论长吉图城市圈地方政府间合作机理

吴兴实 赵 娜

(吉林工程技术师范学院，吉林 长春 130052)

长吉图(长春、吉林、图们)开发开放先导区是中国图们江区域的核心地区，该区域沿边近海，属于东北亚区域地理几何中心和新欧亚大陆桥中心，具备得以开发开放的得天独厚的区位优势。对长吉图开发开放先导区的建设早就成为一项不可或缺的国家战略，长吉图城市圈也藉此成为迄今唯一一个国家批准实施的沿边开发开放区域。要将长吉图城市圈培育成东北地区新的重要增长极，就要以长吉图开发开放为先导，立足图们江，面向东北亚，全面推进图们江区域的合作开发。

城市圈政府间合作开发建设沿边区域是长吉图开发开放的突破口，那么，长吉图城市圈地方政府间将形成怎样的关系，又有哪些因素将影响地方政府的合作程度，地方政府间的合作模式依靠什么来进行维系呢？

一、地方政府间合作的基本要素

我国区域经济发展和跨界公共问题的治理进程中，地方政府间的合作正发挥着举足轻重的作用，许多学者就如何加强和深化地方政府合作展开了讨论和辩证。受区域发展环境参差和城市圈发展路径不同的影响，我国不同区域的地方政府合作水平及方式也存在较大差异，欲图构建一种普适的地方政府合作模式或机制几乎是不可能的。因此，从政府合作属性上研究影响合作模式的基本要素对地方政府合作的开展将更为重要。

1.地方政府间的合作关系本质是契约关系

受计划经济体制的影响，中央政府与地方政府是命令与从属的关系，地方政府只是服从并办理上级政府交办的任务，由于没有利益关系，几乎不存在不同城市地方政府间的合作。在市场经济条件下，政府活动的焦点从社会资源的再分配逐步转向增强政府的服务能力，政府运行模式逐步由统治型政府向治理型政府过渡，权力的下放使政府的职能发生了很大变化。①地方政府这一理念的指导下，不断增强地方经济实力，也逐渐形成了各具特色的服务模式。在市场化改革的大潮中，放权让利等重要举措燃起了地方政府发展区域经济的热情，造就了地方政府相对独立的经济利益主体地位，使其具备了与其他地方政府间合作的基本条件。正因为地方政府在财政预算、物资分配、投资、资金信贷等方面获得了实质性的权力，地方政府也就拥有了与其他经济主体谈判的资本，不同城市地方政府间的合作也才有了发展的空间。地方政府间合作的开展大多是以订立协议、互通有无，以达成双方的既定目标，契约关系在此基础上建立起来，彼此遵守契约内容也就成了毋庸置疑的合作原则。但是目前，地方政府之间达成的协议往往采取会议纪要和备忘录的形式，不具备法律约束力，也没有一个组织能够对这些协议的执行进行强有力的监督，因此，完善区域合作的政策协调机制、利益协调机制、争议解决机制和广泛参与机制将是契约关系得以存在的必要条件。

2.地方政府间合作的动力是共同的利益需求

地方政府间的合作实质上就是在优化资源配置，解决区域间经济和社会发展不平衡的问题。随着各地自身优势的不断凸显，生产要素流动不断加强，地方政府间的横向联系也日益密切，合作形式也随之日益多样，这推动了我国不同地区之间的协调发展。与此同时，我们也该认识到，这种发展趋势都源于这些地区发展的内在需求。

首先，跨界公共问题迫切需要地方政府间的合作。

随着城市圈一体化进程的加快，各大城市都面临着区域内生态环境保护、交通运输、公共卫生、水资源利用等跨行政区域的公共事务问题，无论从理论界还是从政府的现实实践角度出发，跨界公共问题都成为不可忽视的公共治理的关键问题。在此背景下，许多地方政府间组织的联席会议成为一种最为简单的合作模式，共同探讨公共问题治理协商机制也就由此发端并不断完善。

其次，开发共有资源成为政府间合作的战略基础。

长吉图包括吉林省长春市、吉林市部分区域和延边朝鲜族自治州，这里既坐拥俄罗斯丰富的自然资源，又依仗日本和韩国的科技与资本，还占据着中国的市场与人力资源，并且凭借其朝鲜族人口集中居住地的优势发展朝鲜族特色的相关产业，可谓资源丰饶、地理位置优越、人杰地灵，成为中国沿边开放开发的重要区域，是中国面向东北亚开放的重要门户。长吉图未来发展前景广阔，在东北经济区内，将打通中蒙大通道和东北东部通道，强化长吉图区域与辽宁省、黑龙江省、内蒙古东部地区等区域的联动合作开发，形成“两纵一横”对外开放通道，最终构筑东西、南北全方位开放的格局。通过地方政府间的合作，未来将全力打造具有自主创新能力和核心竞争力的汽车、石化、农产品加工、光电子信息、冶金建材、装备制造、生物、新材料等八大新型工业基地。

