我国宪法检察制度若干关键问题辨析

周叶中，叶正国

（武汉大学法学院，武汉430072）

我国宪法检察制度若干关键问题辨析

周叶中，叶正国

（武汉大学法学院，武汉430072）

我国宪法文本的多值逻辑使检察制度具有多重复合结构。宪法文本中的检察权属于司法权，检察权和法律监督权虽然存在交叉，但不是同一视角的概念。法律监督机关是检察院的组织性质和宪法定位，而检察机关只是对从事检察工作的国家机关的概括性意指。检察院的纵向宪法定位是国家性，但在组织结构上则属于双重性配置，检察院的领导体制是垂直领导制，各级人大只对本级检察院有监督权。

宪法检察制度；检察权；法律监督机关；检察机关；司法权

我国1982年宪法规定的检察制度（以下简称“宪法检察制度”）由于受革命与去革命、阶级斗争和人权保障、政治继承和国家治理、根本章程和法律规范、国家根基的人民性与制度设计的公民性等多值逻辑的影响而具有复合性结构［1］，因而对宪法检察制度的内涵和外延以及其基本内容构成，尽管理论界和实务界不断探讨，并有过多次系统的学术争论，但在不少关键问题上一直没有达成共识。这不仅影响着具体检察制度的合宪性判断和中国特色社会主义检察制度的构建，也事关宪法导引司法体制改革和型塑法治中国的能力。因此，对作为宪法检察制度基石的若干关键问题，诸如“检察权”、“检察机关”、“法律监督机关”和检察院的领导体制等进行新的探索，具有重要的理论和实践价值。

一 检察权作为司法权的重释与解读

（一）我国检察权的变迁和发展

宪法文本中检察权的概念、性质、含义与构成是宪法检察制度的核心。我国的检察权概念最初移植于前苏联，主要基于列宁1922年在《论“双重领导”与法制》一文中的论述：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”［2］1951949年《中央人民政府组织法》、1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民政府检察署组织通则》、1954年宪法和《人民检察院组织法》、1978年宪法对检察权的规定等基本一致，包括一般监督权、司法监督权和若干诉讼权能，主要目的在于维护国家法制的统一和法律实施，实质是单向的、事后的监督权而非权力制约①。然而，检察权的范围却不断变化。1951年《中央人民政府最高检察署暂行组织条例》和《地方各级人民政府检察署组织通则》规定了行政诉讼权，而1954年《人民检察院组织法》却没有规定；1978年宪法赋予最高人民检察院对是否遵守宪法行使检察权，这是以前所没有的；转折点在1979年《人民检察院组织法》，其将最高人民检察院和地方各级人民检察院一起规定，继承了公诉权的内核、补强了预审法院制度的不足并完善了司法监督职能，同时取消了一般监督权的规定，将检察院的职权局限在司法相关领域，主要是司法监督和刑事诉讼领域的权能；1982年宪法第一百三十一条规定了“检察权”，但没有限制性界定，内涵比较模糊。

近年来，检察院的职权逐渐向民事公诉和行政公诉、刑事诉讼的办案方式、审判监督方式适度司法化和一般监督权发展。具体说来，首先，实践中已经有检察机关代为提起公益诉讼的案例，这在防止国有资产流失方面尤为突出，并形成了多种民事公诉模式［3］。2012年修订的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”学界或实务界不断有人提出，检察院应该有提起行政公诉的权力②。其次，在刑事诉讼办案方式和监督方式适度司法化方面，检察官从作为“法官之上的法官”逐渐走向“法官之前的法官”。如2012年《刑事诉讼法》的修改中，对逮捕程序的改革、简易程序出庭和法律监督任务加重等的规定③。最后，检察建议的迅速发展。2012年《民事诉讼法》修订中，将检察建议作为检察监督的一种方式，标志着一般监督在我国须重新审视。一般监督是前苏联检察制度的核心，俄罗斯检察机关现在仍然享有一般监督权。尽管我国以前法律规定的一般监督在很多方面与前苏联的并不一样④，但检察机关行使一般监督权仍然容易给人造成凌驾于其他国家权力之上的印象，并因而受到其他国家机关或明或暗的抵制。正因如此，所以早在1957年，刘少奇、彭真就曾指示检察院可以不做一般监督工作，但要保留一般监督职权，备而待用⑤。

（二）检察权内涵的传统观点及其误区

1982年宪法第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由于检察权的内涵并不明确，加上检察院的职权范围不断变化，检察基础理论庞杂，以及对司法权和法律监督权等认识不统一，因而人们对检察权的性质认识纷纭。主要有以下几种观点：一是认为检察权就是法律监督权，或者是与立法权、行政权、军事权和审判权平行的权力类型⑥，或者是在宪法制度下一种相对独立的、第二层次的国家权力，但也是法律监督权［4］；二是认为检察权是司法权⑦；三是认为检察权是行政权⑧；四是认为检察权是立法权［5］；五是认为检察权具有行政与司法双重属性⑨；六是认为检察权是一项独立的权力⑩；七是检察权的多元属性说⑪。其中，有些学者即使对检察权性质的认识一致，但对检察权范围的认识却不同，或是对权力层次认识不同，或是角度和比例不同；也有学者虽然主张司法权和行政权的双重属性说，但在比例或内容上却不一样；也有学者的观点前后发生转变等等。

目前，对检察权的研究主要将语义、价值和普遍性制度作为逻辑前提，要么是比较分析、逻辑推理和语义分析，要么是一种对政法事实的归纳，缺少对检察制度背后政治理念和对宪法文本变迁内在逻辑的整体性分析。总体来说，检察权的研究主要存在以下三个误区。

第一，混淆检察院的组织定位和权力属性。很多学者根据宪法第一百二十九条关于检察院是国家法律监督机关的规定，推出检察权是法律监督权，进而以人民代表大会制度下行政机关、审判机关、检察机关和军事机关的相应权力为框架，并辅之以“检察权”和“法律监督权”的语义分析，认为检察权和法律监督权是同一事物的不同层面，前者是从具体权能和实际行使角度来说，后者是从性质和功能角度来说⑫。但该观点犯了“张冠李戴”的形式逻辑错误，因为权力和机关的属性和对象不一致，因而违背了逻辑一致性原理；同时，语义上虽然中文的“检察”没有包含英美“公诉”的历史性和制度性内容与背景，但与“监督”一词也有区别，检察一般是事后的查清和追究，具有外在性，监督一般是事中和事后的防止、督促与纠正，具有参与性⑬。此外，现代国家机关的权力配置已日渐复合化和一体化，因而应将国家机关的组织定位和权力性质分开进行分析。国家机关的性质主要由其主导的权力决定，是由矛盾的主要方面决定的，任何国家机关不可能只行使一种权力，这已经为许多西方国家的宪政发展史所证明⑭。虽然我国不实行西方式的三权分立，却存在权力分工，1982年宪法对权力和组织往往实行统一原则下的二元化配置，如将部分立法权授予国务院，因此检察院的组织性质和权力属性也应适度分离。

