯作者:余冬林(1972－)，男，湖北浠水人，博士，副教授，研究方向为公共文化服务和中国文化史研究。

自2005年始，江西省重点实施了具有独创性、品牌性的农村文化建设工程——农村文化“三项活动”。所谓“三项活动”，就是通过市场运作，组织和安排国家级、省级专业文艺演出团体到农村进行文艺演出、组织和安排电影公司组织放映队到乡村放映电影，扶持各乡镇政府文化部门组织当地农民群众依托本地文化资源，开展各种有特色的健康的文体活动。

各市、区、县根据本地实际情况将其“与和谐文化结合”“与新农村建设结合”“与当地特色民间文化结合”“与加强农村文化阵地和队伍建设结合”，基本上实现了“文艺演出覆盖全省乡镇”“农民自办文体活动覆盖全省乡镇”“电影放映覆盖全省行政村”　“电影放映覆盖全省农村中小学”，取得了良好的社会效果。现对江西省吉安市新干县、宜春市、丰城市等部分县区的“三项活动”经费使用进行必要的审视和考察，以期为将来更好地开展“三项活动”提供了一些有价值的建议。

1　江西省农村文化“三项活动”专项投入、分配及管理

自2005年起，为构建江西农村公共文化服务体系，为广大农民群众提供更多优质文化产品和文化服务，省政府专门设立了农村文化建设专项资金。

“三项活动”经费从2005年6 000万到2006 提1.0亿，再到2007－2014年每年1.2亿，其累计投入11.2亿投入力度居全国前列。

专项资金用于开展以下三项农村文化活动:乡镇、农场(含华侨农场)、林场、垦殖场和开发区等购买各级各类专业文艺演出团体到农村进行的文艺演出;购买电影到农村和农村义务教育学校放映影片;组织农民群众开展具有地方特色、内容健康的文艺演出、展览和比赛等文体活动。

专项资金分为两部分，一部分分配到市、县，一部分留省作为“以奖代补”资金。下达设区市、县的专项资金以“资金分配到县，额度到基层单位”为主的办法进行分配;对市属县级开发区(含开发区所辖的农村义务教育学校)，按照“资金及额度分配到设区市，由设区市分配到基层单位”的办法进行分配。省级设立“以奖代补”资金，用于推动活动开展。“以奖代补”资金专项用于对活动开展好的乡、镇和场的奖励等其他特殊情况。

农村文化“三项活动”经费运作机制打破了过去财政资金逐级下拨到文化单位的计划经济模式，由省财政直接将资金下达到县财政部门后，县财政只将资金额度下达到乡镇一级，乡镇政府根据各行政村农民的需求，自主选择向文艺团体和电影公司购买文艺演出、电影和组织有地方特色的活动，免费向农民群众提供。同时，省财政还组织地方财政部门定期或不定期地对各地文化专项资金使用情况进行抽查，以实现全程督察，保证专款专用;地方市、县财政和文化主管部门也按照省政府的部署和要求，并结合各市、县具体情况，分别制定了专项资金管理实施细则和农村文化活动实施方案，设立“专项资金专户”，保证专款专用。全省还通过行政指导的办法，统一制定了农村文艺演出和电影放映的价格范围，加强对农村文化市场的监管。省级文艺团体每场演出最高不得超过4 000元;市级文艺团体每场演出最高不得超过3 000元;县级文艺团体每场演出最高不得超过2 000元。每放映一场电影不得超过200元。

2　“三项活动”经费保障、使用和管理上的问题

自2005年始，省财政设立了农村文化活动专项资金，公共财政支撑力度逐步加大，9年来实现了农村文化活动的“四个全覆盖”，有效保障了全省农民的文化生活。但在“三项活动”活动经费保障、使用和管理上也存在一些问题。

2.1　专项资金投入总量不足，有待进一步提高

政府是农村文化建设的财力、物力与人力资源的主要提供者，是发展农村文化的主导力量。政府在农村文化建设的投入数量及投入机制是否具有刚性和持续性，是农村文化建设水平的首要决定因素。省政府“三项活动”专项资金是实现农村文化事业可持续发展的重要保障。江西是一个农业人口大省，农村经济文化发展水平起点较低，农民人均收入水平不高，2011年为6 892元，低于全国平均数6 977元。另外，江西农村的市场机制发育不是很成熟，市场作为筹集和调配资金的作用没有得到有效发挥，因此农村文化建设的起步资金基本靠政府投入。同时，就政府投入而言，目前江西省农村文化建设投入主要来自于中央和省级财政投入，市、县和乡级财政投入很少，资金来源单一。因此，目前江西省政府方面的“三项活动”资金投入还不能有效地满足农民的相关需要。随着物价的大幅上涨，活动成本已大为上升。

