论我国再生水利用的行政监管模式——以美国加州再生水利用模式为例

(武汉大学环境法研究所，武汉430072)

(武汉大学环境法研究所，武汉430072)

美国加州将再生水视为水资源的一种，并通过法律形式规定了加州卫生服务部、公共卫生部、水资源控制委员会和水利部在再生水利用方面的职责，因此，加州在再生水利用方面取得了显著成绩。为了解决我国水污染、水资源短缺等问题，我国可借鉴加州再生水利用的相关经验，明确环保部、国家卫生和计划生育委员会、水利部、住房与城乡建设部等机构在再生水利用方面的职责，以资源化无害化、分散与集中处置等为原则，建立和完善再生水利用规划、技术标准、宣传教育等制度。

再生水;水资源;加州;行政机构;监管模式

当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出。特别是随着我国工业化和城镇化进程明显加快，缺水问题突出，污水排放量快速增长不但影响了水环境，对经济社会的可持续发展也构成了严重的威胁。再生水的使用可以部分替代清洁水源，同时减少污水排放量，降低了排污负荷，是解决缺水问题的战略选择，对建设资源节约型、环境友好型社会意义重大。若固体废物是放错位置的资源，那么污水是被忽视的水资源。美国加利福尼亚州在水资源再生利用方面一直走在前列，1912年就开始了再制污水用于农业灌溉方面的实践[1]。2003年，加州再生水年利用量已达到6亿立方米，预计到2020年再生水年利用量将达到25亿立方米，占规划新增水源的40%左右[2]。本文试图以美国加州对再生水利用为例，分析我国再生水行政监管的症结，并提出完善我国再生水利用的几点建议。

一、美国加州再生水利用概况

(一)再生水的概念及其特点

美国加州关于再生水利用的主要法律规范有《加州水法》(California Water Code，2011)、《加州管制法》(California Code of Regulation，2013)、《加州安全饮用水法》(California Safe Drinking Water Act)、《加州卫生安全法》(California Health and Safe Code，2011)。加州水法规定，再生水是指以效益使用目的的、对废水进行回收再利用的水，或者指经过处理后适合用于除饮用之外的目的的废水。简而言之，再生水就是废水经过处理后可以再利用的水。以此推之，再生水利用就是指废水经过处理后进行使用的一种资源再利用。再生水，从其字面含义理解，即重生的水。再生水当作是水资源的一种或者水资源的替代品，对减少水资源浪费、缓解水污染和水环境破坏具有重大作用。但是再生水与一般的水资源相比，又具有不同的特点，主要由以下几个方面:

第一，再生水具有较高的安全风险。虽然再生水是废水经过处理后的再生产品，但其处理的标准根据使用目的而不同。再生水中含有在多种病原微生物、微量有毒有害化学物质、较高的盐分、氮磷营养物质[3]，多种无机物、石棉、氟化物及有机物等，因此其对人体健康造成的风险较大，因此，对其再生水利用范围、目的需要明确，再生水监测和风险评估需程序化，公开化。

第二，再生水是污水资源化的一种有效方式。加州水法规定再生水是加州水源的重要组成部分，加州各行政机构应尽可能采取各种措施鼓励再生水利用，以满足其日益增长的用水需求。同时，也有助于加州居民的福利、健康、安全以及和平。虽然再生水安全风险较高，可能对人体健康与安全造成危险，但是只要按照一定的标准、程序进行使用，其风险仍然可以控制在预期范围之内。在此基础上，再生水仍具有水资源的一般属性，再生水是水资源的一种。它是对工业、农业、以及生活废水、污水的二次利用或多次利用。如果将未被污染的水称为原生水资源，那么再生水可称为次生水资源，它可以用于除饮用之外的其他目的。因此，再生水是水资源的重要补充和替代品。