第二，对西方理论和制度的套用。在一些人的研究中，往往将西方理论和制度作为前提假设和法制公理，并据此框定推理的维度和结论的得出［6］。事实上，中西检察权的进路不同，西方的检察权是以公诉权制约平衡警察权和裁判权的权力，主要是为防止警察滥用职权和法院的擅断和司法的专横［7］81-266。我国的检察权最早源于前苏联的一般监督权，主要功能是法制统一，并没有突出横向权力制约的内涵。基于西方三权分立理论，司法权是裁判权，立法权是规则制定权，而行政权则是二者剩余之权力，监督包含在权力制衡中，没有单独的监督机关，故检察权在英美认为是一种行政权。大陆法系对检察权和检察机关的认识也有一定的争议，行政权和司法权的双重属性说具有较大影响⑮。然而，从西方的检察权理论和制度，推演我国宪法中的检察权性质是一种比附逻辑，因为它忽视了检察制度存在的文本和现实语境。在我国宪法中，国家权力主要分为决策权、执行权和监督权，人民代表大会制实际上是决策、执行和监督相对分离的体制。人民代表大会是国家权力机关，人民通过人民代表大会行使国家权力，审判机关和行政机关的权力则是执行权力，而人大及其常委会和检察院则享有监督权。1982年宪法通过权力的分解、位移和下沉，使单一完整型权力秩序模式向多元分散型权力结构模式转移［8］。虽然我国在一定程度上已经不是“议行合一”的体制，但仍然是一种纵向配置体制，文字表述还多沿用“审议”、“批准”、“管理”和“监督”等词汇，而“立法权”只有第五十八条一处，行政权和司法权则没有规定［9］。由于现代政治已远远超越单一中心模式，而多中心共治才是政治现代化模式，且罗斯福新政后西方政治学已开始摆脱传统“政治”和“行政”的二分法，认为政治和行政密不可分，决策、执行和监督蕴含于权力运行过程中。因此，对1982年宪法中检察权的分析必须兼顾纵横两种权力配置方式，对中西检察权的比较需要超越单纯的制度和理论比较，要更加重视规则的发展演变和实际运行的社会情势。

第三，方法论运用的紊乱。任何论证都必须有方法的自觉。宪法解释区别于其他法律的解释，不同的宪法解释方法对检察权内涵的解读会产生不同的结论。在现有研究中，人们采用的解释方法有语义解释、历史解释、体系解释、目的解释、比较解释等，但有的文章本身不仅解释方法之间存在矛盾，而且奉行“拿来主义”，哪一种解释有利于结论就采用哪一种，缺少论证的过程。以体系解释为例，大部分学者以《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等的规定，倒推检察权的内涵。虽然法律的具体规定是宪法文本内涵具体化的方式之一，但具体的法律并不能与宪法文本完全等同。再如从政治学理论解释来说，尽管对宪法检察制度的解释应该面向政治实践和理论，政治实践和话语对宪法规范的解释具有一定的作用，但也应具有一定的限度［10］。此外，不少认为检察权是司法权或法律监督权的学者大多来自检察系统，而认为检察权是行政权的学者大多是诉讼法学者或法理学者。双方选择不同的论证策略和话语，有的文章还夹杂着带有火药味的批判话语，甚至上纲上线的政治大词，由于利益、立场和逻辑前提决定知识、话语和论证，进而决定结论⑯，因而要达成共识的确非常困难。

（三）宪法文本中检察权内涵的法理重释

当今世界很多国家的政治体制都是复合体制，因而对宪法权力的划分已经不能依赖单一的标准，分类周延而不遗漏任何权力的划分与宪法的开放性、原则性、政治性和价值性之间存在紧张关系。因此，对检察权的分析必须考虑宪法权力划分标准的双轨制，既考虑决策、执行、监督的纵向划分，也考虑立法、行政和司法的横向划分。而且，由于宪法和法律中并没有明确的“法律监督权”规定，也没有“司法权”的规定，二者并非基于同一标准划分的结果，因此将其归入任何一种权力，都必须建立在事实归纳和概念重构的基础上。在此，我们采取递进式分析，虽然每一部分只解决一个问题，但在整体上却具有结论的一致性。

第一，关于权力属性的本质还原分析。权力是以社会作为基础的一种交往媒介，每种媒介都有自己的价值和行为指令［11］106-124。权力具有多极性、复杂性、流动性与分散性，不同的学科和视角对权力属性的认识不同，因而应借鉴胡塞尔现象学研究中的本质还原法，从权力现象中总结共同和不变的特质作为权力属性的标准［12］。权力属性的内在规定性是范畴上实质和形式的统一，功能上固有性和构成性的统一，视角上内部性和外部性的统一，同时权力的划分要考虑未来生成权力的组织方法，权力属性的高度集合化则会造成权能吸纳的复杂性和封闭性。总体说来，检察权具有事后性、诉讼性和追究性，是一种裁量性和救济性权力，与其他权力相比是横向平行设置；而监督权则具有共时性、督促性和纠正性，是一种中立性和补强性权力，一般是纵向分层设置。这是检察权和监督权的本质区别。法律监督是我国的特有表述，主要内涵是以法律为标准的监督，但并没有终局性；由于检察权的内涵和外延不断发生变化，因而笼统将其解释为法律监督权有失精确，因为也有其他国家机关享有法律监督权。假如说检察权是指由检察机关行使的法律监督权，那么宪法完全可以把“法律监督机关”改为“检察机关”，且更容易辨识。此外，根据前面确立的权力属性标准，《人民检察院组织法》第四条所列权力中，侦查权、逮捕审查权和起诉审查权，在范畴上仅在形式上具有监督特征，但程序的司法性、实体的裁量性和决定的终局性等实质上并不是监督权；在功能上，三个权力的固有功能是查清事实、保障人权和防止恣意，而监督只是其构成性功能；在视角上，从内部视角看具有一定的法律监督权能，而从外部视角看这些权力的方式和监督权的方式并不一致，因而只是具有监督功能的司法权⑰。此外，起诉权、支持公诉权和民事公诉权无论范畴上、功能上和视角上都是诉权，是侦查权和审判权之间的程序性权力，而并没有监督的内涵。另外，即使将司法权界定为裁判权，那么侦查监督权、审判监督权等也不宜定性为行政权。因此，只有将检察机关的权力区分为检察权和法律监督权，才能保证权能吸纳的精确性和体系性，并具有一定的开放性。

