高等学校财务信息披露及其研究纠偏问题刍议

杨志军

自2007年，国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》以后，信息披露成为系列行政事业单位的必修课，并且逐渐涉入高等学校，目前财务信息披露在实务和研究层面均有了一定的基础和成果，不过相对于制度设计形成的框架体系而言有一定的差距，如何消弭这些差距纠偏优化高校财务信息披露成为亟待各级教育行政机关及各高校解决的关键问题。

一、高等学校财务信息披露框架体系

为了更准确全面地探讨高校财务信息披露框架体系的具体内容，笔者系统搜集调研了相关规章制度，发现如下十种制度包含高等学校信息披露的相关内容。这些制度规范分别是:《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号，以下简称《公开条例2007》);《教育部机关政府信息公开实施办法》(以下简称《实施办法2008》);《高等学校信息公开办法》(教育部令第29号，以下简称《公开办法》2010);《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》(财预［2010］31号，以下简称《指导意见2010》);《高等学校财务制度》(财教［2012］488号，以下简称《财务制度2012》);《教育部关于做好高等学校财务信息公开工作的通知》(教财［2012］4号，以下简称《公开通知2012》);《教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》(教财函［2013］96号，以下简称《公开通知2013》);《安徽省教育厅关于做好高等学校财务信息公开工作的通知》(皖教秘财［2013］209号，以下简称《安徽通知2013》);《江苏省教育厅关于做好我省高校财务信息公开工作的通知》(苏教财［2013］15号，以下简称《江苏通知2013》);《高等学校信息公开事项清单》(教办函［2014］23号，如下简称《公开清单2014》)。

基于对这些制度规范相关规定的仔细研读、概括及分析，笔者认为高等学校财务信息披露框架主要应该包括如下几个方面的内容。

1.基础工作。高等学校等机构或组织公开系列财务信息，必须需要一定的准备和基础工作。对此，《指导意见2010》第四部分四个方面对这个问题进行了说明。一是要求统一思想，提高认识;二是要求建立协调机制，加强沟通融合;三是要求深化预算改革，夯实公开基础;四是健全披露制度，强化公开责任。遗憾的是，其他文件在基础工作方面的说明和规范极少，部分只是独立地规范披露机制问题。

2.负责机构。《公开条例2007》第三条规定县以上各级政府办公厅或其他信息公开主管部门为负责机构。《公开办法2010》遵循了《公开条例》，第十一条结合高校情况规定以校长办公室为负责机构，第三条规定省级教育行政部门有统筹和协调责任。教育部在2012、2013年陆续发表的两个《工作通知》及《安徽通知2013》、《江苏通知2013》等基本上默认肯定了《公开办法2010》的规定，对此没有再行说明。

3.公开内容。《公开条例》第十条列示了十一项内容，其中预决算、收费及采购项目等三方面事项属于或涉及财务方面。《指导意见2010》强调是预决算的公开。《公开办法2010》第条列示了十二项内容，其中第六、第八、第九三项属于或涉及财务方面，主要包括奖学金等涉及学生的费用、各种收费、资产管理、经费来源、受赠财产、设备采购、大型基建工程招标等方面的内容;第十四条规定编制、公布、更新信息公开指南和目录。《公开通知2012》以部属高校为对象，设置了收支预算总表、收入预算表、支出预算表、财政拨款支出预算表、收支决算总表、收入决算表、支出决算表和财政拨款支出决算表等八个表格，实际上认为需要公开的财务信息就是预决算。《公开通知2013》在《公开通知2012》基础上，增加了点，一是认为地方高校也应该公开预决算信息，二是对部属高校和地方高校均提出了“细化公开至项级科目”的要求。《安徽通知》基本上沿袭了《公开通知2012》和《公开通知2013》的基调，将公开内容分为学校预算情况和决算情况两种。《江苏通知》在强调包括如上内容的年度预决算基础上，认为需要披露的财务信息包括收费项目、依据、标准与投诉方式等六项内容。《公开清单》则认为需要披露的财务信息包括财务、资产管理制度等七项内容。《公开清单》和《江苏通知》列示的内容有部分重合之处。