第三，再生水利用的前期阶段具有较高的技术性。再生水是将工业、农业及生活污水处理后再进行利用的水，其安全风险性较高，若用于其他用途，需要一定的技术保障其能在可控制的范围内使用，防止安全风险。首先是对工业、农业以及生活污水的处理技术要求较高。美国加州规定，污水处理设施应当具有24小时处理污水的应急存贮槽及备用动力；处理厂与使用点之间不应迂回绕弯；应当安装多路初级处理及次级处理单元，保证某一单元不能工作时整个处理设施的正常运作。其次，对污水处理，再生水水质监测，需要较高的技术、工艺和设备。美国加州普遍增加了三级处理工艺流程……在生化处理二沉池之后，增加过滤、消毒……原有的大型二级污水处理厂几乎都计划增加后处理工艺 (多层料滤池之后增加氯或用紫外线消毒)……[4]。现在污水处理技术发展到微过滤、反渗透和薄膜处理等技术。

(二)美国加州再生水利用的目的、适用范围

1.美国加州再生水利用的目的

水是生命不可或缺的一部分，人类生命与自然环境通过错综复杂的水循环和各种具有相互依存关系的生命体相互联系在一起。水资源数量的变少、质量下降，将影响每一种形式的生命，包括人类。人类面临的挑战就是要克服不可持续竞争的需求，想方设法协调人的用水需求，并确保这些自然的环境也得到满足[5]。联合国环境规划署指出满足人类对水资源的需求的同时，也需要保障自然环境对水资源的需求。1970年颁布的《加州水典》写道:立法的目的是使本州通过一切可行的步骤，鼓励淡水再制设施的发展，以满足本州日益增长的水资源需求[6]。美国加州水法(2011年)第13152条也规定了本法的目的:为鼓励加州再生水设施的发展，以助于满足加州公众对水资源不断增长的需求。当然，在美国加州，再生水是不可用于人体饮用的。这里所说的加州对水资源的需求是指满足加州公众除饮用之外的需求，以及满足环境对水资源的需求。总而言之，美国加州再生水利用的目的就只有一个，满足公众日益增长的水资源需求，缓解城镇用水需求压力。

2.美国加州再生水的使用范围

根据美国《加州水法》的规定，再生水一般可用于以下几个方面:墓地，高尔夫球场，公园，高速公路花木地区以及工业和灌溉、公寓项目、厕所冲洗等方面。从再生水利用的适用范围可以得出这样一些特点:一是再生水使用范围一般对水质标准要求较低，且不直接与人体接触。二是再生水使用范围多用于生活环境，较少用于生态环境。三是再生水既可作为商品在市场上进行交易，又可以不经过交换直接当作劳动产品进行使用。

(三)美国加州再生水利用的管理模式

1.美国加州再生水利用的行政机构

加州再生水利用的监督管理机构主要分为四个部门:(1)加州公共卫生部 (the State Department of Public Health)；(2)加州卫生服务部 (the State Department of Health Services)；(3)加州水资源控制委员 会 (the State Water Resources Control Board)；(4)加州水利部 (the Department of Water Resources)。

2.美国加州再生水利用行政机关的职责

根据《加州水法》(2011年)加州公共卫生部的主要职责:(1)批准再生水使用的申请；(2)建立全州统一的再生水标准；(3)除商业，零售和办公楼，影剧院，礼堂，公寓项目，学校，宾馆，军营，宿舍等结构外，其他再生水利用结构由加州公共卫生部决定；(4)负责批准任何其他机构在任何的共管式公寓项目中将再生水进行室内使用的报告；(5)负责批准公共供水系统的回流保护装置；(6)在必要的时候采取规则执行再生水利用的法规；(7)为了再生水的使用，负责更新规则；(8)向立法机关汇报可直接饮用水的再利用标准的可行性。