第二，关于组织定位和权力属性的二元化。随着公共行政和合作治理的兴起，国家机关的权力配置出现高度精细化、合作化和多中心化趋势，其部分权力已经转移给民间组织行使，国家与社会形成了共享型和网络化治理模式，权力逐渐从组织、形式和功能的统一走向适度的分离。权力和组织之间出现“错位”和“换位”的组织定位，决定于其主要权力在不同国家机关之间配置，并在行使过程中的交相制约耦合⑱。西方国家的三权分立并不是三机关的分立，因为其立法权、行政权和司法权之间的政治性和技术性区分正在日益模糊。同样，决策、执行和监督也不是线性关系，也在逐渐走向网状结构。例如，近年来司法治理在世界范围内兴起，司法权的本质、功能和范围不断重塑，其整个过程也具有决策、执行和监督的功能⑲。毫无疑问，每个国家检察权的配置都有一定的价值导向和制度目的，英、美、法、德等国检察权的设置最初是为解决国家公诉问题，并制约警察和法官权力，因而将检察机关置于行政系统，由司法部长等行政官员领导，这与三权分立体制相符合。而在我国宪政体制下，则将检察权配置于法律监督机关比较合适。另外，《刑事诉讼法》第三条规定：“除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”国家安全机关、军队保卫部门和监狱的侦查部门，也依相应法律获得一定的侦查权。因此，从权力属性和组织定位可见，其在我国已实现分离。

第三，关于中国语境中司法与司法权的图景。对检察权性质的争议如此之大，与学术进路也有很大关系。不少学者依照马克斯·韦伯的“理想类型法”构建司法权或法律监督权的理想类型，并据此作为参照系评述我国检察权的性质。然而，探讨司法概念必须进入中国的语境，并以一种实践法律观在现实和文本之间进行勾连，将文本涵摄事实，将事实向文本提升，最终确定规范含义⑳。1954年宪法因考虑意识形态等因素没有规定“司法权”，长期以来国内对“司法权”一词讳莫如深，在政治运动中更是上纲上线㉑。20世纪90年代以来，“司法”一词逐渐被解除政治禁锢，由政治话语逐步成为法律话语，学界也开始探讨司法的内涵，目前主要有裁判说、国家处理案件活动说和解决纠纷说三种㉒。近年来，党和国家的文件中对司法的用法逐渐一致，法律中出现“司法”的频率逐渐增多，如2012年《刑事诉讼法》修改增至11处。虽然“司法权”一词在正式法律文本（除港澳基本法和国际条约外）中还未出现，但“司法机关”已进入《刑事诉讼法》和《刑法》等法律中，“司法公正”和“司法公开”等在司法解释中也时常出现，而“司法体制”、“司法改革”和“社会主义司法制度”等更频频出现在十五大以来党和国家的正式文件中㉓。通过梳理可见，“司法”内涵的最大公约数，在我国并不仅仅是裁判，而是司法机关适用法律处理案件的诉讼活动，包括侦查、公诉、调解、审判和执行等，侦查和起诉是刑事诉讼的审前阶段，具有相对的独立性和阶段性，而执行则是审后阶段，是整个司法活动的终局部分，学界也逐渐趋向此类认识㉔。司法机关的外延一般包括检察院和法院，有时也包括公安机关和监狱。有学者对司法机关包括公安机关甚至监狱表示质疑，这是理解的角度不同所致。因此，如果我们将组织定位和行使某种权力的机关予以区分，那么司法机关在此只是从事司法业务机关的统称。因为既然司法的核心是适用法律处理案件的诉讼活动，那么进行此类活动的机关就应该都包括在内，公安机关和监狱虽然是行政机关，却履行着部分侦查和执行功能，如监狱在假释、减刑等方面的部分权力就属于司法权㉕。同时，国家权力在宪法中具有国家垄断性，是组织、形式、功能和目标的统一。司法权也是四位一体，即组织上必须是法律规定的国家组织，形式上必须有法定依据和按照诉讼程序进行，功能上必须定纷止争和保障人权，目标上必须是追求公正。如果拆分的话，虽然有些权力具有一定的司法性，却并不是司法权，如行政裁决即是如此。因此，虽然我国法律没有出现“司法权”一词，但依然可以根据上述“司法”的内涵，界定“司法权”的内涵，即国家法定机关在诉讼过程中适用法律处理案件的权力，主要包括侦查权、公诉权、审判权、执行权等权能。其中，侦查权和执行权是事实性权力，是前提性权力，而公诉权、审判权是法律性权力，是国家权力第一层次划分中与其他权力相区分的关键。因此，区别于西方经典的司法权概念，我国司法权具有独立性、连锁性、层次性和过程性等特点。

第四，关于检察院职权属性的二分法。根据上述对司法权的界定，可将检察院的职权从总体上区分为司法权和法律监督权，从而保持法律体系和制度体系内的逻辑一致性，也符合实践的发展，并为检察制度改革提供了空间。首先，根据《人民检察院组织法》和三大诉讼法关于检察院职权的规定，可将其区分为检察权和法律监督权。检察权是司法权，包括侦查权、批捕权和公诉权；而法律监督权是监督权，包括侦查监督权、审判监督权和监所监督权，主要涉及对司法相关领域的监督。《刑事诉讼法》则在立法上已将第三条和第八条并列规定，实质上是将二者进行区分，而《人民检察院组织法》第四条和第五条的制定具有特定的时代背景，目前是备而不用，按照司法权阐释也可以，故《刑事诉讼法》第三条中的“检察”和《人民检察院组织法》第五条的“检察”内涵和目的一致㉖。《人民检察院组织法》在规定批捕权、公诉权的同时，又并列规定侦查监督权和审判监督权，也反证了批捕权和公诉权不属于法律监督权。其次，将侦查监督、审判监督和监所监督等归结为监督权，也与宪法监督、立法监督、行政监督和纪律监督等不相冲突，而将检察权归为司法权则与侦查权、审判权等相容纳。最后，这样划分也为检察院的职权发展和完善提供了宪法空间。新《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》将检察建议作为监督方式，行政公诉和民事公诉完全可以由《人民检察院组织法》、诉讼法或其他法律规定。这样的划分，具有很强的包容性和开放性，可以吸纳我国诉讼法改革和检察改革的复杂性。