如果将如上规定整合起来，需要披露的财务信息应该包括如下十个方面:第一，定编制、公布、更新信息公开指南和目录;第二，收费项目、收费依据、收费标准及投诉方式;第三，财务、资产与财务管理制度;第四，学生奖助学金、学费减免、助学贷款与勤工俭学的申请、发放情况和管理规定;第五，财政专项资金的使用与管理情况;第六，受捐赠财产的使用与管理情况;第七，校办企业资产、负债、国有资产保值增值等信息;第八，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标;第九，收支预算总表、收入预算表、支出预算表、财政拨款支出预算表;第十，收支决算总表、收入决算表、支出决算表、财政拨款支出决算表。其中，最后两条，也就是预决算是核心内容。

4.公开方式。《公开条例2007》第十五、十六条对此进行了说明，不过缺乏对高校的针对性，适用度不足。《实施办法2008》第十八条规定了网站、公报、会议、发布会、广播、电视、信息等方式。《指导意见2010》第十二条规定“通过学校网站、校报校刊、校内广播等校内媒体和报刊、杂志、广播、电视等校外媒体以及新闻发布会、年鉴、会议纪要或者简报等方式予以公开;并根据需要设置公共查阅室、资料索取点、信息公告栏或者电子屏幕等场所、设施”。《公开通知2012》对此强调“除采取学校年鉴、简报等方式向社会公开财务信息外，均应将学校网站作为主要信息公开载体”。《安徽通知2013》及《江苏通知2013》均沿袭了《公开通知2012》的说法。在如上规定中，《指导意见2010》的规定和说明最为细致。另外，为了便利对应受众快速查询相关公开信息。

5.公开时间。《公开条例2007》第十八条“信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开”。《实施办法2008》、《公开办法2010》沿袭了《公开条例2007》的说法。《公开通知2012》将20个工作日缩短为10个工作日。《公开通知2013》、《江苏通知2013》沿袭了《公开通知2012》的规定。《安徽通知2013》将期限规定为一个月。

6.申请公开及应对。《公开条例2007》规定，在主动公开之外，“公民、法人或者其他组织”还可以依法申请获得相关信息，对此申请者应该提供相关资料，按照一定程序，各机关单位应该在给予加了15个工作适当答复。后来发布的各种规范文件基本上都沿袭了这种基调，《实施办法2008》加强了对书面形式的强调;《指导意见2010》及《公开通知2012》在把这个基调整合阐释为依法受理、认真研究、妥善处理三个步骤。《安徽通知2013》沿袭了三个步骤的规定;《江苏通知2013》加上了一条“建立申请公开受理机制”。其实，这些规定都是从高校等单位角度出发的，如果从高校财务信息公开本身出发，还应该包括各相关方面申请公开相关信息的动力及相关行为，应该强化申请者申请行为对高校财务信息公开的推动作用。对此，从高校等组织角度来说，对各相关方申请公开相关信息的行为应该适当鼓励，而不是以防守应对甚至遏制为主。

7.其他管理及机制。《公开条例2007》、《实施办法2008》、《公开办法2010》第四章都是“监督和保障”，均在考核、评议、监督检查和问责等方面进行了规范说明。《公开通知2012》及《江苏通知2013》第四部分条理更为明晰地将这方面内容分为“加强监督检查、加强考核工作、严格责任追究”三个方面。《公开通知2013》呼吁“抓紧建立财务信息主动公开工作机制”。《安徽通知2013》将组织领导、公开机制、监督检查、严格问责四方面内容归纳入公开管理范畴内。综合如上系列规定，可见高校财务信息披露的其他管理机制主要包括评议、考核、监督检查、公开机制四个方面内容。

二、高校财务信息披露现状及其研究之分析

基于国家层面对高校财务信息披露的倡导和推崇，高校财务信息披露在短短几年的时间内获得了一定发展，并且成为学界的研究热点之一。在学界的研究视域中，最为集中的领域在于对现状的考量，其中大都倾向于对其中存在系列问题的揭示。具体而言，主要要点如下。

1.缺乏财务信息披露的积极性和主动性。张沛以财政性资金来源方面的信息公开情况为基础素材，认为部分高校在财务信息公开方面的积极性不高。罗伟峰、杜俊萍等也指出了这一点，其中罗伟峰的论证基础是相对于相关法规的发布及具体规定，杜俊萍等的阐发基础是山西高校的相关情况。