根据《加州水法》规定，加州卫生服务部的主要职责如下:(1)被改造为允许使用再生水的冷却塔或空调装置要使用再生水的，应当经加州卫生服务部批准；(2)负责制定用于住宅结构内厕所和小便池冲洗的再生水处置设施与处置水平的标准；(3)负责解释再生水的概念；(4)任何建议使用再生水的个人或者团体需向加州卫生服务部支付其在履行相应职责中实际所发生的成本；(5)在合理的期间完成对提议的再生水使用的审核。

根据《加州水法》(2011年)规定，加州水资源控制委员会的主要职责如下:(1)加州水资源控制委员会应当进行成本分析，包括可饮用水与回收水利用成本分析；(2)可要求任何公共机构或个人提供其做出与再生水利用有关决定的相关信息；(3)指定一名监察员对再生水利用进行协调与沟通；(4)根据第13553和13554条可设立合理收费时间表；(5)应与加州公共卫生部达成一致协议以协助执行直接与间接再利用饮用水规定。

根据《加州水法》(2011年)规定，加州水利部的主要职责:(1)水利部可以协助卫生区的申请、获得联邦和州的资金和许可证成本效益的再生水项目中，并应赋予卫生管理区域相应权利，同时在申请与批准过程中与当地立法机构协作和申请及审批过程中与小区的立法机构批准的合作；(2)水利部出台和更新居民住宅中废水系统的安装、施工、改建的标准，但加州建筑标准委员会批准废水系统的标准后，将终止水利部的标准。

二、我国再生水利用行政监管的症结

(一)我国的再生水利用规范法律位阶较低

为建设资源节约型、环境友好型社会，实现可持续发展，我国对水资源管理和水资源环境的治理不断深化。对再生水的利用开始重视，有关再生水利用的规范性或指导性文件已有多部，发展改革委、住房城乡建设部、环境保护部编制的《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》(以下简称《规划》)、《国务院实行最严格水资源管理制度的意见》、《城市综合用水量标准》、《城市水系规划导则》，以及水利部2007年颁布的《再生水水质标准》等行业标准，《水利部关于加强城市污水处理回用工作的通知》。上述文件，要么不具有法律的强制执行力，要么因为制定机关级别较低法律效力较低，皆未对再生水利用做出系统规定，如目前尚无关于再生水利用的行政主管机关的明确规定。

(二)再生水行政监管主体不明、职责不清

目前，我国涉及再生水利用的中央行政主管部门主要有:环保部、水利部、住房城乡建设部等几个部门。根据《环境保护法》的规定，国家环保部对全国环境保护实施统一监督管理。具体到与再生水利用的职责为拟定并组织实施大气、水体等的污染防治法律、法规。根据《环境保护法》、《水法》及《水污染防治法》的规定，水利部的职责主要是对水资源的开发、利用和保护以及水土保持工作实施监督管理。住房城乡建设部职责中涉及再生水利用的职责为:拟定城市规划、村镇规划、工程建设、城市建设、村镇建设、建筑业、住宅房地产业、勘察设计咨询业、市政公用事业的方针、政策、法规，以及相关的发展战略、中长期规划并指导实施，进行行业管理；指导全国城市和村镇建设；指导城市供水节水、燃气、热力、市政设施、公共客运、园林、市容和环卫工作；指导城市规划区的绿化工作；指导城市规划区内地下水的开发利用与保护；指导城市市容环境治理和城建监察。从以上三个部门职责看出，三个部门之间的再生水利用监督管理职责未明确。各部门都有一部分涉及再生水利用的行政权限，但是各部门监管职责分工比较零散。