第五，关于权力配置的技术性考量。权力属性和权力配置是两个层次的概念，权力配置属于权力在法律中如何规定和安排的技术性事项，宏观上主要有位阶配置和组织配置，需要考虑司法制度的整体性和技术治理，其总体配置目标是达到最大效能。我国宪法规定的权力在整个权力体系中处于基础性、根本性和不可缺少性地位，如审计监督权、审判权和检察权。法律监督权不在宪法中规定主要是历史和政治体制的原因。西方国家通过制约性权力制衡配置解决了监督问题，而且其是双向共时性和过程性监督。而我国政治体制是政治督促和落实体制，其他国家机关由人民代表大会产生，人民代表大会及其常委会对人民政府、人民检察院和人民法院有单向的监督权。同时，宪法并没有规定“一府两院”之间的横向关系，只规定了各自的纵向关系。各级人大作为国家权力机关在国家政权组织形式和国家治理中处于超然地位。由于缺乏完善的官员激励机制、规制机制和问责机制，在制度化政治影响系统构建没有完成和实效难以发挥时，监督权作为一种折中权力机制发挥着重要作用。由于法律监督的权力范围、范式和力度会随着政治情势和自身能力的变化而变化，因而固化和片面扩大法律监督的权力可能会导致政治系统的反击，如检察院当年即曾被批判为“凌驾于党政之上”、“把专政矛头对内”等等。法律监督机关的单独配置也与宪政体制的权力偏载和组织位势失衡密切相关。权力之间缺少制约性设置，只能依靠外部监督来解决问题，法律监督权是中央对地方、人大对其他部门的单向和高位势的均衡权，随时可能发生变化，而宪法要求稳定性，因而只能授予法律规定㉗。

此外，司法权的配置与基本权利和控审分离等密切相关，需要将侦查权、公诉权和执行权分别配置，而非像行政权和立法权那样一体化设置㉘。

二 检察机关与法律监督机关的规范内涵

我国宪法第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”彭真在《关于七个法律草案的说明》中指出：“确定检察院的性质是国家的法律监督机关。”［13］377宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第一百零三条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”第一百三十二条第一款规定：“最高人民检察院是最高检察机关。”而且“检察机关”一词经常出现在法律文本与党和国家的文件中。但到底是“法律监督机关”还是“检察机关”，在《人民检察院组织法》制定过程中即有争论，至今仍没有达成共识㉙。法律监督机关说认为，法律监督是列宁提出的原则，根据我国现实，如果没有坚强的法律监督机关，法律的实施就没有保障；检察机关说认为，监督是事前的监视，而检察是事后的监督，实行法律监督容易使自己陷于孤立㉚。检察机关和法律监督机关的功能定位是整个检察制度构建的基础，应该对其予以澄清。

（一）宪法文本中“机关”的类型

宪法是国家的根本大法，用词极为谨慎，因而要理解检察机关的内涵，就需要全盘考虑宪法对“机关”的用法。宪法文本中“机关”一词的含义主要有两种。一是处于国家机构和部门之间的单位，这是宪法的特定含义。宪法对国家组织的表述一般分为国家机构、国家机关和工作部门。国家机构是国家机关的统称，国家机关则是单个国家机构的称呼，而部门则是机关的内部组织。具体说来，在我国，“权力机关”、“行政机关”、“审判机关”和“法律监督机关”分别是人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院组织性质的宪法定位；“常设机关”、“执行机关”和“自治机关”则是对特定国家机关的双重定位，具有一定的复合性和特殊地位㉛。一般来说，机关和机构前面有“国家”或“地方”限定，部门往往是单称，如“本部门”或“各部门”。二是负责某种公务的国家组织的总称，这是一般法律用语。这时“机关”作为能够独立行使职权和承担责任的国家组织，区别于企事业单位等，如“检察机关”、“公安机关”、“审计机关”和“受质询的机关”。“机构”往往作为机关内部的单位，一般是总称，如第九十一条的“国家的财政金融机构”和第八十九条的“审定行政机构的编制”。然而，这些国家组织有宪定层面的政治地位，是国家权力架构中根本性、基础性和第一层次的权力，关系到宪法秩序和政治价值取向。例如，有学者认为，宪法中规定“公安机关”存在着逻辑混乱和制度错位，违背了宪法精神和宪定秩序［14］。也有学者认为公安机关不应该包含于《刑事诉讼法》规定的司法机关当中［15］。这些说法表面上符合形式逻辑，但并没有理清公安机关在我国宪政框架中的重要地位。“公安机关”一词在1975年入宪，1982年宪法第三十七条、第四十条和第一百三十五条规定了公安机关，在政法体制中，公安机关与法院和检察院一样由政法委领导，共同作为人民民主专政的重要工具。1979年10月13日彭真在《实现四化一定要有一个生动活泼、安定团结的政治局面》的讲话中指出：“公、检、法机关是无产阶级专政的武器，是党和人民的刀把子，根本任务是打击敌人，保护人民。”㉜［16］34

（二）检察机关的描述性概括意涵

“检察机关”一词是从前苏联移植过来的，一直存在于法学和个别法律之中，作为描述性统称，在法律与党和国家文件中基本都将检察机关和审判机关并称。1975年宪法第二十五条第二款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”［17］484至此，检察机关正式成为宪法概念。根据上述“机关”的划分标准，检察机关在1982年宪法中是指独立从事某种业务的组织，即它是指从事检察业务和行使检察权的国家机关的统称。这与公安机关和审计机关的用法一样。而且根据语义学关于句子中的同一词位种概念和属概念不能并列观点，也可以推出其与第三条的“审判机关”和“行政机关”的语义相同，否则便与“人民代表大会”和“人民代表大会常务委员会”的性质不一样。除此之外，宪法规定检察机关的原因还包括以下两点。一是在特定情况下可能还存在其他从事检察权的组织，即检察机关可能并不仅仅包括检察院。如《刑事诉讼法》第三条中的例外由法律规定㉝；而且宪法第三条位于宪法总则，国家行政机关和审判机关不仅包括国务院、地方各级政府与法院。这是因为“国家机构”一章中的国家主席、中央军事委员会等国家机关的定位在宪法第三条并没有规定，但它们也由人大产生、对其负责和受其监督，加之第一款关于民主集中制的规定，决定了二者和政府、法院和检察院是一样的制度逻辑，因而在特定情况下可以作扩大解释［18］。二是法律监督机关容易产生误读。“法律监督机关”是功能性或规范性概念，含义比较模糊和开放，需要通过实践发挥的社会性功能予以构建，将其放在宪法第三条与审判机关、行政机关并列，可能会产生较大的歧义。从形式逻辑看，宪法第一百二十九条中的“人民检察院”是周延的，它说明所有的人民检察院都是国家的法律监督机关。但“国家的法律监督机关”却是不周延的，因为国家的法律监督机关并非全是检察院。比如全国人民大表大会即是我国最高的法律监督机关。彭真曾明确指出，人大的具体监督包括法律监督和工作监督，最高人民检察院可以称为最高检察机关，但却不能称为最高法律监督机关［16］270。 因此，“检察机关”从语言学上来说是非概念术语，在规范法学上则是描述性概念。作为以在社会上广泛且一致的应用为基础的分类性概念，虽然没有完整的内涵和外延，但并不影响其被赋予指称从事检察业务的国家机关之意义。