分析:从总体上说，高校财务信息披露是国家通过颁发系列规章制度进行倡导和要求的结果，而不是高校相关方自发发起的事项，具有先天的被动性，这是如上研究者所揭示相关现象出现的根本原因。所以，思考积极性和主动性问题的时候，不能单从微观表层事项出发，应该从更深层次寻找解决思路。

2.财务信息披露及时性不足。商兰芳及杜俊萍等等都意识到了这个问题，其中杜俊萍等以山西高校的情况为基础，发现相当一部分高校在预决算方面的公布时间滞后，换句话说没有在相应信息编制或变更完成起20个工作日内对外发布。

分析:严格说来，财务信息披露及时性不足问题是积极性和主动性问题的重要表现之一，二者不应该被分割为两个问题，研究者杜俊萍等在同一研究成果中将二者分开阐述属于失当之误。

3.披露信息的可信度问题。王成新以部分高校的预算管理体系的大概情况为逻辑起点，认为高校财务信息披露难以确保所披露信息的客观性和准确性。商兰芳也意识到了所披露信息的失真问题，并且从制度缺陷和没有独立审计两方面简单探讨了造成这种情况的原因。

分析:如上研究者在阐述所披露财务信息可信度问题的时候，均涉及到了财务信息背后的事宜。这说明，可信度问题只是一个表层问题，最关键的问题在于背后的深层次的东西。对此，笔者认为应该是高等学校财务信息披露框架体系之基础工作不到位导致的。

4.公开网站建设情况不佳。马海群基于对国内2417所高校公开网站设置的调查发现，只有不到一成高校的信息公开网站建设情况良好，超过87%的高校尚未设置信息公开网站。周丽霞基于对114所“211工程”高校情况的分析发现，只有45%的高校设置有信息公开网站。马杰等发现在江苏46所本科院校中，设置有信息公开专栏的学校占比78．26%。康京涛等基于对820所本科院校情况的调研发现，有刚超过一半的高校设置有信息公开专栏，其中部分高校只设置了空框架，缺乏实质内容。陈盈等基于对北京等六省市521所高校的调研发现，只有36．08%的高校在校园网站上设置有信息公开专栏。相对而言，杜俊萍等的调查发现情况最好，她调研的21所山西本科院校均设置有信息公开专栏。

分析:如上研究与其说揭示了问题，不如说展示了国内高校自《公开办法2010》发布以后设置信息公开网站或专栏的由少到多的一个过程。这个过程的发展相对缓慢，实际上是高校对包括财务信息在内的系列信息披露缺乏主动性和积极性的重要表现。另外，网站或专栏设置属于披露方式，是比较表层的事宜，在表层出现问题说明了高校财务信息披露在最初几年中的情况的确不容乐观。不过，从总体上看，网站建设方面的问题日渐缓解，不是未来优化的重点所在。

5.披露信息不充分。张沛在分析财政性资金来源、捐款收入、学费收入等八个方面财务信息披露情况的时候，发现其中四个方面的信息披露仅限于制度层面，缺乏实质意义上的内容和数据。商兰芳发现部分高校财务信息只是公开部分项目内容，但很少有高校公布财政性资金等项目内容。杜俊萍等发现，部分高校实际上是有选择性地公开相关信息，而不是如实全面的公开。

分析:披露信息内容的范围及深度是目前研究领域的重中之重，如上研究者揭示的相关问题是一种客观存在，也是高校财务信息披露之各种问题的关键和致命问题。在这些问题现象的背后，还存在一个潜在的问题，就是在高校财务信息披露开始实施的最初几年，需要披露之信息范围及深度的确定也存在一个不断发展的过程，这在第一节之第三点中有所体现。其实，即便是最新发布的供各地参考的《公开清单2014》本身也不能说绝对完善，依旧存在部分残缺。

6.缺乏财务信息披露机制。王成新的研究认为，财务信息公开的相关制度和规范不健全，致使高校财务信息公开在一定程度上成为空谈。罗伟峰的研究认为，因为普遍缺乏可操作性的实施细则及财务信息披露机制，导致财务信息公开难以实施展开。