(三)缺乏对再生水价值的评估

再生水是对污水的回收再利用。在水资源总量有限的基础上，回收的来自工业、农业、服务业及城镇居民生活的污水经过处理后用于非直接饮用的用途，对填补我国各地区，尤其是在大中城市以及西北部等水资源紧缺的地区的水资源不足具有重大意义。由于缺乏对再生水价值的认识，我国污水再利用量、再生水利用率等均普遍较低。经调查统计分析，2011年全国废污水排放总量807亿吨，其中大于30亿吨的有江苏、浙江、安徽、福建、河南、湖北、湖南、广东、广西和四川10个省(自治区)，小于10亿吨的有天津、山西、内蒙古、海南、西藏、甘肃、青海、宁夏和新疆9个省(自治区、直辖市)[7]。但是，我国废水仍利用率较低。2000年，加利福尼亚州的污水再生利用量为8.64亿立方米，再生水占全州城市年用水总量的7%左右，占污水处理量的10%[8]。而我国2011年全国城市(县城)年污水处理回用量33.2亿立方米，其中，用于工业8.5亿立方米，农林牧业7.5亿立方米，城市非饮用水1.5亿立方米，景观环境15.4亿立方米，地下水回灌0.3亿立方米①数据来源于水利部2011年度水务管理年报统计.。

三、美国加州再生水监管模式对我国的启示

美国加州将再生水作为水资源的一部分进行管理。结合我国再生水利用的实际情况，将再生水当作水资源的一部分也将有助于解决我国水资源短缺问题，提高污水再利用率，因此我国可借鉴这一做法，将再生水按照水资源的一部分进行管理。为了满足我国工业、农业、服务业的用水需求，解决我国水资源短缺问题，再生水的利用成为一个无法逃避且必须解决的课题。针对我国目前再生水利用存在的问题，我国可以借鉴美国加州的经验，包括行政监管的基本原则、行政监管主体的职责分工及具体的再生水利用制度等三个方面。

(一)确立再生水利用行政监管的基本原则

将再生水当做水资源的一部分进行监管，有利于提高水资源利用率，减少其他淡水资源的消耗，因此在再生水利用的行政监管方面应坚持以下几个原则:一是资源化、无害化原则。将再生水当做水资源的一部分便体现了这一原则。再生水是污水经过处理后的产品，再生水利用就是一个将污水变为水资源的过程，因此对于再生水利用需要坚持资源化，即通过对农业、工业及生活污水的回收、处理、交换等方式，对污水进行综合利用，使之转化为二次原料或再生资源。无害化就是对污水进行无害化处理[9]。二是对再生水利用实行全过程控制的原则。无论是再生水的前期处理阶段，如污水回收、处理，还是再生水的输送、使用阶段，需要对每个环节实行最严格的管制，将安全风险控制在最低限度。同时，包括对再生水设施的正常运行的定期和不定期检查。三是集中处理和分散处置相结合的原则。尤其是在有条件的城市或者农村，通过政府投资或者财政补贴的形式建立污水处理厂、再生水利用设施，集中收集、处理、输送、分配、使用再生水。四是再生水权市场化原则。对于有自我进行处理、使用能力的企业，其有关设施经过审核批准后，可以自行处置达到一定用途标准的再生水通过转让、交换等市场手段与其他企业进行交易，获取利润。五是成本效益分析原则。虽然将废水经过多道程序消毒和净化可以缓解城镇用水紧张的压力，但只关注这一方面仍然无法保障再生水利用可持续发展。美国加州在再生水利用的监管方面，注重成本效益分析。既考虑再生水利用带来的环境效益，同时也关注再生水利用投入与产出效果。若投入的经济成本远远高于产出的环境效益，则该项目可能无法长期进行下去。

(二)明确再生水利用行政监管主体的职责

加州在再生水利用方面能够取得成功，其中一个重要原因就是通过立法明确各有关行政监管主体的职责。因此，我国也可以从部门分工方面着手，明确与再生水利用有关的各行行政监管主体的法律职权与职责，确保各有关行政主体分工明确，互相配合。其中，环保部作为全国环境保护的统一监管主体，因此，可由环保部负责对全国再生水利用进行统一监督管理，其他各部门就再生水利用的行政职权产生冲突的，由环保部负责协调。其次，再生水水质标准以及用途，由水利部会同国家卫生和计划生育委员会共同负责制定并报环保部备案；同时，在将再生水当作水资源的基础上，水利部可根据《水法》《水污染防治法》的有关规定，具体负责再生水利用的规划编制，再生水利用应急预案编制，以及再生水水量分配、输送。住房与城乡建设部负责再生水设施建设标准的制定，以及负责城市绿化、景观用水以及其他公共环境事业方面的再生水利用的监督和检查，并负责对以上再生水利用设施的正常运行进行监督检查。