（三）法律监督机关的法制思虑与政治意涵

建国以来，检察院承担监督是否遵守法律和维护法制统一的职权和功能从未改变，但其并没有决定性权力，因为最终是否违法和犯罪需要由其他国家机关认定，因此可将其称为法律监督机关。早在1950年1月，时任最高人民检察署副检察长李六如在其《检察制度纲要》一书中认为，检察机关主要是政府的监督机关㉞。随后在他的《各国检察制度纲要》中将其修改为“政府的法律监督机关”［19］13。自此检察署定性在理论层面即完成了论证。中共中央在1950年9月颁布的《中共中央关于建立各级政府检察机关的指示》指出：“苏联的检察是法律监督机关。”1953年，彭真主持的政法党组向党中央的建议中提出：“检察署是法律监督机关。”党中央批准了该建议，自此，在政治话语中即将人民检察院界定为法律监督机关。1956年，最高人民检察院在《关于〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》中指出：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这是在国家机关的正式文件中首次出现。以后的诸多司法文件和报告甚至《人民日报》报道中，都将检察院定性为“法律监督机关”。然而，“法律监督机关”进入法律，则是1979年《人民检察院组织法》第一条的规定。1982年宪法第一百二十九条同样如此规定，从而将人民检察院作为法律监督机关提升到宪法高度。在词汇语义学中，义位是语义系统中的抽象常体，通过对法律文本中涉及法律监督的各个变体，形成法律监督语义小类的聚合，互补变体集合成法律监督的常体，“监督法律是否遵守”就是“法律监督”一词的义位和基义，起到一种超个体、超具体和超变体的沟通机能［20］15-16。因此，法律监督是在本体论意义上的一种功能性陈述，并不局限于法定的法律监督权能，也没有限定只有检察院才可以行使［21］。

而且，1982年宪法规定人民检察院的性质为法律监督机关，蕴含着特定的政治意涵。1979年的《人民检察院组织法》和1982年宪法是在“文化大革命”结束和改革开放开始的立法背景下制定的，突出法制原则，恢复和重建检察院并将其定性为法律监督机关涉及国家的法制统一和法律实施。叶剑英1978年在所做《关于修改宪法的报告》中指出：“鉴于同违法乱纪行为做斗争的极大重要性，宪法修改草案规定设置人民检察院。”［22］33彭真在《关于七个法律草案的说明》中也指出：“列宁在十月革命后，曾坚持检察院的职权是维护国家法制统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想，确定检察院的性质是国家的法律监督机关。”［13］377曾参与1982年宪法制定的肖蔚云教授认为：“检察机关的性质是专门监督法律在全国的统一和正确的实施、与犯罪行为作斗争的机关。……检察机关的主要任务是对违法犯罪行为进行法律监督。”［23］270此外，建国以来，检察院屡受政治运动的波及，检察工作无法顺利开展，因而宪法将人民检察院定性为法律监督机关，可以提升检察院的权威和公信力。最高人民检察院完成并报全国人大常委会审查的《关于〈中华人民共和国人民检察院组织法修改草案〉的说明（修改稿）》指出：“在20世纪50年代的反右运动中，却受到不适当的批判，把法律监督指责为‘右倾’；以后又被林彪、‘四人帮’加以利用和扩大，作为砸烂检察机关的借口。……在这次修改过程中，大家一致认为，在事关检察机关的性质这样的根本问题上，必须旗帜鲜明，拨乱反正，重新肯定检察机关的法律监督的性质。因此，在宪法修改草案中，不仅坚持原来各项检察职权的规定，且进一步明确规定：‘中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。’”［24］331与此同时，在宪法中以规范性的检察权概念取代列举式的职权，而由具体法律，诸如《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，将检察院的权力缩减至司法领域，但在权力功能上却增量发展，增加了基本权利保障的功能。随着1999年依法治国和2004年人权保障的入宪，检察院在涉司法领域对公民的权利保障功能日益重要㉟。

三 检察院垂直领导体制的规范分析

对我国检察院领导体制的界定，应立足宪法文本，理清检察院的宪法定位、领导体制和组织结构三者之间的关系，以宪法中“领导”的内涵为起点，探寻宪法中领导体制的真正内涵，将宪法解释方法和司法体制现实结合起来，融汇方法论的自觉性与实体结果的正当性于一体。

（一）对检察院“双重领导体制”的质疑

在我国宪法文本中，检察院领导体制条款的变动最多，并且交叉往复。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，各级检察署由最高人民检察署和上级人民检察署指挥，即垂直领导体制。随后最高人民检察署副检察长李六如在1951年9月向中央人民政府委员会所作报告中，坦言垂直领导在事实上无法执行的现状。于是，《最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》将其改为地方各级人民检察署既受最高人民检察署和上级人民检察署的领导，又受同级政府委员会的领导，即双重领导体制㊱。1954年宪法和《人民检察院组织法》规定，地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下工作，即垂直领导。毛泽东在《1957年的夏季形势》一文中，又将其改为双重领导。1975年宪法将人民检察院撤销，其权力由公安机关行使。1978年宪法规定，最高人民检察院监督地方各级人民检察院和专门人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作；最高人民检察院对全国人大及其常委会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人大负责并报告工作。有学者据此认为，1978年宪法规定的检察院领导体制为“地方人大领导、上级监督”的体制。1979年《人民检察院组织法》第十条和1982年宪法第一百三十二条和第一百三十三条规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。据此，一些学者认为，我国检察院的领导体制是“双重领导体制”㊲。这基本上已成为通说，在一定程度上也是官方文件的提法。如最高人民检察院在《中华人民共和国人民检察院组织法修改草案》的说明中指出：“修正案草案规定，检察机关在国家体制上实行双重领导的原则，即地方各级人民检察院受本级人民代表大会和它的常委会领导，同时受上级人民检察院的领导。”然而，这种观点并没有十分令人信服的论证，近年来也有学者认为，人民检察院的领导体制是“一重领导、一重监督”或垂直领导㊳。

（二）宪法定位与组织结构的二元化

人民检察院的宪法定位与组织结构或属性并不完全相同。宪法定位是宪法对人民检察院在国家体制中的定位，具有根本性和权威性，是对人民检察院“体”的界定，即一种宏观宪政架构。而组织结构是人民检察院在国家组织体系中的权力配置及与其他国家机关权力之间的关系，是人民检察院在具体国家制度层面的安排，是对人民检察院“用”的设置，即一种中观技术性的制度设计。据前所述，我国检察制度主要是从苏联移植过来，苏联检察制度中的“一般监督”和“垂直领导制”与苏俄国情密不可分，其主要目的是加强苏联中央的权力，维护联盟的法制统一㊴。我国面临的问题和苏联并不相同，诸如革命化比较彻底、各地党组织在建国后直接转为地方政权、中央权威比较高等等，但也面临着法制统一和法律实施的问题。然而，由于检察机关的经验和能力不足，法制建设不完备，加之我国是单一制大国，经济社会发展不平衡，因此将人民检察院的宪法定位与组织结构予以区分，更符合我国国情。