二、长吉图城市圈地方政府间合作存在的主要问题

面对社会的发展与转型，越来越多的公共事务和公共问题使城市间地方政府的联系日益紧密，地方政府间的单边行政已无力解决跨界公共事务，客观上就要求地方政府间的跨区域合作治理，实现区域的一体化发展。②然而，尽管有共同的目标和心愿，很多合作也在种种难以预料的因素中逐渐瓦解，没能形成有效的地方治理。

1.信息不对称严重影响合作关系。

受绩效评价标准的限制和地方政府间利益博弈的影响，信息在政府间合作的过程中存在着流动性差的问题。合作双方信息不对称将严重影响政府间合作的效率和深度。政府间合作的本质是资源优化配置，就是说相关的资源在协议达成后会进行流动以求得最大的效益，以此满足双方的合作需求，实则即是利益的共享。但是，地方政府在合作中也存在个体目标与全局目标间的冲突问题，或出于地方保护的“本位主义”问题，想在合作中成为获得利益更多的一方，由此而造成信息传递误差、偏差等现象。这将严重影响合作双方意愿的达成。信息不对称情况下的合作，都将导致资源不能得到最优的配置，影响利益的最大化。轻则一方利益受损，重则共同目标难以实现，损失由公众埋单。长此以往，不仅影响政府之间的信任关系，同时也将影响公众对政府的信任程度。

解决这个问题，不仅需要政府工作人员不断提升自身的业务素质和服务理念，还要注重政务工作中信息的交流与整合。树立正确的合作观念是政府间合作得以开展的前提和基础，要注重契约关系之中的诚实守信。同时，建立切实可行的信息共享机制。

2.缺少规范的合作规则，合作基础不牢靠。

城市圈政府间的合作本质是一种契约关系，缔结契约的双方都应遵守协议内容。但在实践中，难免存在缺少监督而迫使契约的约束力降低的情况。即便政府间合作意愿强烈，但现实因素影响了合作进程，并且双方都造成巨大的经济和社会损失。因此，必须有一套统一的规则约束地方政府行为，才能促进有效合作的达成。

城市圈各地区在招商引资、土地批租、人才流动、技术开发、信息共享等方面的规则都十分不同，就更缺乏促进区域合作和一体化的统一规范，没有制度的保障，合作中的违约行为得不到及时有效的追究，受损的依然是社会公众。因此，需要一套牢靠的公约或规则约束政府的合作行为。至少包括以下几点：一是平等协商。协议的缔结是地方政府间博弈的产物，必须双方一致同意；二是规范的文字协议。只有将合作事项以文字协议的形式固定下来才具有较强的制度性；三是有正式的执行机制。要严格要求合作的具体事宜，规范每项行为的发生。缺乏规制政府行为的相关法律与制度都将使政策失去应有的效果，政府间的合作迫切需要法律或规章加以调整。

三、有效促进城市圈政府间合作的对策建议

随着长吉图经济的迅速发展，城市圈内地方政府间的合作也日益增多，然而潜在的问题都是政府间未来长久合作的隐患，只有不断提高政府间合作的能力和水平，才能不断推进长吉图开发开放先导区的开放合作，促进长吉图城市圈的一体化发展。

一是要运用法治思维行使权力，不断提高政府间合作的法治水平。党的十八大报告提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定能力”。地方政府及其各部门在认识、分析和处理问题的过程中，要以法治的理念为前设，以法律底线为最低目标作为基本的思维方式。这是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。

二是要不断放权给市场，行使权力的负面清单。地方政府在发展经济的过程中，由于行政审批事项过多，极容易造成权力的过分膨胀，权力的滥用或越权都严重影响市场经济的正常运行。地方政府要推动简政放权、放管结合的理念发展，在做好服务的同时也要更有效地实施事中事后监管，保证市场更加公平有序。积极探索引进上海自贸区权力负面清单的优秀做法，推动城市圈经济一体化的建设步伐。

三是要探索有效的绩效考评机制，对政府间合作的事项进行奖惩。地方政府间的合作多是平级合作，缺乏有效的绩效考评则会不利于政府间的合作。相互推诿或权力越级都会不利于政府间合作的深度与广度。第三方非政府组织的发展应得到政府的关注和重视，探索有效的内部考评与第三方考核相结合的考评机制对城市圈地方政府间的合作至关重要。对合作事项的有效奖惩，才能不断完善合作过程中的工作，实现政府间合作的目标。

注 释：

①张万宽，焦燕.地方政府绩效考核研究——多任务委托代理的视角[J].东岳论丛.2010.05：154.

②方雷.地方政府间跨区域合作治理的行政制度供给[J].理论探讨.2014.01：19.

[1]李辉.区域一体化中地方政府间合作的预期与挑战——以协同理论为分析框架[J].社会科学辑刊2014.01.

[2]董姝娜，武向平.区域经济一体化进程中政府间合作模式研究[J].经济纵横2013.07.

[3]陈强.地方政府间合作的博弈论视角：“囚徒困境”之破解——以广西北部湾经济区为例[J].开发研究2012.01.

[4]叶必丰.我国区域经济一体化背景下的行政协议[J].法学研究2006.02.

[5]傅永超，徐晓林.府际管理理论与长株潭城市群政府合作机制[J].公共管理学报2007.02

[6]瞿志远.公共服务供给中的主体间关系[D].浙江大学2012.