分析:从逻辑层面上来看，信息披露机制问题是一个独立的问题，这是如上研究发现合理性的基点。不过，从实务层面来看，机制问题是比较深层次而且涉及领域较多的问题，是其他比如信息范围的确定等问题背后的制约问题。

7.信息披露方式单一。杜俊萍等的研究发现，高校财务信息披露过于依赖网络平台，对于没有通网或者一时无条件通网的需求者来说不够方便和通畅。陈盈等的研究发现，各高校进行财务信息披露的方式和平台较为混乱，不统一，可比性差。商兰芳的研究发现，大多数高校在信息披露方式方面单纯依靠网站这个载体，缺乏对相关制度规范提及的其他披露方式的应用。

分析:通过如上研究可知，在高校财务信息披露方式方面，主要存在三方面问题，一是缺乏统一的披露方式规划，二是存在单纯依靠网站披露的缺陷，三是披露内容并不能快捷有效地传达给信息需求者。

8.缺乏有效的财务信息披露监督。张沛的研究发现，高校财务信息披露之前缺乏第三方机构的审计鉴证，信息披露之后公众监督缺失。陈盈等的研究认为，虽然相关规定提及监督或监管事项，但没有明确的惩罚措施。

分析:如上研究实际上表明了两个问题，一是有监督之名，但因为缺乏实质问责而没有监督之实;二是与企业尤其是上市公司财务信息披露相比，高校财务信息监督无论在顶层设计层面看，还是在监督机构构建层面，抑或落实层面，都相对滞后，缺乏成熟度。

9.应对信息披露申请的态度不佳。商兰芳研究发现，部分高校对相关方提出的信息申请多以财务机密为理由拒绝。杜俊萍等的研究发现，相当一部分高校很难将相关方提出的申请和建议给予及时而恰当地回复。

ADS1212P为24位AD转换器件，内部自带2.5V的参考电压，AD转换率与外接晶振有关，晶振的范围为0.5MHZ-2.5MHZ，可以设置采用的频率，内部自带数字滤波电路，可以设置每次数字滤波的采样次数，最多可以实现8000次采用的平均值，因此在采用速率要求不高的情况下可以优先考虑采用该器件，由于中频电炉属于大惯性且滞后严重的被控对象，温度采样的频率较低，采用该器件的采样精度较高。在每次AD转换结束后DSYNC引脚变为低电平，单片机在该引脚为低电平后读取AD转换值，实现对温度的检测。

分析:应对相关方信息披露申请是高等学校财务信息披露框架体系的重要内容，也是财务信息披露活动不断自我完善的动力所在。不过，很可惜，大部分高校没有意识到这一点，在这方面做得远远不够。在研究层面，也只有极少数研究者意识到这一点，但相关内容均是在阐述其他问题的时候顺便带出的，而不是对这方面的专门论述。

10.相关方缺乏对财务信息披露的关注度。袁莉婷的研究发现，有至少七成左右的公众对《公开条例2007》、《公开办法2010》及高校财务信息公开现状不太了解或完全不了解，有至少一成的公众对高校披露的财务信息抱着无所谓或不想了解的态度。王楠等在对河海大学进行调研的基础上发现，超过87%的高校行政人员、超过90%的研究生及相当一部分教辅人员从未向学校提出信息公开要求，超过30%的高校行政人员认为此事无关紧要，超过八成的学生对此表示不熟悉或仅限于偶尔听说过。

分析:如上研究发现的数据，证明了公众及高校内部相关人员对高校财务信息披露的关注度较低，这是目前高校财务信息披露推进不容乐观的一个重要背景因素，这个因素推动下的信息披露申请行为实际上是高校信息披露质量发展的原动力，是可以弥补高校财务信息披露先天性的被动性质的有效方式。可惜的是，对于这方面问题，只有极少数研究者关注，在顶层设计方面本文一开始提及的系列规章制度均没有涉及，在实务层面大多数高校基于避免应对麻烦的考虑往往有意压制相关方的关注度和参与度。