人民检察院的宪法定位在横向上是“法律监督机关”，前文已经论述。此处探讨人民检察院在纵向国家体制中的定位。宪法第一百二十九条规定，人民检察院是“国家的法律监督机关”。与法院的规定类似，“国家”一词在宪法中主要有三种含义：作为政治实体意义上的国家、与社会相对应的国家和与地方相对应的国家［25］285-303。 宪法在用词上对全国人大和国务院定性为“最高国家权力机关”和“最高国家行政机关”，对地方人大和地方政府定性为“地方国家权力机关”和“地方国家行政机关”；在体例上将人民法院和人民检察院单独规定，并没有融入地方的章节中，与国家主席、中央军事委员会等中央性质的国家机构一样。从这些措辞和体例可以看出，宪法对人大和政府的中央和地方的定位清晰，前面作为限定词的“国家”是指整体意义上的政治实体，“国家的法律监督机关”中的“国家”是与地方相对的“国家”。因此，检察院是国家的检察院，即中央的法律监督机关，检察院行使权力是代表国家行使权力，地方各级人民检察院是国家设在地方的检察院，国家性是人民检察院的根本宪法属性㊵。

宪法关于中央对地方、上级对下级的法律关系的规定比较明确。在横向上，各级国家行政机关、审判机关和检察机关由各级人民代表大会产生，受其监督，对其负责，但并没有规定三机关之间的关系，宪法正是通过上下级关系和与各级人大的关系将其串起来，人民检察院只是与上级人民检察院和地方各级人大具有明确的法律关系。宪法第三条第四款规定，按照民主集中制实行中央领导下发挥两个积极性的原则，将监督宪法实施的权力赋予全国人大及其常委会，而地方人民代表大会也负有保证宪法实施的职责。宪法第三条、第一百三十三条规定，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责并受其监督。这说明地方各级人民检察院是由作为国家权力机关的人民代表大会产生，但并没有说明是由哪个国家权力机关产生检察院。据前文论述，首先是由人民代表大会设置。宪法第一百三十条第三款规定：“人民检察院的组织由法律规定。”《立法法》第八条第二项规定，人民检察院的产生、组织和职权由法律规定，这表明通过宪法规定和法律保留明确了人民检察院的产生和组织。《人民检察院组织法》则按照行政区划将人民检察院的组织进行设置。其次，宪法第一百零一条规定，县级以上的地方各级人大选举本级检察院院长，并由上级检察院报同级人大常委会批准，其他组成人员由人大或其常委会选举产生。这是相关法律对宪法的具体落实。按照《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律，地方各级人民检察院须向各级人大负责并报告工作。需要说明的是，这里的负责并不是说受其领导，主要是承担政治责任，否则无法解释人民代表大会对人民负责。

（三）领导体制的宪法视界与垂直领导

宪法将人民检察院的宪法定位和组织结构分开，看似存在张力，但实际上存在统合的空间。这是政治逻辑和实效导向而非认识面向㊶。然而，检察院的组织结构兼具中央性和地方性的双重意涵，并不是说检察权力或功能具有双重性，更不是指检察院宪法地位和领导体制的双重性。领导体制主要是对各个宪法主体关系的分析，而并非事务性领域的分析。宪法文本中“领导”一词共出现26次，主要有工人阶级和共产党的领导、国家机关之间的领导和国家机关对相关领域的领导，其实质意涵是指确定具体的目标并能通过对相关主体或领域施加影响和引导予以实现。国家机关之间的领导关系主要是领导体制，包括中央对地方的领导、国务院对全国行政机关的领导、上级人民政府对下级人民政府的领导、最高人民检察院和上级人民检察院对下级检察院的领导，主要是以权限划分为基础的工作和决策领导及其过程中形成的相互关系。领导机关担负大政方针的制定，在整个工作过程中处于主导地位。可以说，“领导”主要是指业务方面的领导，而不是组织体系的互嵌。人民检察院的领导体制主要是指最高人民检察院和上级人民检察院对下级人民检察院在工作和业务上的领导制度，地方各级人民检察院只是向地方各级人大负责，受其监督［26］526。至于人、财、物受制于地方，这是组织结构问题，并非检察工作问题。

除此之外，各级人大及其常委会对其他行政机关、审判机关，以至全国人大及其常委会对最高人民检察院的关系，可以对检察院的垂直领导体制提供反证。第一，宪法规定全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会和最高人民法院、最高人民检察院的工作，以及县级以上地方各级人大常委会监督本级政府、法院和检察院的工作，各级人大常委会可以撤销各级人民政府不适当的决定、命令或规章等。《各级人民代表大会常务委员会监督法》将监督方式和程序具体化，对法院和检察院的监督是合法性监督和原则性监督，而对国务院和地方各级人民政府还可以是合目的性监督和个案监督。但从来没有学者认为全国人大及其常委会或者地方各级人大及其常委会与国务院和地方人民政府之间的关系是领导关系。第二，1949-1978年检察院的职能主要是打击犯罪和维护法制统一，1979年至今检察院的职能趋向于打击犯罪和保障人权与法律监督并重，检察院拥有的权力性质和功能逐渐多元化。其组织特征显现出复合性变化。除兼顾传统一体化的组织体制，也借鉴了法院的组织体制。从四部宪法和《人民检察院组织法》对检察院和法院的规定逐渐趋同，政治话语也逐渐将检察院纳入司法机关之中，二者的体制配置具有相同性，但上级检察机关的权重更大。既然地方人大及其常委会对各级法院不是领导关系，那么对检察院就更不应是领导关系。第三，宪法第一百一十条规定，地方各级人民政府向本级人民代表大会及其常委会负责并报告工作。建国后1954年宪法、1978年宪法与1979年制定的《人民检察院组织法》规定，地方各级人民检察院对本级人大负责并报告工作，而1982年宪法却没有此规定。此外，1951年的《最高人民检察署暂行组织条例》和《地方各级人民检察署组织通则》、1954年宪法和《人民检察院组织法》以及1978年宪法，将最高人民检察院的职权和地方人民检察院的职权是分开规定的，这主要是因为最高人民检察院和地方各级人民检察院的职权配置不同。如最高人民检察院不能监督国务院和全国人大及其常委，而地方各级人民检察院则可以监督地方国家权力机关。而1979年《人民检察院组织法》与1982年宪法却将二者合并规定，各级人民检察院的职权逐渐同质化，即皆不能监督地方各级人大及其常委会和人民政府。既然全国人大及其常委会对最高人民检察院不是领导关系，地方各级人大与地方各级人民检察院的关系也就不是领导关系。