(三)建立和完善再生水利用方面的具体制度

1.再生水利用规划

建立城市用水综合规划和专项规划。以城市污水处理厂为源头，形成区域性的城市污水再生利用系统，通过各系统的联通，逐步提高再生水的供应能力，最终形成全市范围内的再生水供应网络。新建居住区和集中公共建筑区在编制各项市政专业规划时，要求编制污水再生利用规划[10]。为了防止对用于再生水利用设施的用地，包括污水处理厂、污水回收管道以及再生水输送管道等的用地，住房与城乡建设部负责这方面用地规划的编制。污水处理及再生利用设施建设用地应纳入土地利用年度计划。符合《划拨用地目录》的项目，以划拨方式供应建设用地。禁止以城市开发或其他理由侵占污水处理设施规划用地，禁止更改已运营污水处理设施的用地性质。对于再生水水量分配的规划，则由水利部负责制定。

2.再生水技术要求

虽然再生水不直接用于饮用，但是再生水利用的范围多为与人生活环境比较密切的领域，且再生水具有一定的高风险性，因此再生水利用全过程、全阶段，包括但不限于再生水生产阶段、输送阶段、使用阶段，要有一定技术指标，不同阶段，对于技术要求也不同。与再生水收集、处理、运输和使用设施的标准也需要规范化、制度化。首先，污水处理厂及在再生水水质的要求。污水集中处理厂对污水的处理应达到基本水质要求后，再根据当地的经济发展情况、技术标准，合理确定再生水水质标准。确定再生水利用途径时，宜对成本和效益进行分析，优先选择用水量大、水质要求相对不高、技术可行的用水途径。再生水要根据其用途，达到相应的卫生安全等级要求。其次，再生水输送管道设施的技术要求。美国加州对再生水输送管道与市政用水管道分别标注不同颜色以示区分；污水处理设施应当具有24小时污水处理能力的应急存贮槽及备用动力。处理厂与使用点之间不应迂回绕弯。应当安装多路初级处理及次级处理单元，保证某一单元不能工作时，其他单元处理设施及设备仍然乐意正常运作。最后，在可接触到或者使用再生水的区域、设施及设备，应有明显的标识:管道颜色要与可饮用水或新生水管道颜色相反的颜色；在厕所使用的再生水，需要注明为了节约可饮用水，该厕所使用再生水，该再生水仅用于厕所冲洗，且该再生水管道的颜色需要与周围背景颜色形成明显对比；在设备间的废水回收利用系统需要标注“警告:再生水不可用于饮用，勿与饮水系统相连接。注意:对再生水系统进行的任何改建、扩建及其他类似工程需要事先与建筑管理人联系”；在再生水储存池需要标注“再生水不可以用于饮用”。

3.再生水利用经济刺激手段

第一，为了提高水资源的再利用率，实现资源的可持续利用，减轻目前我国各大城市、地区的水资源紧缺、缓解水资源环境破坏问题，推动再生水利用设施和有关技术的发展，需要加大资金投入。另外，考虑到污水处理、再生水利用尚未市场化，依靠市场对再生水等环境设施等资源进行配置，容易导致市场失灵。依靠市场无法保证再生水利用设施的投资资金。美国加州再生水设施的资金，主要来源于政府通过财政拨款，建立基金的方式保证。因此，我国在这方面加大各级公共财政投入，稳定资金渠道，加强中央财力在地区间的统筹。第二，完善再生水的价格体系。再生水价格应以补偿成本和合理收益为原则，综合考虑本地区水资源条件、产业结构和经济状况，结合再生水水质、用途等因素，与自来水价格保持适当差价，按低于自来水价格的一定比例确定。第三，加强政策扶持。切实保障污水处理设施运行经费，污水处理收费不足以补偿运行成本时，地方政府要积极采取措施，提高财政补贴水平。逐步理顺再生水价格、水资源费与排污费之间的关系，减少双重或多重收费，防止权力寻租。第四，对用于建设污水处理设施、再生水利用设施的建设用地，应给予少征土地出让金，市、县城市总体规划中要确保建设污水处理设施的用地需求。