三、纠偏优化高校财务信息披露的方向和要点

基于对高校财务信息披露框架体系的认知，及对目前实务与相关研究的分析，大致可以较为清晰地看到高校财务信息披露方面的主要问题及不足之处。在此基础上，笔者认为目前进纠偏优化高校财务信息披露的方向和要点主要表现在如下八个方面。

1.要全面思考关照问题及事项，纠正顾此失彼且局限于表层事宜的偏颇。第一节的概述表明，高校财务信息披露框架体系的内容庞杂，第二部分虽然从条目上看比第一部分多，但涵盖面不如第一部分，比如基本上没涉基础工作、组织机构、评议、考核、问责等内容。即便是在所涉及的各方面之间，研究者、实务层面人员及相关公众的主要视角往往局限在披露方式、披露内容两个方面，对其他方面的关注度有限。这种思维势必导致只有助于解决诸如网站建设等比较表层的问题，而对较为深层次的问题没有实际帮助。未来，纠偏优化高校财务信息披露应该注意着眼于高校财务信息披露框架体系的全部内容，纠正顾此失彼且局限于表层事宜的现状偏颇，以确保优化提升的全面性和彻底性。

2.要启蒙参与及关注意识，打造优化财务信息披露的原动力。如第二节第一点曾言国内高校财务信息披露具有先天被动性，各高校启动实施的基础是响应国家政策号召，但缺乏内部动力。所以，纠偏优化高校财务信息披露应该从打造内部原动力角度入手，这是治根之举措。对此，最有效的方法当属提升社会公众及高校相关方对高校财务信息披露的关注和参与意识。首先应该适当修正顶层设计，在系列相关规范中加入启蒙相关方参与度及关注度的说明规定;其次在省级层面形成细则，并由省级教育行政部门主导推进具体启蒙工作，对有抗拒心理的高校管理层进行训导，以激励相关方对高校财务信息披露的关注意识和参与意识;再次，在特定高校层面，应该营造较为宽松的氛围，为校内相关方积极参与高校信息披露事宜提供方便。

3.要夯实基础工作，确保高校具备财务信息披露的充分能力。单从高校财务信息披露本身来看，这是一个有一定技术含量的工作，需要一定的人力、物力及技术支撑，用第一节第一点所概述的高校财务信息披露框架体系来说就是需要进行一定的基础性的准备工作。对此，除了第一节各制度所言的各种基础工作事项之外，最关键的问题是提升各高校的基础财会工作水准，使其有高素质的财会工作人员，配备高效合理的财务运行机制，确保各高校的财务管理工作规范有序推进，确保各高校有能力迅捷及时地披露真实可信而且涵盖面充分的财务信息。

4.要创新公开方式，与时俱进地确保信息通畅地传达。高校信息披露公开方式是目前实务层面及研究人员集中关注并诟病的方面之一，不过第一节第四点所言的系列规章制度在这方面的规定也比较到位。所以，在这方面纠偏和优化的主要方向应该是确保系列规则制度的相关规定切实落地，具体而言就是各高校在普遍推进公开网站之信息专栏建设的基础上，也注意利用校报、广播等手段和方式，确保所披露信息能比较通畅地传达给最大范围的受众。另外，基于时代不断发展的考量，各高校披露财务信息时不应该仅局限于系列规章制度所列示的各种方式，应该与时俱进地进行创新，比如利用手机短信、QQ群、微信等为时人喜闻乐见的方式披露及传达。

6.要提高服务意识，规范而妥善地处理信息披露申请。由第一部分第六点内容可知，依法妥善应对申请信息公开是高校财务信息披露框架体系的重要内容，多个规范文件都用了较大篇幅说明这方面事项。由第二节第九点可知，大部分高校在这方面的表现差强人意，甚至故意忽视。在这种情况下，教育部或各省教育行政机关应该有意识地强调突出这一点，以提升各高校对这方面事项的重视程度;各高校在主动公开文件要求信息的基础上，应该提高服务意识，认真对待各相关方对其他信息的披露申请，应该严格按照《指导意见2010》及《公开通知2012》等相关文件的要求，妥善、及时地进行处理。