四 结语

宪法检察制度是我国深化司法改革的基础。因此，应对检察工作实践认真总结，并密切关注政治体制改革和社会发展。尽管列宁的检察理论、西方分权学说、中国传统监督思想及其制度实践，为我国检察制度的完善提供了理论基础和制度资源，然而基于单一理论或制度模式的检察制度，虽然具有理论逻辑的一致性，但缺乏功能的自足性和面对未来的开放性和包容性。以前大多数学者认为，我国宪法检察制度及其学术争论是中西之争，或者说是效法苏俄还是效法英美德法之争。然而，将检察制度植入中国古代官制脉络和民国以来的政治体制变革，无论是检察权的性质，还是检察院的法律监督机关定位和领导体制，都是我国检察制度史上弥久恒新的问题。故检察制度之争，本质是新旧之争，或曰古今之争。正如黄仁宇先生所言，“历史的规律性，有时在短时间尚不能看清，而须要在长时间内大开眼界，才能看得出来”［27］269。只有走向历史的纵深，并探究我国检察制度乃至宪法的现实境况，才能真正把握未来检察制度的正确走向，提高宪法对检察制度的涵括能力。

注释：

①在1978年以前的宪法和相关法律中，对最高人民检察院和地方各级人民检察院的规定是分开的，如1954年宪法第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”

②具体论述参见：孙谦《设置行政公诉的价值目标与制度构想》，《中国社会科学》2011年第1期；邓思清《我国检察机关行政公诉权的程序构建——兼论对我国〈行政诉讼法〉的修改》，《国家检察官学院学报》2011年第4期；刘拥、刘润发《检察机关行使行政公诉权的正当性阐释》，《法学评论》2011年第2期。

③参见：刘计划《检察机关刑事审判职能解构》，《中国法学》2012年第5期；龙宗智《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期；陈兴良《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”》，《中外法学》2000年第6期；刘计划《逮捕审查制度的中国模式及其改革》，《法学研究》2012年第2期。

④关于我国一般监督权和前苏联一般监督权的联系和区别，具体参见：王桂五《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第188-213页；关于前苏联和俄罗斯的一般监督权，具体参见：谢鹏程选编《前苏联检察制度》，中国检察出版社2008年版，第111-120页；〔俄〕维诺库罗夫主编《检察监督》（第七版），刘向文译，中国检察出版社2009年版，第113-162页。

⑤参见：甄贞等著《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第10页；王名湖《检察机关的宪法定位问题研究》，载孙谦、张智辉主编《检察论丛》第4卷，法律出版社2002版，第317页。

⑥参见：刘立宪、张智辉主编《司法改革热点问题》，中国人民公安大学出版社2000年版，第57、81页；谢鹏程《论检察权的性质》，《法学》2000年第2期；张霞《论检察权的宪法定位》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期；刘树选、王雄飞《关于中西检察权本源和属性的探讨》，《国家检察官学院学报》2002年第4期；朱孝清《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期；朱孝清《检察的内涵及其启示》，载《法学研究》2010年第2期；孙谦《中国的检察制度改革》，《法学研究》2003年第6期。

⑦参见：万毅《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，《政法论坛》2008年第3期；倪培兴《论司法权的概念与检察机关的定位——兼评侦检一体化模式》，《人民检察》2002年第3-4期；闵钐《法律监督权与检察权的关系》，《国家检察官学院学报》2003年第5期。

⑧参见：夏邦《中国检察院体制应予取消》，《法学》1999年第7期；徐显明《司法改革二十题》，《法学》1999年第9期；陈卫东《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期。

⑨参见：龙宗智《论检察权的属性及检察机关的改革》，《法学》1999年第10期；陈永生《论检察机关的性质》，《国家检察官学院学报》2001年第2期；万毅《论检察权的定位——兼论我国检察机构改革》，《南京师范大学学报》（社会科学版）2004年第1期；彭勃《检察权的性质与“检警一体化”理论试析》，《当代法学》2002年第8期。

⑩参见：肖金明《论检察权能及其转型》，《政法论坛》2009年第6期；张铁英《论检察权的配置》，《当代法学》2012年第1期；闵钐《检察权属性与检察机关定位之协调》，《人民检察》2010年第11期。

⑪参见：吴峤滨《论检察权的性质及其优化设置》，《福州大学学报》（哲学社会科学版）2002年第4期；王志坤《“法律监督”探源》，《国家检察官学院学报》2010年第3期。

⑫参见：孙谦《中国的检察改革》，《法学研究》2003年第6期；陈正云《法律监督与检察职能改革》，《法学研究》2008年第2期；张智辉《法律监督三辨析》，《中国法学》2003年第5期；朱孝清《检察的内涵及其启示》，《法学研究》2010年第2期；朱孝清《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期。

⑬参见：邵辉《“检察”一词的语义学探析》，《国家检察官学院》2012年第2期；蒋德海《构建刑事追诉和法律监督相统一的中国检察权》，《政法论丛》2012年第6期。

⑭一些立法机关也有行政权甚至司法权，一些司法机关也有一定的造法权，一些行政机关也同样有立法权与司法权，例如美国的独立监管机构同时享有准立法权、准行政权和准司法权，英国的议会上议院曾经长期行使司法权，英国的行政裁判所和法国的行政法院都属于行政系统。参见：〔英〕M.J.C.维尔《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997年版，第2、8页。

⑮参见：陈永生《论检察机关的性质》，《国家检察官学院学报》2001年第2期；林钰雄《检察官论》，台湾学林文化事业有限公司1999年版，第67页。

⑯前一种观点在前文已经阐述，后一观点主要的代表文章有：陈卫东《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，《法学研究》2002年第2期；陈瑞华《司法权的性质——以刑事司法为范例的分析》，《法学研究》2000年第5期；徐显明《司法改革二十题》，《法学》1999年第9期；郝银钟《检察权质疑》，《中国人民大学学报》1999年第3期。

⑰彭真在《关于七个法律草案的说明》中也指出了这种监督性：“对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件，至于一般违反党纪、政纪的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”参见：彭真《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第166页。

⑱关于这方面的讨论，参见：〔美〕埃莉诺·奥斯特罗姆《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海译文出版社2012年版；〔美〕尤金·巴达赫《跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践》，北京大学出版社2011年版。

⑲参见关于司法治理的论述：See Ran Hirschl.Towards Juristocracy：The Origins and Consequences of the New Constitutionalism．Cambridge：Harvard University Press，2004.