2.2　专项资金投入结构不尽合理，有待进一步优化

在“三项活动”专项资金中，电影放映所占的比重较大，而深受农民群众欢迎的送戏下乡和自办活动却资金紧张。如××市文件规定，资金的26%购买文体演出，44%购买电影放映，30%由乡镇自行组织文体活动。农村实际情况是农民更喜欢戏曲表演，更喜欢自己参与到各种活动中。相对而言，电影放映受欢迎程度就稍显弱些。众所周知，电影放映内容是由向省里购买的电影拷贝内容所决定。而省里提供的电影拷贝内容明显滞后，难以跟上现实需求。这也成为制约电影放映工作顺利开展的重要因素之一。此外，因为农村一般都没有室内放映场所，必须晚上露天放映，农民普遍反映，“夏天虫咬蚊叮，冬天寒气袭人”，加上电视的普及，也冲淡了人们对电影的需求，常常观者寥寥。已多次向省里来的各类调研人员反映希望把有限的资金调整到送戏和农村自办文体活动上，但多年来迟迟未能得到解决，现在已不愿再说了。有不少乡镇或行政村对电影放映有抵触情绪，呼吁增加文体活动的资金比重，多开展农民自己参与的文体活动。

2.3　专项资金使用效率偏低，资金效益尚未充分发挥

在调研中，笔者发现一些市县区农村文化“三项活动”经费使用效率偏低，以致不能正常发挥专项资金的效益。如2005－2006年，省财政共安排××市农村文化专项资金388.2万元。至2007年5月31日，财政实际拨付给××市、××县、××区文化广播电视局农村文化专项资金261.6万元，财政帐面资金结余126.6万元。2005年至2007年5月31日，××县实际使用农村文化专项资金81.7万元，县财政和县文广局资金结余65.1元，资金使用率为55.63%，××市实际使用农村文化专项资金76.80万元，县财政和县文广局资金结余121万元，资金使用率仅为38.82%。

此外，在资金分配上基本按省财政、省文化厅要求来拨付资金。但也有部分资金未完全按省财政厅、省文化厅2006年106号文件的要求:“先按每个乡镇3万元进行分配后，再按人口数进行分配。”而是根据乡镇人口的多少和开展活动的基本情况分配资金，使有的乡镇资金分配未达到3万元保底的要求。

2.4　专项资金管理存在一些漏洞，有待进一步完善

为规范资金管理，几年来，省财政厅、省文化厅相继制定下发了农村文化事业专项资金暂行管理办法、农村文化建设专项资金管理办法等一系列管理办法。各设区市和县(市、区)两级财政、文化部门也结合本地实际，相应制定了专项资金管理实施细则和农村文化活动实施方案，并在财政部门设立了“专项资金专户”，对农村文化建设专项资金实行专户管理。

但是，在实际操作中，仍然存在报账手续不够规范，缺乏一定的审查把关。如某县级市每个乡镇报帐没有分场次开发票，明细不清容易混淆;某风景区文教局没有提供正式原始发票，无法真正查实专项资金的使用情况;还有的地方活动经费报账凭证上没有乡镇财政所、村委会的盖章，村民的联系电话也没有留，就予以报账。此外，专项资金部分被乡镇挪用，甚至还有的地方竟然把乡镇机关办的联欢晚会也纳入了自办文体活动的范畴。

此外，由于“三项活动”的工作经费不足，影响其正常开展。部分县区的乡镇和垦殖场大多在偏远山区，而且地域分布广，开展“三项活动”所产生的办公费用往往是自己贴钱，有的甚至贴不起，存在着要办事就要贴钱的现象，故而影响三大活动的正常开展。

3　解决“三项活动”经费保障问题的对策

通过对江西省部分省市区的“三项活动”经费保障情况的调查，发现主要存在上述5个问题:专项资金投入总量不足;专项资金投入结构不尽合理;专项资金使用效率偏低;专项资金管理存在一些漏洞;工作经费不足，影响其正常开展。鉴于此，提出如下的相应对策:3.1推动投入主体的多元化，增加资金投入总量