7.要借助他山之石，完善并践行财务信息披露评议、考核和监督机制。由第一节第七点可知，多个制度文件强调评议、考核、监督检查等事项;不过，纵观第二节，只有第八点涉及到了监督检查方面，但情况不乐观，对于评议、考核两方面则压根没人关注和研究。所以，纠偏优化高校财务信息披露应该强化推进这些方面的事项。对此，应该有两个重点，首先要注意探索思考系列制度文件规定在实务层面的落地实施问题，避免长期仅停留在文件层面的尴尬局面;其次要注意借助他山之石，即借鉴企业尤其是上市公司在信息披露考核、监督等方面的成熟经验，以确保高校财务信息披露评议、考核和监督机制的完善及执行。

8.要构建完善财务信息披露机制，确保财务信息披露优化的长效。如第二节第六点所言，在高校财务信息披露的系列事项中，披露机制构建比较特殊，既属于独立事项，同时又融合在其他事项之中，是诸如内容范围、披露申请处理、考核监督机制等方面事项落地实施的重要保障。所以，构建完善财务信息披露机制需要与其他方面事宜结合起来思考。具体而言，应该有两个步骤，首先省级教育行政部门或特定高校是根据顶层设计框架的规定及对实务层面的预期需求，拟定财务信息披露的实施细则;其次是根据高校财务信息披露过程中出现的各种新情况，及顶层设计的优化调整变动，与时俱进地修正财务信息披露的实施细则，确保财务信息披露优化的长效。在这个过程中，应该注意融入内部控制的相关思维理念，以确保信息披露机制的严密性及有效性。

最近几年，系列规章制度的颁发，使高校财务信息披露的制度基础日渐完善，逐渐构成了涵盖量较为复杂的体系框架。与此同时，实务层面的发展也不断推进，并且成为学界关注的热点之一。系列相关研究成果在勾画再现实务层面状况及发展态势的同时，在与制度层面支撑地体系框架相比的基础上，比较准确地反映了高校财务信息披露的真正问题及不足之处。而这些问题及不足之处，为纠偏优化高校财务信息披露指明了八方面的方向，是未来相关工作持续推进的关键要点所在。

［1］中华人民共和国政府信息公开条例［Z］．2007．

［2］教育部机关政府信息公开实施办法［Z］．2008．

［3］高等学校信息公开办法［Z］．2010．

［4］财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见［Z］．2010．

［5］ 高等学校财务制度［Z］．2012．

［6］教育部关于做好高等学校财务信息公开工作的通知［Z］．2012．

［7］教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知［Z］．2013．

［8］安徽省教育厅关于做好高等学校财务信息公开工作的通知［Z］．2013．

［9］江苏省教育厅关于做好我省高校财务信息公开工作的通知［Z］．2013．

［10］高等学校信息公开事项清单［Z］．2014．

［11］袁莉婷．中国高校财务信息公开研究［D］．浙江工业大学，2012．

［12］张沛．我国公立高校财务信息披露体系研究［D］．中国海洋大学，2013．

［13］马海群．我国高校信息公开网站建设现状调查与优化对策［J］．图书情报工作，2012，(5)．

［14］商兰芳．高校财务信息披露质量问题研究［J］．中国高教研究，2013，(3)．

［15］周丽霞．我国高校信息公开网站建设状况调查报告［J］．情报科学，2013，(3)．

［16］马杰．朱莉．江苏高校财务信息公开状况调查与分析［J］．教育财会研究，2013，(8)．

［17］罗伟峰．高校财务信息公开存在问题研究［J］．会计之友，2014，(1)．

［18］王楠．刘江．吴峰．高校信息公开主体的行为选择及动力机制探析——以河海大学调查研究为例［J］．黑龙江教育，2014(Z1)．

［19］陈盈．李磊．高校财务信息公开的现状探讨——基于高校预决算报表信息公开数据视角［J］．教育财会研究，2014，(6)．

［20］王成新．刍议新制度下高等学校的财务信息披露［J］．河北企业，2014，(8)．

［21］康京涛．我国高校信息公开制度的现状与反思——基于820所本科院校门户网站的调查分析［J］．南昌师范学院学报，2014，(10)．

［22］杜俊萍．田洁．高校财务信息公开中的问题及对策——山西省高校财务信息公开情况调研［J］．财会月刊，2014，(17)．