4.对再生水利用进行宣传教育

美国加州再生水利用范围广，离不开公众的理解和接受。公众对再生水的理解和接受，又离不开加州政府部门的有力宣传和教育。因此，对再生水利用进行宣传教育，成为拓展我国再生水利用范围、提高利用效率的一个重要环节。由于再生水通过将回收的工业、农业、服务业和城镇居民生活的污水进行净化和消毒处理而获得的，公众对再生水的安全存在较大疑虑，从而造成心理上不太愿意接受再生水的使用。因此，政府部门需要加强再生水的宣传教育。政府可以通过大众传媒等传播媒介，宣传再生水的相关知识，让群众了解再生水的发展由来和发展现状，增强和加深公众对再生水的了解和认识，从而解除公众对于再生水的排斥和不接受心理，以赢得公众对再生水发展的支持[11]。

水资源问题已经成为中国经济和社会可持续发展的瓶颈[12]。我国许多城镇和地区也面临着严重的缺水问题。为了不让水资源问题成为阻碍我国经济社会的可持续发展，我们应当重视再生水的价值。处于美国中西部缺水地区的加州，在再生水利用方面已经取得令人瞩目的成绩。我国可以从实际出发，借鉴美国加州在再生水利用中的先进管理经验，将再生水视为水资源的一种进行管理，建立和完善我国再生水的行政监管体制。

[1]马骋翔.国外水循环再利用的实践和启示[J].中国水利，2007(7): 46.

[2]杨茂钢，赵树旗，王乾勋，陈淑珍.外国再生水利用进展综述[J].海河水利，2013(4):31.

[3]陈卫平.美国加州再生水利用经验剖析及对我国的启示[J].环境工程学报，2011(5):961.

[4]汪秀丽.国外城市污水的再生利用[J].水利电力科技，2005(1):42.

[5]联合国环境规划署网站.http://www.unep.org/geo/pdfs/geo5/GEO-5-WATER-small.pdf.

[6]马骋翔.国外水循环再利用的实践和启示[J].中国水利，2007(7): 46.

[7]2011年中国水资源公报，http://szy.mwr.gov.cn/xxfb/gb/201405/ t20140526-563979.html.

[8]包晨雷.中水回用的现状和发展趋势[J].上海建设科技，2004(2):14.

[9]韩德培，陈汉光.环境保护法教程[M].北京:法律出版社，2007:282.

[10]潘芳.城市污水再生利用现状及发展对策[J].污染防治技术，2006 (6):33.

[11]王燕，李华.城市再生水利用的研究进展[J].北方环境，2011(7):56.

[12]傅涛，郑兴灿，陈吉宁.再生水的战略思考与定位[J].环境经济，2007(40):42.

论我国再生水利用的行政监管模式
——以美国加州再生水利用模式为例

赖金明， 李启家

2095-3046(2015)02-0018-05

10.13265/j.cnki.jxlgdxxb.2015.02.005

D922.6

A

2014-12-28

水利部发展研究中心、司法文明协同创新中心支持项目(编号:250000166)

赖金明(1988- )，男，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法等方面的研究，E-mail:kingminglai@163.com.

李启家(1956- )，男，教授，主要研究方向:污染防治法，E-mail:whuliqijia@sohu.com.