目前，江西省大部分地区“三项活动”经费来源，主要是省政府的专项资金。因省内相当一部分乡镇经济基础薄弱，公共文化服务的基础设施落后，农民参与“三项活动”的积极性也未调动起来，有限的财政资金的投入，远远不能满足农民日益增长的精神文化需求。如有的地方送电影下乡用的电影机还是三台陈旧的16毫米氙灯放映机，且总是故障百出，给工作带来极大不便;文化馆没有送戏下乡相应的音响及灯光。因此，可以采取如下措施:①省财政应将每年的农村文化“三项活动”专项资金提高到1.5亿元。这种可缓解因物价上涨，活动成本大幅增加带来的困难。每场文艺演出的最高限价相应提升至:省级院团4 000－10 000元、市级不超过5 000元、县级不超过3 000元，市级院团跨设区市演出交流不超过6 000元、县级院团跨县不超过4 000元。②积极争取中央或其他省份资金。这一点在江西赣南苏区和井冈山革命老区表现得比较成功，这2个地方利用自己的红色特点，创造条件，向其它省份或中央机关争取到了不少资金支持。③积极鼓励农民和企业家对“三项活动”的投入。如星子县个体老板于××投资20多万元建成面积达500平方米的大型文体活动场所，无偿给村民开展文化活动。活动场所里有农民剧院、棋牌、会议室、书报室，功能齐全。地方政府可采用相应减少投入者的纳税额的措施来激发农民和企业家对“三项活动”投入的积极性。

3.2　建立以农民为主体的文化需求表达机制，优化“三项活动”资金投入结构

农民在农村公共文化建设中居于主体地位。他们不仅是农村公共文化的建设主体，也是文化成果的享受主体。事实上，有些地方如鹰潭市部分乡镇组织开展的文体活动，其活动及服务主体不是农民，而是乡镇在职干部。尊重农民的文化权利，首先应尊重他们文化需求的表达权和公共决策的参与权。这就需要科学地设计农民群众对农村公共文化需求的表达途径。我国香港特别行政区康文署为了更好地服务于公众，开发了一套管理信息系统——“公众意见登记系统”，用以记录、储存和处理从不同渠道收集的公众对文化服务、设施及员工表现的评估和建议。江西省已基本具备了软硬件上的条件。下一步应在现有传统反馈渠道的基础上，开发一套切实可行地“三项活动”公众需求表达平台。

据调研可知，电影活动经费比例过高，又不太受农民欢迎。乡镇自办活动和文艺演出比例相对较低，不能满足群众文化需求。这一问题长期未能得到解决。同时，乡镇文化站人才匮乏、乡镇文化中心管理使用受资金限制也成为制约乡镇文化活动开展的大问题。因此应当根据农民的需求调整我省农村文化“三项活动”的资金结构，压缩和优化送电影下乡的资金和放映质量，加大送戏下乡和农民自办文体活动经费比例，如可将市级艺术院团送戏下乡资金每场补助提高为不低于5 000元、县级不低于3 000元。当然，对于乡镇组织开展“三项活动”的工作经费也应当予以考虑，列入当年的经费预算之中，以提高其积极性。

3.3　加大专项资金监管的力度，确保资金的规范使用

江西省财政厅、省文化厅已联合印发《江西省农村文化建设专项资金管理办法》。各市县区应当遵守上述管理办法，做好如下几点:①专项资金实行专款专用，专帐管理。严格规定农村文化事业专项资金只能用于农村文化“三项活动”，并建立了专用帐户，加强管理，不得将资金用于管理、差旅、会议等开支。②费用开支严格按程序审核，实行报帐制。制定严格的报帐程序，专帐核算，农村文化活动费用开支一律按程序进行审核报帐。其程序如下:①专业文艺演出团体报帐时，必须附上演出许可证的复印件，加盖乡镇政府公章和乡镇财政所公章的演出费用单据;②电影放映单位报帐时，必须附上专用报表、村委会和乡镇财政所盖章的放映费用单据;③各乡镇组织开展的群众文化活动，其费用报帐必须对照乡镇文化活动方案，附上乡镇政府和财政所盖章审核，证明意见和文化站人员经手证明。通过上述审核制度，确保专项资金完全用于“三项活动”。此外，应按照省里的分配原则和指标，对三项农村文化活动的经费使用，确定一个最优的比例分配原则，充分发挥专项经费的使用效益。