⑳参见：郑永流《实践法律观要义——以转型中的中国为出发点》，《中国法学》2010年第3期；郑永流《法律判断形成的模式》，《法学研究》2004年第1期。

㉑关于“司法”一词在我国的乱象和变迁，具体参见：滕彪《“司法”的变迁》，《中外法学》2002年第6期；关于1954年制宪时对“司法”和“审判”的讨论，具体参见：许崇德《中华人民共和国宪法史》（上），福建人民出版社2005年版，第237页。

㉒“司法”在我国总体上有三种界定：一是狭义说，司法仅是裁判活动；二是中义说，即处理案件的诉讼活动，是国家司法机关依据法定职权和程序具体应用法律处理案件的专门活动；三是广义说，司法是指包括基本功能与法院相同的仲裁、调解、行政裁判、国际审判，以法院为核心并以当事人的合意为基础和国家强制力为最后保障的，以纠纷解决为基本功能的一种法律活动。具体参见：王利明《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第8页；张文显等《法理学》，高等教育出版社2003年版，第276页；杨一平《司法正义论》，法律出版社1999年版，第26页。

㉓如《刑法》第九十四条规定：“本法所称司法工作人员，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”《未成年人保护法》第五十条规定：“公安机关、人民检察院、人民法院以及司法行政部门，应当依法履行职责，在司法活动中保护未成年人的合法权益。”2006年中共中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中也明确指出：“人民法院和人民检察院是国家司法机关，是人民民主专政的国家机器的重要组成部分，肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命。”

㉔参见：谭世贵《中国司法权的界定、调整与优化》，《学习与探索》2012年第4期；陈光中、崔洁《司法、司法机关的中国式解读》，《中国法学》2008年第2期。

㉕司法机关的概念也是不断变迁的，如1978年12月22日《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》指出：“检察机关和司法机关要保持应有的独立性。”此时检察机关的职权还包括一般监督权，检察内涵还包括监督在内。但是从近十年的文件和法律上看，司法机关的界定趋于一致，主要包括法院和检察院，有的还包括公安机关和刑罚执行机关。对此的质疑参见：陈光中《刑事诉讼中公安机关定位问题之探讨——对〈刑事诉讼法修正案（草案）〉规定行政机关包括公安机关之质疑》，《政法论坛》2012年第1期。

㉖《人民检察院组织法》第四条规定：“人民检察院通过行使检察权，镇压一切叛国的、分裂国家的和其他反革命活动，打击反革命分子和其他犯罪分子，维护无产阶级专政制度，维护社会主义法制，……”第五条规定：“各级人民检察院行使下列职权：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。……”

㉗这只是国家体制内部的分析。在国家体制外还存在着党的领导和国家机关之间的影响等正式系统之间及其与非正式系统之间的博弈，此处暂不阐述。

㉘司法仅指裁判的观点在国际上和西方也在松动，司法的内涵和外延也在变迁，如《公民权利和政治权利国际公约》第九条第三款规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见法官或其他经法律授权行使司法权力的官员。”意大利的司法机关包括检察院和法院。在学术界，检察机关的性质也有行政部门说、双重性质说和司法官员说。参见：陈光中、崔洁《司法、司法机关的中国式解读》，《中国法学》2008年第2期。

㉙有学者主张，将“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”改为“中华人民共和国人民检察院是国家的检察机关。”参见：闵钐《检察权属性与检察机关定位之协调》，《人民检察》2010年第11期。也有学者认为，检察机关是检察院的宪法地位，而法律监督机关是检察院的性质。参见：田夫《论“八二宪法”对检察院的“双重界定”及其意义》，《东方法学》2013年第6期。

㉚参见：王桂五《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第183页；孙谦主编《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第328页。

㉛全国人大常委会是国家机关，虽然没有明确规定其性质，但明确规定为全国人大的常设机关；各级人民政府既是各级国家行政机关，又是各级人民代表大会的执行机关；自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府分别既是权力机关和行政机关（亦是执行机关），又是自治机关。

㉜时至今日，这种定位依然没有改变。如2006年国务院通过的《公安机关组织管理条例》第二条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。”2006在《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中也指出：“人民法院和人民检察院是国家司法机关，是人民民主专政的国家机器的重要组成部分。”

㉝《刑事诉讼法》第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”

㉞该书还指出检察机关的职权主要是司法监督和一般监督，并且第一次出现法律监督的字样，即：“为要加强其（检察机关——笔者注）法律监督，所以它的检察，自联邦一直到各加盟共和国的最下层检察机关，成为垂直的单独系统，以便独立行使职权。”参见：李六如《检察制度纲要》，载闵钐编《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第829、835页。

㉟与1951年的《中央人民政府最高人民检察署组织条例》、《地方各级人民检察署组织通则》和1954年《中华人民共和国人民检察院组织法》相比，1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》第六条明确规定：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”

㊱李六如当时说的基本原因有干部经验少、制度不健全、经济发展不平衡和地方领导强等方面。参见：李六如《关于〈最高人民检察署暂行组织条例〉和〈地方各级人民检察署组织通则〉的说明》，载闵钐主编《中国检察史资料选编》，第397页。

㊲参见：王桂五《王桂五论检察》，第43-47页；韩大元《地方人大监督检察机关的合理界限》，《国家检察官学院学报》2011年第1期。

㊳参见：田夫《什么是法律监督机关》，《政法论坛》2012年第3期；谢鹏程《检察机关的领导体制》，《检察日报》2004年2月25日；韩大元主编《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第362-364页。

㊴这主要是当时苏联面临着多种矛盾。一是党的政治统治与思想领导的矛盾。共产党在短时间内取得政权，党的组织薄弱，特别是对农村的余粮征集制致使农民的抵触情绪增强，只有靠政治上的集中和强化，包括严格的法律和集中统一的手段。二是政权与国家机关的矛盾。对旧有国家管理人员的矛盾，当时地方有大量的旧式国家管理人员，社会革命党人渗透，需要对他们进行监督。三是中央和地方之间的矛盾。苏联的国家结构比较复杂，属于联盟共和国，各共和国由于民族主义和地方主义，潜在的分裂危险长期存在。参见：孙谦主编《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第182、183页。

㊵参见：韩大元《宪法文本与检察机关的宪法地位》，《法学》2007年第9期；韩大元《关于检察机关性质的宪法文本解读》，《人民检察》2005年第7期。

㊶当今各个主要宪政国家的体制也不是根据逻辑和理论建立的。如美国宪法起初对限制妇女、黑人平等选举权的规定以及总统制度的变迁；英国宪政的独特进路和体制安排；法国宪法关于半总统制度和宪法委员会的非正常制度等等。

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［责任编辑：苏雪梅］

DF200；DF83

A

1000-5315（2015）02-0049-13

2014-12-03

周叶中（1963—），男，湖南武冈人，法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师；

叶正国（1985—），男，河南洛阳人，武汉大学法学院博士研究生。